试论我国政府行政体制结构关系与机构改革，本文主要内容关键词为：试论论文,机构改革论文,体制论文,结构论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构改革可以从不同的角度进行探讨。但人们普遍认识到政府机构改革仅从政府自身去寻找改革的途径，是很难达到真正目的的，因为政府机构的设置是政府职能决定的、政府职能又受政府行政体制的影响，而政府行政体制是政府在与社会、与市场、与企业、与政党、与人大、与自身等结构关系的协调中形成的。因此政府与社会、与市场、与企业的关系，是政府在自然系统中的定位问题，它决定着政府应该具备什么职能和权力，应有多么大的职能和权力；政府与政党、与人大、与自身的关系，是政府在政治系统中的定位问题，它决定着政府应该如何分配职能和权力，如何运用权力，如何提高效率。这些问题从不同的角度影响着、决定着政府机构的产生与配置、运转与协调、改革与发展。本文就政府行政体制的六种结构关系的正确处理和协调，探讨政府机构改革的途径。
一、政府和社会的关系与政府机构的角色定位
社会与政府是两个不同的结构系统，社会是一个规律性领域，它包括经济规律、政治规律、文化规律等，政府是一个规范性领域，它包括权力、制度、法制等；社会是一个普遍性领域，各种主体、关系、行为都要在社会中表现出来，政府是一个特殊性领域，它表现的只是政治统治、行权行为、公共管理。因此从历史发展的角度上看，政府产生于社会又高于社会，政府凌架社会之上又离不开社会，政府来源于社会又不同于社会，政府管理社会又依赖于社会。从“社会”的范围来看，它是政府法定管理范围之外与公民个人自主权限范围之外的公众公共的部分，也就是说，它既不应该由政府直接管理，也不是公民个人自主管理的问题。显然政府是整个大自然系统中的一个环节，它与社会、个人是相互独立、相互依存、相互服务的关系，而不是简单地统治与被统治、管理与被管理的关系。在人类历史长河中，奴隶制度和封建专制政治强权取代社会体系的黑暗时代。我国封建专制延续了几千年，它留给现代社会的是政治与社会一体化的超大社会文化传统与社会结构，政治留给社会的空间十分狭窄。这种现象还普遍存在，很多社会领域的活动与管理，政治化、行政化的成份很浓，自主性、市场化很弱。如我国的群众性组织诸如工会、妇联、共青团等，学术性组织包括文联、科协、学会等，自治性组织包括居民委员会和村民委员会等，还有其他性质的群众团体等等，都具有比较强的政治性和行政性，许多组织的主要负责人由政府任命。有的地方，把村民委员会当作一级政府或行政单位来看待，有的就直接将它改变成政府的一级行政派出机构。
随着市场经济体制不断发展，社会领域的自主性越来越强，社会自发组织也会越来越多，政府要正确处理与它们的关系，既不能一味的否定，使之与政府对立，成为政府管理的梗阻，也不能放任自流，形成“黑社会组织”，影响社会稳定。
当前正确处理政府与社会的关系，对政府进行科学定位，是政府机构改革的必要前提。政府以公共性、强权性、政治性为前提来确定自己的地位和管理范围：个人和一定的组织解决不了的和不愿意解决的事务，是政府的事务；有利于人类的发展，需要强制维护和推进的事务，是政府的事务；制止直接或间接反对政府的行为，是政府的事务。在政府管理以外，社会和个人应充分自主。在当前的环境下，政府要割断社会和个人对政府的依附关系，使政府与社会各尽所能，各负其责。让社会群众组织包括准政治性群众组织，独立成为真正的群众组织，让其自我生存、自我发展、自我管理。在政府与社会各自正确规范自身角色，进行科学定位的前提下，政府对社会和个人的干预管理的相关机构，必须进行精简。
二、政府和市场的关系与政府机构的规模确定
政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系，而市场是一个自发形成、分散决策、自由竞争的交换体系。两种体系都对社会资源配置产生作用，但形成的结果绝然不同。市场机制，使资源配置充满效率，行政机制使资源配置达到公平。尽管市场机制对社会资源的配置是主要的、大量的和第一次性配置，并产生较为理想的效率，但是市场机制并非能够作用于社会的每一个领域，并非能在各个领域中产生理想效果，而且社会也不可能为市场机制发挥全面作用提供完全条件，因而市场也有失效之时、失败之处，这就需要政府运用行政机制进行调节，对市场配置不了的资源进行配置，尽管这是必要的，但它的特点决定了它是次要的，少量的。
因此政府与市场的关系是，市场是基础性的资源配置方式，政府是结构性的配置方式；市场起主导性作用，政府起补充性作用，两者相互依赖，相互作用，取长补短。事实表明和理论证明，西方主要市场经济国家的市场化率达到85%是合理的。尽管我们不能完全照搬西方国家的市场化率的程度，但市场化率至少不应该低于70%（顾海兵《试析我国经济市场化的目标值》，上海《社会科学报》1994.10.20），否则就不成其为市场经济体制。而且政府所占据的部分是市场所不能解决的部分，是社会发展的不可缺少的部分。因此政府机构的规模应该控制在不影响市场机制调节社会资源的效率上，并以管理社会公共事务和关键事务为设置机构规模的依据，同时要尽可能地精干机构和人员，提高效率。那么政府机构规模到底应该有多少？日本1983年的官民之比是1∶236；美国1987年官民之比是1∶83。目前我国官民之比是1∶30， 是日本的8倍，是美国的3倍。我国政府的规模确定， 肯定不能照般西方某个国家的模式，而要考虑我国传统政治文化中“全能政府观念”的影响，还要考虑当前我国市场经济发育状况、官民素质和管理条件等一系列因素。我们认为， 我国政府机构规模应是适中的规模， 官民比例可以为1∶150，即整个“吃财政饭”的人应为800 万人，根据我国的国情，党群事业单位、人大、司法等机构都必须相应设置，且大体上占总数的50%，因此政府机构规模可以达到400万人。根据这一推断， 当前减轻我国政府财政压力的主要途径不是政府机构精简和人员精减，因为目前我国公务员队伍只有525万，而财政压力的主要原因是3475 万的非公务员人员，这才是改革的主要对象。当然我国政府本身也要精简，机构也要调整。
三、政府和人大的关系与政府机构的合法性
在我国，人民代表大会是国家机关的最高权力机关，决定政府的产生，任免政府组成成员，并通过听取政府的工作报告、预算报告、执行报告、审查其政策法规的合法性等对政府实施监督等。政府是人民代表大会的执行机关，执行人民代表大会制定的大政方针政策和有关的法律、法令和法规等。由于政府的合法性是由人大决定的，因此政府的一举一动都必须得到人大的认可和批准，包括政府设置机构和配备人员，财政收入的形成和财政支出的发生，特别是政府部门向社会、公民的收费和政府部门的行政开支，都必须得到人大的批准和认可。
健全我国人大制度，对政府机构的设置予以法律保障，对当前我国政府机构改革来说至关重要。当前我国人大对政府的主要工作部门即政府组成部门行使了设置审批权，对该部门的主要负责人行使了任免权。但是由于人大对政府的非组成部门的机构设置，没有法律约束权，而机构的人员配备也由党委和政府联合组成的机构即编办，进行编制和管理，致使政府机构除政府组成人员所在机构有一定的相对稳定性外，其他的机构和人员配置，缺乏强硬的约束，容易导致膨胀。另外还有一个关键性的问题，就是这些机构的存在和人员的存在所需要的经费，一部分从人大批准的政府财政中开支，但总是超支；另一部分是这些机构和人员，在人大而不是政府未批准和认可的情况下，直接向社会和公民收取各种管理费等费用，用来养着这些机构和人员。在这样的环境下，政府机构和人员不膨胀，才是不正常的。
针对这个问题，政府机构改革要抓两点，一是严格政府机构的设置，政府机构中任何一个部门包括政府组成机构和直属机构以及内设机构等的设立，都必须由人大予以确认，否则都属于非法机构，应该予以取缔。二是严禁政府机构和人员向社会和公民直接收费。政府中能够向社会和公民收费的机构，只有税务机关。其他机构的收费行为，应该是在人大的认可下，以收回成本为目的进行收费，或以有效服务为前提进行的收费，且这种服务与被服务双方都是自愿的，没有强制性。堵死了一些机构和人员凭借行政性的强权向社会和公民收取经费的渠道，即使机构设置了，它也没有生存的经费来源，也就会自生自灭。或者这种机构不通过行政性的强权收取经费而又生存下来了，说明社会需要它，它是通过自己的服务而生存的，那么它的存在是可行的。
四、政府和政府的关系与政府层次的合理性
在政府机构改革中，政府的结构层次是十分重要的问题，如果政府的结构不合理，只在政府机构的数量上增增减减，是达不到目的的。政府的结构有政府与政府之间的结构，也有政府部门与部门之间的结构，前者是指中央政府与地方政府、地方政府与基层政府的关系；后者是指各政府机构内部各部门之间和上下级之间的关系。
目前我国政府与政府之间的关系表现出过份集权，计划体制的成份十分浓厚。下级政府工作机构的设置必须得到上级政府的批准；下级政府的工作必须在上级政府的工作布置之后才能进行安排；全国的财政收入由中央政府计划制订后，逐一分解层层分解给下级，下级必须保质保量地完成等等。由于集权体制的根本影响，还由于政府想拉动经济的指导思想，使中央政府制定大量的各种各样的计划。把计划变成了命令。
计划要执行，必然要增设机构和人员去完成，这就决定了政府机构和人员的膨胀。执行要有效率，必然要减少管理幅度，因为人的精力和能力是有限的，管理幅度大了，管理效率就低。幅度缩小，必然要增加层次。这就是当前我国政府层次由宪法规定的四个或五个层次，增加到五个至六个层次的重要体制原因。政府部门内部的层次也一样，一个部门一般都有四或五个层次，致使有的科室变成了“五官”科，分工过细，且官多兵少。
要正确处理好政府与政府之间的问题，应从体制上着手进行改革，即改革现有的全面计划体制，实行市场体制为基础的部分计划体制。第一，在中央与地方、上级与下级的关系上，以市场体制为基础，增加平等平级政府和部门，扩大管理幅度，减少管理层次。西方主要市场经济体制国家，政府层次大多采取三级或四级制，即中央—地方（自治地方—地方）—基层，上一级管辖最基层行政单位的平均幅度为133个。 而目前我国政府层次是五级制，即中央—省—市（地区）—县市—乡镇，上一级管辖最基层行政单位（如县管乡）的平均幅度为25个（陈嘉陵主编《各国地方政府比较研究》P75，武汉出版社1991年12月版）。 层次太多，影响统一性；幅度太小，影响宏观性。我国政府层次，应该严格执行宪法规定的四级制（王绍光、胡鞍钢《中国国家能力报告》P195，辽宁人民出版社1993年12版），上一级管辖基层行政单位的幅度可以大幅度的扩大，达到100左右是可行的。 这既是市场宏观管理的客观要求，又因有先进通讯、交通条件和优良人员素质水平，也具有可行性。为了保持中央的统一，对一些必须由中央集中统一管理的事务，中央可以实行计划管理，即由中央制订计划，由中央设置的派出机构去完成，实行“一条边”管理，机构的设置、人员配备、财政负担，由中央集中统一负责。第二，在政府机构内部，实行主管职员制。将现在政府机构内部四级或五级层次，改变为三级四级层次制，即政府首脑层、政府工作部门领导层和业务主管层。这是常设层次，管理的范围比较是综合性，一人多职。政府工作比较忙的时候，业务主管可以临时聘用若干职员协作工作，政府负担工资，工作完成后，辞退职工。
五、政府和政党的关系与政府运转的协调性
我国的党政关系是一个老话题，也是一个新的话题。这个问题不谈不行，谈早了不行，谈得不切合中国的实际，照搬西方国家政党关系体系不行，谈得太保守，不适应形势的发展也不行。
目前我国党政关系主要是中国共产党与政府的关系，这里暂不涉及民主党派与政府的关系。中国共产党作为执政党在整个国家政治体系中处于领导核心地位，对国家机关包括政府及其活动进行政治、组织和思想领导。中国共产党对政府具有领导指挥权，可以说我国党政关系就是党对政府的领导关系。领导结构方式是，从纵向看，中国共产党组织与政府组织结构是对应设置的，政府的各级机构都相应地设置了对应的党的组织，如党委、党组、党总支、党支部、党小组，设置的原则，有的是按党员人数的多少来设置的，有的是按对应的机构的级别来设置的。从横向看，各个对应的党组织对相应的政府机构进行直接或间接领导、监督与服务。具体方法有三种：一是在每一级政府中，党组织（党代会和党委）通过国家立法机会（人代会）、司法机关（法院、检察院）、民主党派和社会团体等组织对政府实施领导。这种领导主要表现为政治领导和组织领导，即制定重大的发展规划、进行重大的政治决策、决定重要的人事安排。二是党委重要干部在政府机关中兼任重要职务，以便党的政治领导和组织领导得以在执行过程中具体地直接地实施。三是每一个党员的先锋模范作用。
当前我国党政关系的主要问题是，第一，由于在政府及其部门同级均设置了党的组织，使我国政府及其部门在同一级实际上存在两个“政府”或两个“部门”，容易产生党政矛盾。第二，党政责任不清，影响行政效率。决策的失误，由谁负责，执行的低效率，高成本，由谁监督？因为政府的决策，都由党委讨论决定的，政府的执行是由党组织任何的人员负责执行的，那么这样的决策和执行，是对人大负责，还是对党组织负责。第三，党群机构庞大，财政压力不堪重负。党群事业单位的国家的财政支出占政府财政负担的2／3，这是政府财政压力的主要原因。针对这些问题，我们认为可以采取以下方式解决，即在中央和省市区，实行现行的党政关系体制，党政两套班子，但在地市州及其以下政府中，则实行党政合一体制。这样处理在理论上是说得通的，在实践上是行得通的。第一，在当今政党政治中，政党政治是由执政党与中央政府的关系来划分的，它与地方政府没有太多的关系。西方国家地方政府一般不受政党的影响，甚至在地方根本就没有政党组织；第二，在地方，党的代表大会与人代会交叉或合并，党员人数占人代会人数的2／3或人代会能通过法案的人数，以便于党的方针政策在地方人代会中获得通过，地方党的主要领导人如书记、副书记是地方政府主要首脑如市长、副市长的必然人选，这样的结合减少了同一级存在的两套机构的现象，使地方政府的决策与执行的责权利一致，有利于地方政府行政效率，同时有利减少财政负担，减少行政成本。
六、政府和企业的关系与政府机构设置的精简性
政府是行政性机关，依靠纳税人的钱维持生存与发展，不直接经营和营利；企业是经营性机关，依靠自己生产的产品营利，维持生存与发展。政府通过制定法律和执行法制，维护社会、市场的公平、效率、健康和稳定；企业通过生产产品进行竞争，获得经济利益，追求效率。从理论上讲，政府与企业应该没有直接的关系，它们都是通过一个中介即市场而发生间接关系。
政企关系是一种什么关系？理论上已经讲得很清楚，总体上来说是，政府依法管理，优质服务，企业依法经营，照章纳税。在区分国有企业与民营企业后，政府对国有企业的关系：（1 ）政府按投入企业的资本享有所有者的权益；（2）向国有企业派出稽察特派员， 监督企业资产运营及盈亏状况；（3）负责国有企业主要领导干部的考核、任免。 而国有企业对政府的关系是：（1）依法自主经营、自负盈亏、 照章纳税；（2）对国有资本负有保值增值的责任，不能损害所有者的权益。 但是政府与民营企业的关系，比较松散，企业依法经营，照章纳税，政府依法管理，优质服务。
但是要正确处理好政企关系，并不是一个很简单的事情。不能为了明晰产权关系，对国有企业一“卖”了之；不能因为是国有企业，其资产所有权是政府的，政府就可以随心所欲地管理企业。正是因为政府与国有企业的关系没有处理恰当，政府担心企业的国有资产流失，而抓住着企业不放，使政府机构增多，企业由于政府抓住不放而经营不善，企业经营不善又找政府，政府又要增加机构和人员来处理企业的事务，这样形成恶性循环。政府机构在膨胀，企业又不能自主经营，自我发展。因此要精简政府机构，就要正确处理政府与企业的关系。可以从以下几方面进行：
1.对现有的国有企业实行科学分类，将国有企业限定在经营性社会公益事业的领域。在市场经济中，资源的配置有三种情况，一是完全市场化；二是准市场化；三是非市场化。根据市场与政府的分工，完全市场化和部分准市场化的资源由市场机制配置；而部分准市场和非市场化资源由政府配置。因此我们要对目前我国的国有企业进行科学分类，凡属于完全市场化的和部分可以市场化的准市场化国有企业，要坚决彻底地实行改制，政府逐步退出这些经营领域，现有的国有企业实行股份制改造，或逐步实行私有化；凡属于非市场化的领域的国有企业，不以营利为目的，以服务为根本，政府以财政拨款来满足国有企业的运行需要。只有部分准市场化领域，即具有经营性的公益事业、国家的基础性产业、国家的关键性行业等，政府实行竞争性管理，即经费投资由政府主要负责，运营管理实行企业化竞争，既保证经济和社会的结构需要，又提高了投资的效率。
2.正确确立国有企业的目标，即直接的经济目标和间接的政治目标。一个企业无论是国有企业还是非国有企业，它的直接目标，就是经济目标，即它是为了追求经营目的而存在的，即使有政治目标，也只有表现在经济目标的背后，也就是说企业如果产品服务符合规定的质量标准，并且合法经营，那么它的政治目标也就完成了。当前我国许多国有企业存在着过量的非经济目标，从而使国有企业增加了许多多余非经济活动、组织和成本，造成国有企业在竞争中的不利地位。如在企业设置与经营活动无关的各种机构和组织诸如党群团组织等，开展与经营活动无关的活动诸如政治文件学习等，尽管宪法赋予了公民、各社团党团员有自由结论、活动的自由，但企业这个经济组织并无义务为它们提供活动的经费、场地和时间，如果企业自愿提供也是可以的，但它要考虑企业的成本。
3.在国有企业内部制造竞争。国有企业与民营企业相比，其效率要低得多，这是国际通病。如何使国有企业有效率，唯一的办法就是给国有企业制造生存危机，制造竞争。方法是多种多样的，一个项目、多人服务；一种事务，多人经营。如通讯，不能只有中国电信一家，还可以有联通，还可以有其他，这就形成了竞争。又如铁路，当然不能在同一条线上建两条铁路线，但可以在同一条铁路线上可以开设多个不同铁路运输公司，他们之间的竞争，可以产生效率。
政企关系的正确处理，可以精简很多政府机构。一是政府与企业的关系中，改变现在的政府主管部门与企业关系的现状，企业是政府的企业，不是政府主管部门的企业，那么过去为了管理好企业的主管部门，没有企业可管了，那么它就必然要撤销。企业由政府的两个部门集中管理，即人事部门和国有资产管理部门。政府的人事部门，管理国有企业的厂长经理的选拔、任免、考核等；政府的国有资产管理部门管理国有企业的资产的运营情况，监督国有资产的保值增值。二是企业有了独立的生存与发展权利，政府就可以不管或少管企业的事务了，政府的机构就会相应地减少，原来管企业的政府机构和直接为企业的生产、经营和销售“服务”的政府机构即企业的主管“婆婆”，就可以撤销，政府机构可以大为精简。
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