从美国铁路看中国铁路改革——中美铁路比较，本文主要内容关键词为：铁路论文,中美论文,美国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 分析了美国铁路管理的特点和经验，归纳为六个方面，即客货分离、政企分开；放开运价、走向市场；健全信用、核实成本；完善法律、规范企业；信息管理、提高效率；社会保障、稳定职工。通过对这六个特点的分析，提出了我国铁路改革可以借鉴的五个方面，即营造环境，造就真正的铁路企业；拓宽渠道，吸引投资；改革铁路运价，市场调节；实行多元经营，扩大财源；制定法规，依法治路。
关键词：美国铁路 管理 客运 货运 运价改革 成本体系 法规体系
1994年6月8日至18日，我们对美国铁路管理体制和改革进行了考察。通过对美国铁路的了解，我们既感受到中美两国铁路的差异，也感受到铁路改革是必然趋势，更感受到中国铁路改革之路的艰难。
美国铁路发展到今天，从最高营业里程达40多万km到目前的20万km，其发展的轨迹表明铁路的作用随着社会经济的发展在不断地变化。其困难与矛盾总是伴随着发展并存。但铁路正是在解决困难和矛盾中寻找到比较适合于自己生存和发展的经营管理体制。目前，人们普遍认为，美国铁路管理已进入一个良性、和谐的新阶段。特别是国家一级铁路与政府的关系理顺以后，在经济上国家已经摆脱了沉重的包袱，铁路能够通过自身的经营活动，保证企业的生存和发展。
美国铁路改革是在经济高度发达、铁路能力富余的情况下完成的。与中国铁路相比，它在以下几个方面有明显的区别。
一是美国铁路管理体制实行客货分离、政企职能分开。由于客货分离，把客运成本高、运价低而造成的亏损留给了国家，这样便于货运铁路公司走向市场，参与竞争。而客运公司通过提高劳动生产率等措施，逐年减少国家的补贴。政企职能分开，使铁路公司自己能够按照企业经营的规律自主经营，自主决策，提高了投资效益，增强了铁路参与竞争的能力。而我国由于铁路还处于短缺状态，如何进行适合铁路特点的组织结构的改革，有待于深入研究。
二是美国是在铁路能力富余、市场竞争机制比较健全的情况下，通过改组铁路企业组织结构，理顺企业与政府的关系，政企职能彻底分开，放开运价管理，促进企业走向市场。而我国目前是能力短缺，特点是一些主要通道的运力严重不足，如何营造竞争环境，促使铁路企业走向市场是值得研究的课题，这一点，在西方国家是没有可借鉴的。
三是美国高度健全的商业信用体系，为铁路企业正确核定成本、建立符合实际情况的成本模型创造了条件。美国各个企业通过计算机网络能够很容易地查询到物价的状况，为其制定合理运价提供了基础。在考察中，我们发现，美方专家、财务人员对成本模型特别感兴趣，认为这是制定运价的重要基础。由于会计体系的差别和成本核算方法的不同，我国铁路如何运用成本模型，实现定价合理化的目的也是需要认真研究的。
四是美国法律体系比较完善，通过法律规范企业行为，使铁路企业在法律框架中改革和发展。在美考察期间，我们了解到，美国铁路在遇到困难时，总是通过制定法律调整关系。例如，在20世纪70年代，面对铁路越来越多的问题，1971年制定了铁路旅客运输法，成立全国性的铁路旅客运输公司，把客运从货运中分离出来，变成国家经营客运公司，企业经营铁路货运。1980年制定的斯塔格斯法，是美国铁路改革的重要法律。该法奠定了美国铁路走向市场的基础，在美国铁路界和法律界备受推崇。美国法律基础比较好，大家都依法办事。相对来讲，我国目前法律体系比较松散，法制基础比较差，在这种状况下改革铁路管理体制，其难度更大。
五是美国已经进入信息化时代，管理手段的现代化，使美国铁路公司在管理层面上可以一统到底，减少层次，提高效率。我们在联合铁路公司调度中心看到，每个区间的列车运行情况，列车在什么位置都一清二楚。现在他们正在改进该系统，目标是使列车每移动一英寸都能及时反映在计算机上。在长岛铁路公司总裁办公室，一台终端机便可了解到全公司的整个情况。而我国目前状况远远不行，这就必然形成人力资源的大量投入、管理层次重复的现状。
六是健全的社会保障系统，为铁路企业减员提效提供基础。美国铁路最早有职工200万人，铁路工会是美国最大的行业工会，其力量非常强大。工会通过铁路劳工保障法保护铁路工人的权益，其工资待遇一直是名列前茅。随着铁路改革的进行，铁路业主与职工的矛盾也日益激化。为保障铁路改革的进行，政府通过补贴等手段，稳定职工队伍。Conrail公司组建时，其人员达10万人，到1993年底，只有26000人。相当一部分人是由政府帮助解决的。而我国目前不可能把富余的铁路职工推向社会，只能由自己消化。这就增加了中国铁路改革的难度。另外，政府还通过补贴等手段，使铁路处于盈利状态，再将其民营化，改造为股份制，真正以企业形态参与市场竞争活动，成为独立的市场竞争的主体。而这种补贴的量是非常大的，仅Conrail公司补贴就达30亿美元。
尽管中美铁路在政体、技术、经济、管理等方面存在着差别，但美国铁路发展史仍有许多值得借鉴的经验。从美国铁路发展轨迹看中国铁路的改革，我认为，最重要的问题是要解决在铁路运力短缺情况下，如何改革铁路的管理体制。美国一些专家认为，正因为短缺，才需要通过竞争机制，发展铁路。大家都觉得铁路有利可图，铁路发展就有可能，这就牵涉到政策问题。那么，如何营造竞争环境，当前应该做什么，怎么做，是我们要探索的问题。
1 改造铁路企业结构，营造竞争环境，促进企业成为具有独立法人资格的经济实体
这是一项长期而艰巨的任务。中国铁路的整体结构，是由多年来统一指挥、高度集中的管理体制所奠定的。长期的计划经济体制，不仅在铁路界人士的观念中形成了固有的烙印，而且在中国高级管理部门也有不少人对此乐道。美国铁路始终没有形成全国统一的线路网络，铁路界梦想东西海岸大一统局面一直未能实现，这与其传统的分散经营不无关系。在中国这种体制下，首要的任务就是改革现有企业结构，按照经济规律的要求把企业改造成为真正的企业。
由于铁路是重要的交通工具，在国民经济发展中具有重要的地位和作用。因此，客观上它是公益性、社会性和企业性三种职能的统一体。而最能体现这三种功能的是客运。特点是地域辽阔、航空与公路无法与此竞争的国家，这种特点越是明显。这种直接与公民个人发生关系的运输，往往最易引起人们的关注。而这种关注主要体现在运价、安全和服务三个方面。对于旅客来讲，通常要求以最低的运价（能够承受的）、安全和优质的服务完成旅行的全过程。这就与铁路投资大、回报率低产生经济利益上的冲突。因此，改造企业结构的目标，是使企业成为真正独立的企业法人。要通过法律形式，明确铁路企业的地位、作用、权利和义务，在法律规定的范围内自主经营、独立决策。
2 采取多种投资鼓励政策，从量上解决铁路短缺问题
中国铁路的根本问题在于短缺。没有足够的铁路，就难以营造竞争环境。因为在中远期，中国铁路的作用不会象美国那样，受到其他交通运输工具竞争的威胁。中国铁路的竞争，主要是铁路运输市场的竞争。因此，发展铁路，增加铁路运输能力，是当前一项十分紧迫的任务。要通过各种渠道，把社会闲散资金吸引到铁路建设中来，要鼓励外商经营管理铁路。对一些主要铁路干线，也可以允许外商投资经营。
由于西方铁路改革是靠政府补贴作为起动源头的，而我国在目前不可能由政府提供巨额补贴。因此，只能靠政策吸引投资，改善铁路运输能力不足的状况。条件是否优惠，投资是否有保证，是能否大量吸引社会资金的最重要的前提条件。因而，制定铁路建设投资法就显得十分重要。
3 加快运价改革步伐，建立适合中国铁路特点的运价形成机制
美国铁路改革首先是从放开运价入手，促进铁路企业间开展竞争，而我国目前由于企业形态不完整，不可能全部放开运价、由企业定价。同时，由于社会商业信用不发达，企业对运价成本的核定没有统一的标准，加上地区间发展不平衡和铁路目前在国民经济中的重要地位和作用，因此，运价的总水平仍须有所控制。
3.1 建立合理的成本体系
由于我国目前各项成本的变化还处于一种模糊的、不规则的阶段，一个企业要想获得全社会比较完整的成本情况，是很困难的。因此，在此情况下，铁路的成本如何适应社会总成本的变化是铁路成本模型是否合适的重要问题。只有成本合适，才能有合适的运价。美国铁路非常重视成本管理，所有的铁路公司（包括股份公司）都要按照铁路的会计制度和州际商务委员会的有关规定上报详细的支出项目，总计620多项，既做为改善经营的依据，又作为接受社会监督的参考。因此，合理的成本体系是制定合理运价的前提。
3.2 建立运价约束机制
在逐步放开的同时，采取某些必要的措施避免失控。
一是对国家指定的旅客运输和物资运输，铁路企业要按保本微利的原则确定运价，确保运输。对已经放开价格的大宗物资，由铁路企业在公开、公正、公平的原则下，与货主签订合同，执行协议运价。
二是对各种交通工具竞争比较充分的地区，免除对铁路运价的控制，但可以根据成本利润率规定最高限价。
3.3 建立多种形式的运价体系
建立以基本运价为基础，区域运价、协议运价为骨干、其他运价为补充的运价体系，使铁路运价管理进入良性循环的阶段。可以实行新路新价、优质优价、季节性浮动价、热线运价、水陆分流运价、区域运价等运价。
4 发展多经，稳定后方，多元经营，扩大财路
我国铁路在目前的状况下，发展多经的意义不仅在于扩大主业的收入，而且更重要的是为主业提供人员分流的场地，使铁路富余人员有用武之地，为主业提高劳动生产率创造条件。要打破过去认为多经不能经营铁路的观念，大胆探索铁路多经企业经营铁路支线，为支线剥离主线、建立干线铁路运输公司积累经验。
5 完善铁路法规体系，依法进行铁路改革
改革不是不要法律，而是通过立法，把改革的措施、政策通过法律规范明确下来，便于大家共同遵守。我们要建立新的铁路企业结构，就必须在法律上明确新体制的基本内容；我们要改革运价，就必然与法律规定的运价管理体制发生冲突；我们要改革铁路投资管理体制，也会与国家的现行法律发生冲突。如果不遵守法律，改革只会带来秩序的混乱。因此，必须用法律来带动铁路改革，才会使改革处于有序化。美国铁路改革都是在法律的基础上进行的，这一点很值得我们学习和借鉴。
（收稿日期：1994-07-25）