现代行政协调的模式与运作原则，本文主要内容关键词为：原则论文,模式论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正在经历着一场迈向现代化里程所必需的广泛而又深刻的社会变革。经济体制改革与行政体制改革的深入发展，社会主义市场经济体制的逐步确立，国民经济的持续增长和原有的社会组织格局、文化态势的剧烈变动，既为行政系统带来了发展的生机与活力，也对行政系统形成了新的问题与压力，并使行政系统的外在环境与内在环境处于相应的动态变化之中，各种变数纷纷呈现。在行政系统的外部，如何为加快社会经济文化各项事业的建设与发展提供更多的公共产品，如何处理好利益主体多元化与利益分配公平性的关系，从宏观上搞好对经济发展与物质文化需求增长总量上的调控与平衡，如何有效地综合处理好政府部门与各社会群体、中介组织的复杂的关系等一系列崭新的课题亟需行政系统切实加以解决；在行政系统的内部，诸如如何改变传统型的计划行政管理方式，转变政府职能和精简机构，平衡行政投入与产出的关系，建立优化的行政系统组织气候和运作机制等一系列现实任务也要求行政系统尽快予以完成。缘于内外变革而产生的多种利益需求、任务和关系交织在一起，给行政管理的结构、功能、体制和运作带来了巨大的碰撞和冲击，对政府公共行政管理的能力与效率也是一个严峻的考验。这就要求行政系统在新的历史时期中切实加强行政协调，以平衡多方面的因素与关系，调整发展的部署与步骤，调动行政系统内外的一切积极因素，有序地、协调地进行公共行政活动，完成各项行政使命。基于目前行政系统面临的形势与任务，对现代行政协调的模式与原则及其如何强化其运作的问题进行一番理性的探索和研究，显然是颇有必要的。
（一）
行政协调，即公共行政管理系统在系统内部的各要素之间、系统与外部环境之间进行改善关系、调整行为，以期协同一致地实现行政目标的管理活动。就行政系统内部而言，行政协调也是体现行政管理职能活动的一种具体行政行为，其目的在于将行政系统中分散、冲突、矛盾的行为调谐整合为集体、合作、协同的行为，从而使行政管理运行有序化、高效化。美国著名管理学家丹尼尔·A·雷恩（DANIEL·A·WREN）在谈到法约尔的“协调（Coordinating）要素”观点时曾指出，协调是一种平衡行动，是行政主管采取主动行为促使组织内外各种要素保持协调一致（丹尼尔·A·雷恩：《管理思想的演变》，第250页）。现代行政管理的实践也已证明，行政协调作为贯穿行政管理过程各个环节的重要活动与行为，是平衡行政系统内外各种关系发展的保证，也是行政管理系统功能与整体效应得以发挥的前提。因此，行政协调对现代行政管理活动具有重要的意义与作用。
一是凝聚作用。一个组织是否具有生命力，取决于其集体向心力和聚合力的程度。在行政系统内部，由于存在权责、目标、利益和个体心理等各方面的差异，组织成员分散性的倾向经常会出现于组织使命的执行过程中，如任其发展势必导致离心因素的增加，影响组织合作的基础。这就需要进行适时的、经常性的行政协调。通过切实有效的行政协调，调整行政组织中的群体关系和人际关系，促进组织成员之间的团结合作，蔚成和谐、和睦的组织气候，增强集体的向心力和聚合力，在全体工作人员的思想观念上形成一种强烈的集体精神与同步意识。
二是协同作用。由我国各级国家行政机关所组成的现行行政系统，是一个多层级、多部门、多功能和多目标的动态系统。为了使这一系统内的各要素、各部门和各环节能在分工合作、密切配合的基础上形成一个和谐的整体，步调一致地实现组织目标，就必须积极开展行政协调，以避免出现各部门“各自为政、自行其是”的问题。实行有效的行政协调，能使行政系统各部门进入功能和谐、事权明确、目标统一、协力同步的优化工作状态，从而取得更高的行政效能。此外，良好的行政协调能形成系统合力和整体优势，从而起到增效、辐射等积极作用，更好地完成行政组织的各项任务。
三是负熵作用。熵（ENTROPY ）本是表示热力学函数的一个专用术语，是指自然界的物质能量在不断耗损的过程中逐渐趋于衰竭状态。熵可以分为正反二方面，正熵，意味着能量耗损；负熵，则意味着能量保有。现代行政组织管理理论引入“负熵”学说之后，众多的组织变革实证研究者皆以寻求行政系统运作磨合过程中的负熵理想值状态为研究目的，旨在降低行政资源的耗损，延缓组织能量的衰变过程。现代行政协调通过对行政系统内外多种要素的综合协控调节，遏制或减少了系统内部上行、下行、平行各组织单元之间的摩擦、冲突等耗损因素，同时又从外部环境中吸取人力、物力、财力和信息等多种新的能源，这就保持了行政组织的平衡，使组织系统中的各个单元和成分的分布达到一种和谐、理想的状态，合理地保有了组织能量，延缓了组织内部正熵的发展进程。有效发挥现代行政协调的这种“负熵”作用，对于提高行政系统的工作效能是颇有裨益的。
（二）
从方法论的角度来考察，现代行政协调活动在实际运行的过程中通常表现为一种多样化具体行为模式的有机聚合：
内部协调模式 也就是在行政系统内部两个或两个以上的行政个体、行政要素或行政单元之间，依据一定的渠道、方式进行相互接触与影响，以求达成共识和默契，协同推进实现工作目标的进程。如前所述，搞好组织内部的协调，是落实好行政咨询、决策、执行、反馈各个环节的工作的保证，也是搞好行政机关与外部各机关、单位之间协调工作的基础。
外部协调模式 指行政机关与其它国家机关、社会团体和企事业单位之间的协调。现代社会的发展，要求公共行政管理系统切实地改变过去那种适应计划经济模式的“包办一切”的传统行政管理体制，担负并履行诸如统筹规划、掌握政策、宏观调控、组织协调、提供服务等方面的职能。因此，行政系统将会比以往任何时候更迫切地需要进行大量的外部协调活动，以求得组织外部各机关、单位的支持与协作，为行政系统的高效、优化运行创设良好的外在环境。
纵向协调模式 一般指有隶属关系的上一行政层级与下一行政层级之间的协调活动。具体包括中央行政机关和地方行政机关之间的协调、地方上级行政机关和下级行政机关之间的协调、上级行政领导者个人与下级行政工作人员个人之间的协调。纵向协调的主要任务是理顺中央和地方的关系、集权和分权的关系，明确划分各层级的事权范围，充分调动两个积极性。上级行政领导应对下级合理授权，凡是能适合下级机关和工作人员办理的事情，应一概由其自主处理。同时，下级也应经常进行上行沟通，向上级汇报部门或个人的工作计划、安排和执行决策等方面的情况，便于上级掌握情况，以此取得部署上、行动上的上下一致。
横向协调模式 即处于同一层级的平行机关、平行部门或个人间的协调活动。具体包括同级行政机关之间的协调、同级的行政机关与其它机关、单位之间的协调、同级行政职能部门之间的协调、同级行政管理工作人员之间的协调。横向协调由于没有行政系统纵向权威的前提，不存在层级节制的职权等级链关系，因而在某种程度上其工作量、难度和广度均超过纵向协调。横向协调主要通过会谈、协商、共同参与等方式开展工作，其任务是调解部门或个人的利益、需求、目标之间的冲突，防止出现“扯皮”和“内耗”，鼓励和发扬顾全大局的精神，同心协力，相辅相成，在互助、互谅的基础上谋求共同发展。
（三）
作为一种重要的具体行政行为和行政管理职能活动，现代行政协调在实际运行时应注意遵循以下原则：
一要坚持统筹全局。在行政组织系统的运行过程中，经常会出现局部行政与全局行政的矛盾。这种矛盾的起因，或是由于下级与上级的思想认识不一致；或是由于部门利益与全局利益有冲突，或是由于下属部门“本位”主义观念严重，强调自身工作的重要性。因此，行政系统的高层领导部门应坚持全局利益高于局部利益、局部利益服从全局利益的前提，从整体行政的大局出发来搞好行政协调工作。根据矛盾的辩证法则，强调全局行政优先的原则，并不意味着否定局部行政的重要性。面对行政系统中个体与群体、部门与整体、下级与上级等错综复杂的行政关系，协调工作应始终遵循统筹全局的原则，应在全体行政管理工作人员中发扬和确立整体观念与“一盘棋”思想，使各行政单元的一切本职活动步调一致地服从服务于总体目标的实现。同时，也要注意不能把全局利益强调过头，过于绝对化，要合理地安排好局部的利益，使部门和行政工作人员的正当需求在实现整体利益的前提下亦能得到适当的满足。
二要坚持分层运作。行政组织纵向结构的表现形式是层级节制体系。即组织系统自上而下地分成若干个等级，下一层级与上一层级之间存在行政隶属关系，“各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者等级原则”（丹尼尔·A·雷恩：《管理思想的演变》，第255页）。层级制体现了行政系统的有序性和稳定性，但是其结构化水准较高的特点也在一定程度上制约着行政管理活动的发展空间——使各种具体行政活动必须依循层级的轨制运作。现代行政协调活动，同样是在层级节制体系的组织范围内进行的。因此，在开展这一工作时，应注意处理和把握好整体与层次、层次与层次之间既相互依存、又相互制约的关系，根据不同层次之间或同一层次上各职能部门之间的不同特点，分层分类地进行协调。在行政协调中贯彻分层运作原则，要求协调者必须明确纵向协调与横向协调的关系，分清协调的对象与范围。在一般的情况下，各个层级自身可以协调解决的问题应由该层级的行政部门与人员独立处理；上一层级只对具有行政隶属关系的下一层级进行协调，不能跨越组织层级开展行政协调活动。
三要坚持动态协调。现代公共行政系统是一个开放式的管理系统，来自系统外部环境的各种积极与消极、正向与负向的因素会随着行政系统的开放通道源源不断地涌入行政管理活动的过程中，这就容易形成矛盾和差异，同时，在行政系统内部，由于行政行为主体自身活动的种种内容，诸如行政活动的方式与方法、行政执行工作的质量和数量、行政成本与效益的对比度、组织行为和团体心理的向度和变数等等方面始终处于不间断的嬗变状态之中，这就使得已制定的决策、目标与其实际执行活动之间总会存在程度不同的差异，有时候甚至还会出现严重背离的情况。为了使上述差异和问题能够及时地加以解决，就应注意坚持动态协调的原则。通过组织分析系统随时地辨识行政活动中的差异点，适时地、动态地进行有效的行政沟通与协调，以此实现差异整合，消除组织主体和组织成员之间的各种不同步状况。动态协调原则所要强调的另外一点是权变性。根据这一原则要求，现代行政协调必须坚持一切从行政管理实践出发，做到具体情况具体分析和处理，权衡变通地、灵活地协调处理好现代行政活动过程中的各种差异和问题，以实现组织整体的和谐一致。
随着行政体制改革的深入发展和公共行政范围的逐步扩大，现代行政协调的任务将日趋繁难艰巨。其作用力和影响力已遍及行政系统的各层级、各部门以及公共行政管理活动的全过程。我们应在广泛进行的行政协调实践活动的基础上，进一步探索和运用现代行政协调的优化模式，促使行政系统的各部门、各成员在强有力的行政协调中形成理念上的共识和行动上的同步，从而获得更高的行政管理效能。