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尴尬的监督
开展反腐败斗争以来，我们采取了许多监督制约措施，虽然也发挥了一定的作用，但总的来讲，这些措施的局限性都很大，效果不理想。
——靠自我监督来防止腐败。这是我们党最看重的监督方式之一，也是反腐败斗争的主要措施之一。可以说，我们的党对自己的儿女，特别是对那些掌握了权力的儿女的关爱和信任，是任何党派都无法比拟的。除了年年、月月、天天教育，告诫他们遵纪守法，讲学习、讲政治、讲正气外，对他们的行为也是信任有加。允许他们犯错误，更允许和欢迎他们改正错误。出了问题，只要能主动讲清楚，一切都好说。这一切，对那些肯自律的人固然有效，可是，那些利令智昏、丧心病狂、不见棺材不掉泪的腐败分子，哪一个能自我监督，能主动交待自己的问题和罪行？如果将党和社会健康的希望尽托于个人自律，是行不通的。
——靠党内监督来制止腐败。党内监督有上级党委对下级党委的监督、同级党委成员之间的监督、纪检机关的监督、党员的监督等等。这些纵横交错的监督，不可谓不严密，不可谓不周全，一般情况下也是有效的。不过，在权力高度集中、党内缺乏民主机制的情况下，这种监督也无法到位。
——靠群众监督来揭发腐败。诚然，这些年来所查处的案件，其线索主要是来自群众的举报、控告和上访。问题在于是否揭发在群众，而是否受理和处理却在组织。对此，群众一无监督权、二无知情权。群众揭发了能否得到受理，受理了能否得到处理，处理了能否合理合法，揭发了是否安全等等，仍然缺乏保证。
——靠新闻舆论监督揭露腐败。这几年，新闻媒体监督的作用受到越来越多的人重视。凡是被新闻媒体曝光的，大多得到了及时处理。正因如此，社会上才有了“不怕会上通报，只怕公开见报”的说法。但在现有新闻体制下，新闻媒体受制于行政权力，本级新闻媒体很难揭露本级政府及有关部门的腐败行为，各级新闻媒体很难揭露各级有腐败行为的领导人，下级新闻媒体更难得揭露上级的腐败行为。此外，新闻工作者的揭露监督权也缺乏保障，新闻媒体揭露的公正性也无人监督。
——靠法律监督来惩治腐败。应当说法律监督是最有效、最有权威、也最严厉的监督。但在现实中，可能形成执法人员管法律、法律管领导干部、领导干部管执法人员的某种怪圈。在这种情况下，谁来保障司法独立的权力？谁能保证执法部门依法治腐的公正、公平？面对超越法权的政治权力的腐败，又有谁能保证法律的神圣性不会受到侵犯？
监督的尴尬
与其说是尴尬的监督，还不如说是监督的尴尬。从实践来看，监督中出现的问题实质上是监督体制不适应新形势而造成的。我国目前正处于社会主义初级阶段，社会主义民主与法制还不完善。因此，现行权力监督体制和制约机制的生成发育还不成熟，其内在结构，运行机制和功能都存在明显的不足与缺陷。
首先，在体系的结构上缺乏有序性和统一性。目前，我国监督机构数量之多，不仅在中国历史上是空前的，而且在世界范围内也是罕见的。但由于缺乏有序性和统一性，没有构成一个严密的监督体系，无法形成“主辅匹配、环形封闭”的监督系统，各种类型的监督制约不能形成一定的关联结构，各自为政，甚至相互制肘、相互内耗，无法保证监督层次合理、运行得当，也无法保证监督制约有一个统一的目标、规范、行动以及明确的责任，以致在现实生活中无法发挥应有的效能。如现行的监督机构中，既有党内的，也有行政的；既有经济的，也有法律的；既有舆论的，也有社会的。但各种类型的机构执行的却是自己特定的职能，监督的是自己特定的对象，而各自监督的对象并不都集中于各监督体系之内，往往分布在各地区、各部门，这就使得缺乏有序组合和统一的监督机制，常常形成一种混乱局面，要么齐抓共管，要么各执一端，要么互相推诿，其结果不是乱监、滥监，就是空监、漏监，严重削弱了监督制约机制整体功能的发挥。
其次，在运行的机制上缺乏应有的独立性和自立性。有效的监督必须以监督客体受制于监督主体为前提。但我国的监督，特别是党政监督实行的“双轨制”，即监督机构既受上级主管部门领导，又受同级党委和行政机关领导。这种监督实质上是一种“同体监督”。在同体监督之内，决策、执行、监督三权混为一体，尤其是监督主体受制于监督客体。在现行的监督体制下，中央纪委、监察部受党中央和国务院领导，地方各级纪检监察机关实行“双重领导”而以地方党委、政府的领导为主，其人、财、物等均由地方党委和政府管理。这样，形成被领导者监督领导者、“儿子监督老子”的尴尬局面，使监督常处于“两难”境地。当监督机关不能兼顾上级主管部门和同级党委、政府和指令、决策、要求时，监督机关往往在很大程度上只听命于同级党委、政府，不仅难以监督同级，连下级也难以真正有效地进行监督。
再次，在整体上缺乏规范性和权威性。所谓腐败就是对权力的滥用。要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。而制约权力的权力，只有用法律法规来规范，才有保障。这些年来，党和国家在完善监督法规方面做了大量工作，取得了一定的成效，但仍显得比较零碎，也不具体。不但仍有许多监督的法规尚未出台，而且已经出台的一些法规因不规范、不具体而难于操作。结果，在现实监督活动中不得不为一些问题而向上请示，最终以领导人的讲话、批示、答复为依据，使监督行为缺乏明晰可靠的法律依据，夹杂着浓厚的人治色彩，导致监督机关拥有的权力与其所肩负的责任极不相称。例如，各级纪检监察机关实际上既无立案权，又无处分权。各级纪委立案要报告同级党委；对被查对象动大处分要经党委批准，动小处分也要报告党委。党委若不同意纪委的决定，一切都无从谈起。权力机关的监督也是如此。各级人民代表大会及其常务委员会是最高权力机关，也是最高监督机关。对一切国家机关都有监督权。但是，由于人民代表大会制度还不够完善，比如一年一次的会议，根本不能经常性地充分地反映问题，职能发挥不充分，而且其监督往往对事不对人，体现在面上的象征意义多，有针对性、实质性的处理意见少，难以体现人大作为最高监督机关应有的监督权威和力度。而且人大代表本身“官僚化”趋势日益严重，其切身利益受制于党政领导，不可能行使监督权。至于其他监督则更是苍白无力。如政协、民主党派的监督，由于力量小，也是象征意义多，权威性小，产生不了多大监督效果。群众监督虽具广泛性，但监督不具强制性，党政机关可理可不理，有的地方还压制甚至打击报复敢于检举控告的群众。新闻舆论的监督虽是“无冕之王”，但缺乏法律保障，常常受权力控制，也很难发挥监督作用。
出路在于改革
1、建立相对独立的监督体制。完善党内监督体制， 加强党内监督机构的监督职能，历来是无产阶级政党在加强党的建设中致力解决的一个重要课题。俄国十月革命后，列宁在1920年9 月提议成立了俄共（布）党的中央监察委员会，专司党的监督工作，包括对中央政治局和书记处的监督。1923年1月， 列宁在向俄共（布）第十二次代表大会提出的建议中主张，这个监察委员会由党的代表大会选举产生，与中央委员会平级，并且必须有一定人数的中央监察委员出席政治局会议，监察委员会只对党的代表大会负责，它的任何成员不得在国家其他机关中兼职。这一主张由于受到当时俄国政治、经济和文化条件的限制，特别是列宁逝世过早，斯大林强化集权，一直未能实现，苏联也因此付出了最终党丢权、国解体的沉重代价。 我们党的历史上同样有过这样的教训。 如30年代王明左倾冒险主义和60年代的文化大革命时期，都是因为没有监督而出现了无法抑制的灾难。虽然列宁晚年的设想没有实现，但为无产阶级政党提出了完善党内监督的方向。根据列宁的设想，结合我国的国情，我们对建立相对独立的监督体制提出两个具体方案：
方案一：将各级纪委改为监督委员会，与各级党委平级平行。各级监委由各级党的代表大会选举产生，只对党的代表大会负责，并受其监督。监委的任何成员不得在党委和国家其他机关任职，但必须保证监委有一定的人数参加党委的各种会议，便于知情、监督，但无决策权。在党代会闭会期间，各级监委在接受上级监委领导和监督的同时，接受同级党委的领导和监督，但以上级监委的领导为主。党委成员也可参加监委的各种会议，以便知情、监督，但同样无决策权。监委主要负责监督同级党委的党风廉政建设和党的路线、方针、政策的执行，党委负责监督监委是否公正执法执纪。双方发生矛盾，由上级党委裁决。同时，各级党的代表大会要建立党代表常任制，党代表中的非领导干部人数要达到党代表总数的50%以上。
方案二：中央纪委、监察部维持现有体制，地方各级纪委实行由上级和同级党委双重领导而以上级纪委领导为主的体制。
2、赋予监督机构履行职责的相应权力
要加快依法治国的进程，用法律的形式赋予监督机构履行职责所必需的权力。最重要的是执纪办案权，监督机构最有力的监督手段就是查办案件、处分违纪违法者。要使党政监督机构能充分行使职能、履行职责，必须赋予其相应的执纪办案权力。各级监委应完全具有立案调查和处分违纪违法的党员和干部的权力，其立案和处分结果可报同级党委备案，但不需同级党委批准。同时，要赋予各级监委对党委重大决策，包括贯彻执行党的路线、方针、政策，组织人事工作等方面的监督权。如果发现同级党委在贯彻执行党的路线、方针和政策上出现偏差，在人事问题和其他工作上决策失误，或者违规违纪，纪委有权提请上一级监委和党委作出纠正、改变下级党委决策的决定。
3、建立行之有效的监督体系。
方案一：以党的监委为核心，构建一个纵横交错的监督网络。在我国，党是一切事业的领导核心。党的中央委员会可以领导全党全国的行政管理工作，中央监委也可以领导全党全国的监督工作。由中央监委领导全党全国的监督工作，就可以把各种分散的监督连成一个整体。其中，党内的、行政的、司法的监督和新闻舆论监督等，可由监委直接领导，人大监督、政协监督、民主党派监督和群众监督等，由监委负责联系协调。如有可能，中央监委除创办报刊外，还应有单独的电台、电视频道，用以开展舆论监督。
方案二：以各级监委为领导，构建专门的监督体系。即把各级检察机关现有的反贪污、反失职渎职机构独立出来，组建职务犯罪的调查局，连同行政监察部门，审计机关等，归口各级监委领导和管理。各自的职责是：（1）监委负责整个监督工作的决策部署、政策法规的制定、 党风廉政舆论监督宣传、监督检查、监督情况综合，对监督系统干部的管理和教育等，内设机构可精简为办公厅、政策法规研究室、监督检查局、宣传教育局、干部工作局等五个机构，由常委兼任这些机构的主要负责人。（2 ）职务犯罪调查局负责接受群众举报和查办违纪违法案件。其中，违纪案件调查结案后移交监委监督检查局审理，最后由监委常委会作出处分决定；违法犯罪案件调查结案后报监委常委会审查，由职务犯罪调查局直接向法院提起公诉，法院判决不当，可抗诉。（3 ）行政监察部门主要负责行政效能监察工作，重点抓执法监察、纠正不正之风、专项治理、检查行政法规和决策的执行情况等，保证政令畅通。在这方面构成违纪违法的，移交职务犯罪调查局调查。（4 ）审计机构主要负责对经济的监督，重点抓对党政机关和国有企事业单位的财务审计。对构成违纪违法的，移交职务犯罪调查局调查。监委各部门领导干部由上级监委任免，职务犯罪调查、行政监察、审计等部门的领导干部由监委任免。
4、建立健全民主党派、人民群众和社会各界的监督机制。 改革后的各级监委要建立健全各种制度，采取各种措施，为民主党派、人民群众和社会各界参与监督提供保障机制和正常渠道，以调动和增强方方面面参与监督的积极性、自觉性和主动性。一是建立健全巡视员、特派员、督查员制度，要从民主党派和社会各界聘请一批巡视员、特派员、监督员，经常进行党风廉政建设巡视和督查工作。二是建立民意调查制度。要定期组织开展民意调查和测评，组织专门人员定期和不定期地进行私访，经常、主动地听取人民群众的意见。三是健全信访举报制度。一方面对来信来访真正做到件件有回音，取信于民；另一方面要定期深入基层进行下访，发动和接受群众举报。四是建立舆论监督制度。要使新闻舆论监督在遵守宪法、法律、纪律和党的路线、方针、政策的前提下，有相对的自主报道权。要为新闻舆论报道创造条件使舆论监督变事后监督为事前、事中监督，以减少违法违纪行为和各种腐败现象的发生。
（原载《中国党政干部论坛》）