区域协同发展过程中的“支持城市”发展困境探讨--以唐山市为例_经济转型论文

区域协同发展进程中“配角城市”的“发展困境”探讨——以唐山为例，本文主要内容关键词为：唐山论文,为例论文,配角论文,困境论文,发展进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]TU98 [文献标识码]A [文章编号]1006-3862(2015)07-0024-07

      0 引言

      2008年世界金融危机爆发后，我国经济社会发展的国内外环境发生深刻变化[1]。特别是出口市场萎缩使我国产能过剩问题更为突出[2]，加之资源与环境问题凸显[3]、人口红利逐渐消失[4]等各类问题“叠加”，“倒逼”中国加快实施产业结构调整、转变城镇化模式[5]。在此背景下，“区域协同发展”逐渐成为我国实施“自上而下”经济结构调整、突破区域发展瓶颈、提升全球竞争力的重要发展战略[6]。“京津冀”都市圈为我国三大都市圈之一，但与“长三角”、“珠三角”都市圈相比，“京津冀”协同发展所遇矛盾较为突出[7，8]，如区域增长极带动作用弱[9]、城市发展水平差距大(如产业关联不足)[7，10]、行政分割[11]、环境污染[12]，等等。另外，“京津冀”都市圈为我国首都所在地，形成了不同于其他都市圈的城市等级体系，且其经济辐射面涵盖中国北部地区(包括山西、内蒙古等)，其协同发展进程更为复杂。

      进入“新常态”发展阶段，区域协同发展的紧迫性提升，且京津冀的优化发展具有重要的经济和政治意义，“京津冀协同发展”上升为国家重要战略。总体来看，“整体效益”和“环境治理”是“京津冀协同发展”的主要实施逻辑之一。其中，“整体效益”是指“整体利益大于个体利益”，即通过区域协同发展实现区域利益的最大化，且“个体问题通过整体解决”，即通过区域协同发展解决区域核心城市的发展问题。而“环境治理”则是通过区域协同发展加快区域环境治理并建立长效环境管治机制。然而，在当前“整体主义”或“核心城市导向”的区域协同发展进程中，我们对其中的“配角城市”的关注却是不足的。区域协同发展为“配角城市”的转型发展创造了机会，如产业转移加速城市增长、资本与技术转化有利于产业结构调整，但也可能强化其既有产业结构，如同类(低端)产业转入使其转型之路更为缓慢。由此可见，区域协同发展进程中不同的“配角城市”的“经济受益”情况是不同的，其已存在的“城市问题”既可能被“缓解”(或“解决”)亦可能被“激化”。基于此，本文以唐山为例，在对京津冀协同发展进程进行梳理的基础上，从“配角城市”的角度对以上问题进行探究。

      1 京津冀协同发展

      改革开放以来，随着市场体制的逐步建立，京津冀基础设施一体化水平不断提高，城市间经济联系越发紧密。进入“新常态”后，京津冀协同发展被提上国家议程，京津冀成为我国下一阶段发展的重要战略性区域。本节将对京津冀协同发展的历程进行梳理，并分别从协同发展进程、协同发展动力、区域城市体系等方面进行分析。

      1.1 京津冀协同发展进程

      我国的区域发展进程、发展策略与欧美区域发展存在较大差异[13-16]，欧美区域合作多为实现区域内经济要素的自由流动，政府在区域经济发展、利益分配上的作用并不突出，而我国的区域合作则主要以政府推动为主，并以区域增长与区域均衡为目标，高层级政府在区域合作中扮演重要角色。与欧美相比，我国的区域协同发展发生在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的宏观背景下[17]，虽然总体上各级政府在经济发展上的作用在减弱、市场的资源配置作用在提升，但随着区域合作进入“顶层设计”阶段和特殊“政经体制”的建立[18，19]，中国形成了“政府在前、市场在后”的区域协同发展运作模式，特别是高级别政府(如中央、省)在区域协同发展进程中的作用越发突出。

      “京津冀”的前身为“京津唐”工业基地，为我国北方最大的综合性工业基地，在中国工业化进程中具有重要的地位。改革开放以来，“京津冀”在不同时期下出现了不同的发展重点与发展策略。其中，在1982年的《北京市建设总体规划方案》中提出了“首都圈”的概念，“首都圈”成为“京津冀”的核心区域和关注焦点。随后陆续出现了“环渤海经济圈”、“环首都经济圈”(“环京经济协作区”)等区域发展概念(规划、政策文件表述)。改革开放后“京津冀”逐渐形成了以“北京”为中心和以“沿海”为新增长极的区域经济格局。在2004年《廊坊共识》发布后，该区域协同发展基本以“京津冀”进行表述，“京津冀”的区域概念形成。不过，随着“京津冀”对中国北方经济影响的增强，“大京津冀”地区(包括内蒙古、山西、辽宁等省份)的协同发展将被关注。

      1.2 京津冀协同发展动力

      从经济总量上可看到(图1)，京津冀内部不同城市的经济发展水平差异巨大，有研究甚至提出京津冀已出现了“环首都贫困带”的问题[10]。在此情况下，京津冀协同发展的重要性和紧迫性提升，并成为国家重要议题①。总体上，京津冀协同发展的推动力主要包括四个方面：一是中央政府(国家力量)推动，北京“非首都职能疏散”成为推动京津冀协同发展的最重要动力之一。二是地方政府(省、市)推动，地方政府是区域协同发展的主要行动主体，形成“中央发起、地方落实”的政府行为逻辑，但不同地方政府具有不同的利益诉求，其推动区域协同发展的“积极性”与“行为”存在差异。三是市场驱动，京津冀基础设施架构完整且交通系统不断完善[20，21]，经济要素流动越发活跃[22]，已进入区域经济重构期。四是环境“倒逼”，京津冀环境问题突出，特别是污染的跨界(跨区)影响越发严重(如大气污染)[23]，环境治理成为加速京津冀经济协同发展的重要推动力。以上仅为对近年来加快京津冀协同发展进程的主要推动力进行概括性总结，国际背景、自然条件、历史文化等亦对协同发展进程产生影响，因篇幅所限，本文不再赘述。

      

      图1 京津冀区域内城市人口与GDP(2013年)

      来源：笔者自绘。

      1.3 京津冀协同发展进程中的城市体系

      由于城市职能与经济社会发展水平存在巨大差距，京津冀城市群为我国城市等级结构最为分明的城镇群之一。其中，北京为我国首都，集政治中心、经济中心和文化中心于一体，具有超强的资源集聚力，是京津冀协同发展的关键。当前，在经济结构上，京津冀城市群形成三级结构，其中北京、天津为区域一级城市，石家庄、唐山为二级城市，其他城市为三级城市。但在经济带动作用上，北京、天津“双中心”对周边地区的经济带动作用较弱(空间“集聚效应”大于“扩散效应”)[24，25]，区域经济结构失衡现象较为明显[26]。在内部联系上，“京津”联系强于其他城市[27]，其次为石家庄、唐山与“京津”的联系[25]；但除与京、津的经济联系外，其他城市之间的联系较弱。在交通体系上，北京、天津、石家庄为区域交通中心[28，29]，唐山、秦皇岛为次核心，同样，除与区域核心城市交通联系相对较强外，其他城市间交通联系较弱。综上，当前京津冀城市群已形成以北京、天津为核心、石家庄、唐山为次核心的城市等级体系[30]，但除北京与天津发展较为“匹配”外，其他城市发展相对滞后，与京津差距较大。因此，本研究从区域协同发展进程的角度提出，北京、天津为京津冀协同发展中的“主要城市”，而石家庄、唐山、廊坊、保定等则为区域协同发展中的“配角城市”。从京津冀区域内城市的规划定位可见(表1)，“石家庄”、“唐山”虽在规划中作为区域二级核心进行培育，但其他城市均进行了较高的区域定位，“配角城市”之间存在较强的竞争性。此外，新一轮京津冀发展调控的重点仍将以“京津”为主，而与“京津”进行“组合”发展的“配角城市”的区域地位将发生改变(如拥有地缘优势的廊坊、保定等城市)，京津冀区域内二三级城市体系将发生重构。

      

      2 京津冀协同发展进程中唐山的“转型困境”

      区域协同发展进程中“配角城市”的发展需求常被“忽视”，本节以唐山为例，对其在京津冀协同发展进程中的发展需求与转型困境进行分析。唐山是中国最早进入工业化进程的城市之一，丰富的煤铁矿资源使其成为中国最大的钢铁城市。然而，进入新的发展阶段，在钢铁市场进入深度调整、环境治理强度提升等影响下，唐山进入转型发展阶段。本节将从区域、市域、县域(园区)三个尺度对京津冀协同发展进程中的唐山“转型困境”进行研究。

      2.1 区域层面：“竞争”与“行政配合”

      在区域层面，京津冀协同发展进程中唐山面临的主要“困境”是“竞争”与“行政配合”。在“竞争”上，京津冀“配角城市”在承接核心城市(北京)产业转出上存在激烈的竞争(见访谈资料1、2)。北京的产业输出虽在一定程度上考虑了不同城市的产业优势(如石家庄的商贸和交通优势)，但因“配角城市”间产业同构现象普遍、基础设施相似度高(如曹妃甸港与天津港)，“配角城市”在产业承接与招商上存在激烈竞争。在产业集群优势与基础设施优势并不突出的情况下，“政策”(广义)成为地方政府的重要竞争工具。可见，“政策”竞争既是协同发展进程的结果，也对协同发展的效果产生影响。除城市间的竞争外，城市内各县(区)间亦存在激烈竞争。在唐山的实地调研中课题组发现，每一个县政府均派出了工作人员在北京进行长期招商(见访谈资料1)。在激烈的竞争下，地方招商已出现一定的“盲目性”，易导致“变相”优惠政策的出现(与“62号文”要求不符)。产业承接上的“盲目竞争”并不利于京津冀协同发展，应逐渐转向产业升级、技术创新、技术转化等更高水平的发展竞争上。另外，在区域层面京津冀协同发展进程中“行政配合”对“配角城市”的影响较为突出，特别是环境治理要求下的“行政配合”。近年来在京津冀环境污染凸显的同时，不同层级政府逐渐加大了环境治理力度。特别是在区域内举办重要国际会议期间，政府常通过行政手段“快速”实现空气质量的大幅提升[31]，企业“被停产”现象不断增加，正常生产活动受到严重影响②。环境治理的“行政配合”使“配角城市”的投资吸引力下降，同时地方企业关停剧增，局部失业率提高，经济损失严重。值得关注的是，此类“行政配合”中的经济补偿机制仍有待建立，应成为京津冀协同发展的重要内容。

      访谈资料1：现在我们市里的每个县(区)都在北京有招商队伍，每个队伍(人数)在2-10人之间……不仅我们市这样，全河北都这样……好的(产业)都去天津了，不好的(产业)还没得选。(2015-03-17，滦南)

      访谈资料2：天津港与曹妃甸港肯定存在竞争关系的，大家都是原材料运输的港口(天津港定位：华北、西北地区能源物资和原材料运输的主要中转港)，都发展石化产业，竞争还是很大的。(2015-03-17，曹妃甸)

      2.2 市域层面：产业结构调整与增长极培育

      在市域层面，京津冀协同发展进程中唐山面临的主要“困境”是产业结构调整困难与增长极培育缓慢。2008年世界金融危机爆发后，钢铁业产能过剩问题凸显，钢铁市场开始衰退，唐山进入产业结构调整期。2007至2013年间，唐山第二产业与第三产业产值与就业比重变化较小(图2)，但从全市生产总值及其增长速度来看，2010年后唐山GDP增速逐年下降(图3)，既有经济结构变化开始加快，且主要为钢铁产业调整③。然而，钢铁业在唐山产业体系中占据重要地位，对地方财政与就业具有重要影响，过快的钢铁产业调整所产生的负面效应将越发明显。进入“新常态”发展阶段，除钢铁产业影响较大外，唐山其他资源型产业亦受到较大影响。据统计，2013年唐山煤炭、石油、通用设备制造业利润分别下降了81.5%、43.5%和49.5%(数据来源：《唐山统计年鉴2014》)，唐山产业体系转型压力大。此外，唐山还存在城市新增长极培育困难的问题。在市域层面，唐山经济空间结构可分为三部分，分别为“北部资源型转型区”、“中部中心城区培育区”和“沿海海港经济培育区”(可参考《唐山市城市总体规划(2010-2020)》)。其中，“中部”以高新技术产业为主要发展方向，“沿海”以培育海港产业(如石化、钢铁、物流等)为主，但唐山仍处于“经济双中心”培育阶段，其增长极经济带动作用还不明显。与“中部”、“沿海”相比，唐山“北部”则为资源型产业转型区(以钢铁产业为主)，煤铁资源开发曾是重要的经济支撑，但“北部”主要钢企多已转用“澳矿”(优于“地方矿”)，产业基础已发生改变，并已进入产业多元化阶段。可预见，“北部”将从资源与产业的“适配”变为“错配”，其人文与自然环境基础将成为下一阶段的重要发展依托(如旅游业)。综上，在京津冀协同发展进程中，产业结构调整与增长极培育是唐山重要的经济发展任务，但在经济发展惯性(“路径依赖”)与保持经济增长的压力下，其更可能延续既有产业体系，产业转型之路延缓。

      2.3 县域层面：“巨型企业依赖”与负债

      在县域层面，京津冀协同发展进程中唐山面临的主要“困境”为“巨型企业依赖”和地方财政危机。在“巨型企业依赖”上，唐山部分县县域经济高度依赖“巨型企业”(“财税依赖”和“就业依赖”)，且这些企业多为“传统”钢企。在钢铁行业进入产能深度调控的背景下，既有政企关系将成为钢铁产能缩减的限制性因素，且在地方缺少“替换企业”的情况下，“巨型企业”对地方就业、社会稳定具有重要意义。地方财政危机是不少开发区(县)亟需解决的问题。一般情况下，开发区首先通过“借债”完成前期基础设施建设，随后通过招商引资建立产业集群，再通过税收、土地出让、基础设施运营等方式偿还前期“借债”(或“滚动开发”)。其中，产业集群的建立是以上开发区运作模式的核心，然而，在当前投资不活跃的情况下(访谈资料3)，开发区企业入驻远未达到规划预期，并进一步对政府“还债”能力产生影响，部分开发区处于高负债运行④。在此背景下，北京产业转出对唐山开发区具有极强的吸引力，可快速缓解开发区企业入住率低的问题。然而，当前京津冀经济协同发展进程中北京的产业转出主要根据接收城市的既有优势进行，如纺织业、小商品贸易主要向石家庄方向转移，钢铁、石化主要向天津、唐山(曹妃甸)转移，当前转移模式将强化地方既有产业结构，使其转型之路更为困难。此外，还值得关注的是，不少开发区在区域协同发展中可选产业少，存在“付出多、回报小”的问题，如部分企业将生产部门迁入，但研发、总部仍留在北京。

      访谈资料3：矿业老板对地方还是很支持的，对地方还是有信心的，但“资本外逃”的现象也有，有不少人到(天津)滨海新区去了(投资)……我们这里融资平台欠缺，(发展)空间小。(2015-03-16，迁西)

      

      图2 第二、三产业产值与就业比重

      资料来源：《唐山市统计年鉴2014》。

      

      图3 唐山市生产总值及其增长速度(2009-2013年)

      资料来源：《唐山市统计年鉴2014》。

      3 总结与讨论

      “区域协同发展”是一把“双刃剑”，有利于解决区域核心城市面临的城市问题，但也在一定程度上加重“配角城市”的“转型压力”。当前“京津冀协同发展”的核心是北京“非首都职能疏解”，其他城市在区域协同发展中处于“配角”位置，并服务于此目标的实现。本文以唐山为例，对唐山在京津冀协同发展进程中的“冲突”与“调适”进行了不同尺度的分析。在京津冀协同发展进程中，唐山在产业接收上可选的余地小、话语权小，且引进北京转出产业的意义重大[保持地方经济增长(经济)、提升地方对区域发展的贡献(政治)]，这种现象将强化唐山既有产业结构，影响产业结构调整进程。因此，本文提出“京津冀协同发展”应是建立在协同发展基础上的“区域转型”，而不是简单的“问题和矛盾的转移”，否则既存问题仍将“跨界影响”。对于案例地(唐山)而言，进入“新常态”发展阶段，其亟需“向轻、向高”转型并加强对北部“收缩”区域进行有效调控，以实现产业多元化和就业结构多元化。但近5年来，唐山多元化进程缓慢，且在既有发展路径影响下，既有产业结构反而被强化。因此，在京津冀协同发展中，唐山应建立整体招商引资战略，为转型创造条件。在区域层面，京津冀协同发展不能仅仅考虑“转移”与“空间重组”的问题，更要切实推动产业结构与技术构成的全面转变。其中，北京应在区域重工业的“净化、高端化”等产业升级方面发挥主要作用，承担更多的区域责任(产业转移后的“跨界责任”)。在区域发展建议上，为更好地适应核心城市的产业发展需求、缩小发展差距，“配角城市”可从研发创新、产业技术协作、科技研发转化等方面寻求产业突破。在京津冀协同发展上，还应突破既有区域规划范式，创新区域规划模式，探索构建京津冀“创新型大都市圈”，以推动区域跨越式发展。

      致谢：对在《唐山市产业园统筹发展规划》编制过程中唐山市各级政府及部门提供的调研帮助表示感谢。

      ①2014年2月26日京津冀协同发展工作座谈会举办，习近平总书记在会上明确提出“实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略，要加快走出一条科学持续的协同发展路子来”。2014年3月5日李克强总理在政府工作报告中提出“加强环渤海及京津冀地区经济协作，实施差别化经济政策，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极”。

      ②APEC期间河北2000多家企业临时停产，1900多家企业限产，1700多处工地停工。河北省5个层面的46个督导组到各地督查各项措施的落实情况。在实际操作中，自11月3日起，北京市及河北省的廊坊、保定、石家庄、邢台、邯郸等太行山一线城市开始实施最高一级重污染应急减排措施。会议保障期间……4日预测结果显示，8日至11日期间……周边污染物传输对北京空气质量影响加大。京津冀及周边地区大气污染防治协作小组经研究决定，天津市，河北省的唐山、衡水、沧州实施最高一级空气重污染应急减排措……污染物排放不达标企业全部停产。(资料来源：http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xmtjj/201411/t20141117_267109.html，访问日期2015-04-20)

      ③2009年9月《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》发布，钢铁业成为六大重点治理行业，国家对钢铁生产的调控力度不断加大；2013年9月河北省政府出台《河北省削减煤炭消费及压减钢铁等产能任务分解方案》，要求到2017年底，唐山市净压减粗钢产能4000万t，占河北省钢铁产能削减任务的一半。

      ④估计曹妃甸要还的利息每天高达1000多万元……假设1000多亿元的贷款余额，按5%的利息算，一年利息就50多个亿，平均下来一天也要1360万元。2012年，曹妃甸财政收入为50.5亿元，唐山市全部财政收入只有622.6亿，假设以1000亿元的债务核算，全唐山，不吃不喝干两年，才能还上曹妃甸的债务。(资料来源：http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130619/015315832884.shtml，访问日期2015-04-20)

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