《国际服务贸易协定》与《服务贸易总协定》的比较分析，本文主要内容关键词为：贸易论文,协定论文,总协定论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为世界贸易组织乌拉圭回合谈判成果的《服务贸易总协定》（GATS），是全球第一套具有法律约束力的国际服务贸易行为准则，并于1995年1月正式生效，迄今已有近20年的时间了，而期间却无实质性进展，显然已不能适应世界经济形势的变化。为了突破GATS多边谈判的困境，推动服务贸易进一步自由化，由美国、欧盟主导的“服务业挚友”（Really Good Friends of Services，RGF）倡导，并且以诸边谈判方式为基础的《国际服务贸易协定》（Trade in Services Agreement，TISA）①应运而生。目前，RGF已对TISA的基本框架达成了共识，对服务业市场准入的实质谈判也开始启动。TISA与GATS既相区别，又有联系，正确把握二者的关系，对于正确预测TISA的发展及其影响，并依此制定科学的应对策略，具有重要的现实意义。
二、TISA因GATS进展的僵滞而提出
一方面，在世界贸易组织多边框架下开展的多哈回合服务贸易自由化谈判基本处于停滞状态；另一方面，服务业、服务贸易在一国和全球经济中的作用，特别是对复苏国际金融危机以来低迷经济的作用显著增强。为了实现以服务贸易促增长的目标，寻求新的服务贸易谈判策略成了必然选择。
（一）多哈回合GATS谈判几无进展
根据GATS第19条的授权，WTO对服务贸易的谈判从2000年1月正式开始，并于2001年11月纳入多哈发展议程（DDA），迄今经历了六次部长级会议，但不管是在制定新的规则方面，还是在更高水平的市场准入方面，都没有取得实质性进展。就制定规则来说，GATS设定的在规定时间完成GATS关于紧急保障措施、国内法规、政府采购和补贴等议题的谈判，都没有如期完成。就市场准入来说，多哈部长级会议曾要求各成员于2002年6月提交要价清单、2003年3月提交出价清单，由于成员响应消极，后又一再放宽期限。截至2008年初，提交初始出价清单的只有71个成员，提交修正清单的只有30个成员。②而且，承诺开放的部门数量仅从51个增加到57个，开放的程度远低于各成员政策实际执行的程度，可以说质量甚为“可怜”。
由于服务贸易谈判陷入僵局，全球服务贸易的自由化程度难以得到提高，服务贸易壁垒仍然处于较高水平。世界银行收集整理了包括103个国家，涵盖电讯、金融、交通、零售和专业服务5个服务部门，涉及主要服务贸易提供方式的相关数据，构建了服务贸易限制指数数据库。③该数据库显示，就不同的服务贸易提供方式来说，自然人流动的贸易限制指数均远远高于跨境交付和商业存在。就服务部门来说，从美国、英国、日本、德国和中国等主要国家的平均情况来看，专业服务限制程度较高，而交通、零售部门自由化程度较高，金融、通信部门居中。
（二）GATS无进展的谈判方式原因
造成GATS框架下服务贸易谈判僵滞的原因是多方面的，有经济的和政治的因素，也有多边体制的和成员国国内政策的因素。结合多哈回合的具体情况来看，一定程度上可归因于谈判方式，主要体现在两方面：一是“一揽子”承诺（Single Undertaking）方式，即将农业、非农产品市场开放、发展、服务贸易谈判、贸易规则等九大议题合并在一起进行谈判，“要么全部，要么全不”。由于议题之间彼此钳制，无法实现成熟一项达成一项或说“早期收获”。二是要求和响应（Request-Offer）方式，即一成员对其他有兴趣接触磋商的另一成员以双边方式提出自由化要价清单，被要求成员则必须以多边方式提出出价清单。由于世界贸易组织成员数量的增多，技术上增加了达成一致的难度。
（三）对GATS谈判方式的突破
在技术快速进步、营商模式调整和经济全球化深入的大背景下，对多哈发展回合及其2001年服务贸易理事会通过的《服务贸易谈判准则和程序》所确立“一揽子”承诺和要求—响应等谈判方式的局限，学界和业界都在寻求突破之策。自2008年以来，有几家研究咨询机构及其学者不约而同地提出WTO多边贸易体制要辅以诸边谈判方式的建议，其中以推广伦敦金融城（TheCityUK）服务贸易自由化委员会主席Cook（2011）撰写的《多哈之后：“下一代”服务业谈判》研究报告对此阐述最为清晰。此外，澳大利亚服务业圆桌会议的《确保澳大利亚在全球服务经济中的地位》（2008）、世界银行的《多哈回合中的服务业》（2009）和英国华威委员会的《多边贸易体制向何处去》（2009）等研究报告，都对多边贸易体制改革及诸边谈判方式提出了政策建议。
同时，WTO自身也意识到“一揽子”承诺和要求—响应等谈判方式的局限，并在部长级会议宣言中对此有所松动。2005年12月，香港第六次部长级会议宣言附件C关于服务贸易谈判方式提出，在不根本违背GATS基本原则和《服务贸易谈判准则和程序》的前提下，可引入诸边谈判方式。2011年12月，日内瓦第八次部长级会议发表的《政治指南要点》认识到，部长们对“一揽子”承诺的谈判结果存在不同的观点，认为要对多哈发展回合所确立的九大领域同时达成一致、取得成功的可能性甚微。
正是在上述学术和政策的特定背景下，2012年初，澳大利亚驻WTO大使邀请美国、欧盟等16个成员组成“服务业挚友”集团，④讨论如何接续第八届部长级会议谈判进程，找寻能够达成更进一步服务贸易自由化的新路径，以突破多哈回合谈判之困境，此会议初步达成构建在GATS框架内、但在多哈发展议程之外的TISA共识。
三、TISA援引GATS核心规范
GATS生效以来，服务贸易谈判基本上可以分成三阶段：1995—1999年乌拉圭回合阶段、2000—2011年多哈回合阶段，自2012年开始的TISA磋商可以看做是第三阶段。RGF成员达成基本共识，TISA框架文本要援引GATS的核心规范，当然又有新的内容与发展。
（一）基本概念和范围
首先是服务的定义。GATS并没有对此进行严格界定，但WTO为成员国填制服务业减让表提供了W/120分类参考标准，将服务业分为商务、通信、建筑与相关工程、分销、教育、环境、金融、健康与社会、旅游及相关、娱乐、文化与体育、运输和其他等12大类，并细分为约160个分部门。不过，由于科学技术、尤其是互联网技术的进步，以及服务创新的加快，出现了W/120服务业分类表中未能反映新的服务及其提供方式。如何反映这些新服务，对新服务做出怎样的承诺，是TISA要解决的一个重要问题。
TISA也沿用GATS对服务贸易4种提供方式的划分。GATS在服务贸易传统的跨境交付基础上增加了3种提供方式，即依据消费者跨越国境接受服务定义为境外消费，依据服务提供者作为法人和自然人跨越国境提供服务分别定义为商业存在和自然人流动。这种对服务提供方式的划分使任何服务在理论上都是可贸易的，并且第三种提供方式即商业存在实际上涉及服务业国际投资。此外，援引的GATS范畴还包括市场准入、国民待遇和例外条款等。
采用GATS的核心规范的理由和好处是明显的：其一，这些核心规范为世界各国所熟知，对此加以援引，节约了谈判时间，可以大大加快构建TISA的进度。其二，为TISA将来可能的多边化提供前提。相反，如果TISA另起炉灶，将来即使多边化的条件具备，也难实现与GATS的无缝对接。
（二）减让表
TISA减让表与GATS确立的样式基本相同，内容包括服务部门、市场准入、国民待遇和附加承诺等栏目。但存在两点不同：一是，TISA采用混合列表（Hybrid List）。在市场准入部分采用肯定式列表（Positive List），在国民待遇上采用否定式列表（Negative List）。采用混合列表的方式可以扬长避短，增加其操作的灵活性和可控性，在实现更高水平自由化的同时又可以吸引更多的新兴国家与发展中国家的积极参与。值得指出的是，采用否定式列表处理国民待遇，这使其趋近于作为一般原则与义务的性质。二是，根据瑞士的提议，TISA减让表可能会增加一项新栏目，以便把与冻结条款（Standstill Clause）⑤、棘轮条款（Ratchet Clause）⑥等相对应的法规信息列入其中，但对延伸最惠国待遇条款（Forward MFN Clause）⑦是否列入争议较大。这三项条款在GTAS文本和附属的各成员减让表中并无相关表示。
（三）规则与纪律
TISA包含了GATS中绝大部分规则，同时强化了其中部分没有得到完善和实施的规则与纪律。TISA建议当政府部门向独立的企业购买服务，只要购买不涉及国家核心职能，这种政府采购就不应该完全排除；TISA重新设定一个关于资格认证和许可的部分，以此来排除资格认证和许可过程中潜在的歧视现象；TISA强调要加强国内监管。
TISA还考虑到“21世纪的新问题”，将“新的和增强的纪律”纳入到谈判范围内。第一，对于国有企业（SOE）提出了竞争中性的要求。TISA要求国有企业透明化经营、商业化运作、申明所获补贴、公开采购等，目的是保证竞争中性。但对SOE规则是水平适用还是部门适用，美国与欧盟还存在分歧。第二，跨境数据流。TISA将提出具体的跨境数据流准则，这些准则将保证跨境服务贸易中数据不受限制的权利。但如何保护个人隐私和保证国家安全，这是TISA要面对的问题。第三，强制地方化。TISA协定包含关于强制地方化问题的条款来限制政府出台对服务部门新的地方化强制要求，例如，合资企业要求或者外资股比限制等限制性、甚至歧视性要求。欧盟提出，在最多不超过10%的服务分部门中可保留股权限制要求。
四、TISA期许比GATS更高水平的自由化
尽管实质的市场准入谈判尚处于进行中，但“服务业挚友”集团成员均表示，要对TISA保持高度雄心。更高水平的自由化可从冻结条款、棘轮条款、延伸最惠国待遇条款和对自然人流动方式的重视等方面体现出来。
（一）引入冻结、棘轮等条款
对比GATS初始减让表、修正的“出价”表和各国实际政策执行情况，可以发现一个“特征化事实”，即服务贸易自由化水平呈依次递增态势。具体而言，即各国实际执行水平高于修正的“出价”水平，更高于GATS初始减让表水平，修正的“出价”水平只略高于初始减让表水平。这意味着各国不愿意受多边协定的约束，在将来的进一步自由化谈判中，如果以现行承诺为起点，哪怕会做出改善，最终“出价”仍然可能低于现有实际自由化水平。在TISA中引入冻结条款和棘轮条款后，进一步自由化的起点是各国的现行实际自由化水平，而不是在GATS框架下做出的承诺水平。而且，在达成新的TISA市场准入后，如果成员通过自主自由化措施而实现更高水平的自由化，那么，由于棘轮条款或机制具有自动修正减让表之功能，从而也会纳入减让表中而不得回退。冻结条款和棘轮条款都有效地促进了成员形成更高水平开放的观念，有力推动更深程度服务贸易自由化的实现。
根据瑞士等国的提议，可能还会把延伸最惠国待遇条款纳入减让表中。众所周知，通常自由贸易协定中的服务业市场开放程度高于多边的协定，在许多方面具有GATS+特征。以美国与澳大利亚（AUS）和中美洲—多米尼加（US—DR—CAFTA）达成的自由贸易协定为例，在关于跨境服务贸易的核心义务中，完全取消了对GATS XVI中列举的数量配额和法律实体形式等市场准入限制措施，对GATSXVII国民待遇也成了水平适用的原则，但在GATS修正减让表（2005）中却维持和采取多种限制措施。推而广之，一旦延伸最惠国待遇条款得以实施，无疑将会实现更高水平的自由化，而且能消除过多的自由贸易协定而带来的“意大利面碗”效应。然而，应该认识到，这一提议只是体现了TISA对推动服务贸易进一步自由化的企图心，要最终完全落实将会有相当的难度，甚至可以说无法实现。
（二）重视自然人流动自由化
TISA特别强调不应该排除任何一种服务贸易提供方式，特别提到自然人流动。自然人流动的提供方式涉及敏感的移民政策和劳工政策，因此，自然人流动方式一直受到高度限制，贸易限制指数均远远高于跨境交付和商业存在两种提供方式。TISA规范了自然人的类别，提出了一个非穷尽性的“软清单”，包括商业访问人员、公司内部调任人员、合约服务提供者和独立专家、咨询人员等，并表态要关注技术半熟练人员的流动。同时，强调要提高签证的透明度，包括申请签证的条件、办理过程所需时间、在前往国居留时间和是否可以延期等问题。
五、TISA可能为诸边协定而GATS为多边协定
目前，TISA是以诸边方式进行的，尽管欧盟有将来实现多边化的意图，但预计会遇到美国等部分成员的反对而难以实现。
（一）与GATS整合的可能性
所谓与GATS整合是指TISA基于纯粹的最惠国待遇原则，其最终成果将适用于所有WTO成员，实现多边化，这是一种理想的安排。但是，经多边化而惠及金砖国家（BRICS），肯定会遭到美国的反对。一方面，防止金砖国家“搭便车”。美国在此前的磋商过程中，一直坚持诸边谈判的成果应仅适用于谈判者，以防止BRICS等未参与谈判的国家从中得利。另一方面，美国不甘心丧失BRICS服务业市场。美国、欧盟之所以积极推动TISA，原因在于当前服务业市场贸易壁垒高、开放潜力大，而BRICS正符合此特征，如果不能进入BRICS服务业市场，以服务贸易促经济增长目标就会大打折扣。因此，在BRICS坚持不参与TISA谈判的前提下，可以预期，美国不会接受TISA多边化的结果。
即使依据“关键多数”（Critical Mass）而实现多边化也难以做到。“关键多数”原则指参与国家的贸易额必须累计占世界贸易额的90%或以上，其在近20年WTO框架下诸边协定谈判中经常使用。BRICS占全球服务贸易的份额为10 %，加上东盟主要国家至今也对TISA意兴阑珊，如果这些国家不加入谈判，那么剩下TISA成员根本达不到“关键多数”要求。
（二）从属于WTO的诸边协定的可能性
如果TISA无法多边化而替代GATS或作为GATS2.0，而是作为一项诸边协定在WTO法律体系内与之并存，则必须符合《马拉喀什建立世界贸易组织协定》Ⅱ（3）的规定：应属一贸易协定参加方的成员请求，部长级会议可决定将该贸易协定加入附件4（即诸边贸易协定），但此种决定只能经协商一致而做出。诸边贸易协定对于接受的成员，也属本协定的一部分，并对这些成员具有约束力，但对于未接受的成员既不产生权利也不产生义务。但是，从根本上说，这样的诸边协定不仅与GATS非歧视原则相违背，也与WTO多边化目标相矛盾。以最惠国待遇和国民待遇为内容的非歧视原则，在TISA中已受到严重侵蚀。最惠国待遇本来是无条件的变成有条件的，国民待遇由一项原则变成了具体承诺，这对服务贸易中的某一部门、分部门也许是行得通的，但对适用于作为WTO三大管辖领域的整个服务贸易，是不可接受的。这种形式也引出了其如何在WTO体系下与GATS兼容的问题。此外，“协商一致”条件也难于实现。
（三）作为经济一体化协定的可能性
TISA更可能以符合GATSV规定、以经济一体化协定（EIA）形式存在。该条款规定：不得阻止任何成员参加或达成在参加方之间实现服务贸易自由化的协定，但该协定必须符合“涵盖众多服务部门”和“不实行或取消GATS XVII实质上所有歧视”的条件。它对成员数量和是否基于最惠国待遇没有提出要求。从TISA对于服务部门数量、受影响的贸易量、提供方式和消除贸易壁垒的磋商进展来看，符合这一条件是没有悬念的。但是，如果仅是这样，TISA就与自1995年以来达成的含服务业市场开放的上百项优惠贸易协定没有任何性质上的根本区别。
结合前后文的分析和TISA目前的实际来看，我们认为，TISA会先以经济一体化协定形态（可以视为不从属于WTO的诸边协定）呈现可能性最大。尽管RGF的意图使TISA以从属于WTO的诸边协定呈现，但能否实现存在障碍。至于会否多边化和何时多边化更是充满不确定性的未来命题，它取决于RGF、特别是美国和BRICS的态度，也取决于TISA框架文本与GATS的相容性。
六、结语与政策建议
应该认识到，TISA既有违反透明度、包容性和多边化原则的消极一面，也有适应服务贸易更高水平自由化的潮流和突破WTO多边贸易体制僵滞状态的积极一面。我们应该坚持原则性与灵活性相结合，以开放包容、积极进取的姿态加以应对。
（一）TISA存在“三违反”
从迄今为止的情况来看，特别是2013年春之前的早期磋商阶段来看，TISA违反了WTO/GATS谈判中所坚持的透明度、包容性和多边化等基本原则和理念。
1.TISA违反了透明度
TISA是以WTO历史上曾经存在的所谓“密室会议”、“绿屋会议”这种形式进行的，参与TISA磋商的成员数量仅及WTO全体成员的1/7略强。在定期磋商中，美国、欧盟起着主导作用，特别是美国，在纳入谈判的市场开放的要素、新议题的范围等问题，基本都是先由美国提出的。早期磋商过程以秘密、非官方的形式进行，世界贸易组织秘书处没有参与，也无非RGF成员以观察员身份参与，且内容没有公开。“密室会议”极不透明，一直以来为人所诟病。
2.TISA违反了包容性
作为一项国际性服务业协定，既应该有发达国家参与，反映其所关注的贸易利益，还应该有广大发展中国家参与，照顾其贸易利益诉求。考虑到多哈回合的主题是“发展”，发展中国家的利益更应成为重点。而TISA放弃了多哈回合“一揽子”承诺的目标，使发展中国家失去了保证国际贸易利益均衡性的重要手段。发达国家不能只对服务业“摘樱桃”。
3.TISA违反了多边化
目前，TISA以诸边谈判方式推进。自1995年GATS生效以来，全球达成的含有服务业市场开放内容的自由贸易协定多达百余项。其直接后果是，分散了多边贸易谈判的目标与努力，产生了竞争性、替代性的自由贸易框架，提出了不同的规则与纪律，这些都损害着多边贸易体制。进一步的后果是破坏了全球公平竞争环境。不同的国家加入不同的区域、双边协定，这意味着不同的国家进入某一以特定市场时，其市场机会和条件是不同的。特别是，对一些欠发达国家和最不发达国家，由于其缺乏谈判的筹码和能力，面临着被抛出全球市场的危险。
（二）以开放包容、积极进取姿态应对TISA
中国应该在高举多边贸易体制和推动多哈回合谈判的前提下，密切跟踪其发展动态，采取开放包容、积极进取的应对策略，促使其走向透明、包容和多边化。
1.密切跟踪发展动态
2013年1月，TISA各成员驻日内瓦贸易大使签署了一份报告，计划展开五回合谈判，以期能于当年12月在印尼巴里举行的WTO部长级会议上提交谈判结果，并与2014年结束谈判。尽管普遍认为这个时间表显得野心勃勃，难以实现，但中国仍然应该密切关注与跟踪最新发展动态，这至少包括：美国、欧盟等发达经济体对服务贸易进一步自由化的出价和要价，纳入未来谈判的服务业新部门、新种类，GATS尚未涉及或力度偏弱的服务贸易新规则与纪律，目前非RGF成员对TISA态度的变化，以及诸边谈判及其协定对多边贸易体制的影响等。
2.伺机考虑加入谈判
首要的是，要根据中国服务业的发展目标和国际竞争力具体情况，提高GATS多边框架下承诺的质量。新的承诺应该在正式谈判前，在国内先行公布，广泛征求相关部门、服务业界的意见，还要重视自主自由化。以开放倒逼改革的机制是正确、有效的，但只在谈判或外在压力下推出开放，是一种惰性思维、被动行为，应该摈弃。
不管TISA将来以何种形态呈现，无非是诸边的或多边化的两种基本形态，而如果中国始终不加入其谈判，则会带来一些消极面。若TISA坚持诸边形式，中国将不能利用其市场开放而促进服务贸易发展，也不能通过进一步开放来促进国内服务业的改革和市场化发展；即使最终实现多边化，但开放的市场可能并不是中国服务业具有比较优势的部门或提供方式。因此，中国应该根据国内服务业实际、服务贸易发展战略和TISA谈判进展，灵活应对，不应绝对排斥。要待条件和时机成熟时加入，而后把握话语权，发挥影响力，引导其以合理方式向正确方向发展。一旦条件成熟决定参与，自主自由化和修正的减让表可以作为出价的基础。
3.充分利用话语权
一旦加入谈判后，应该努力把握话语权，在坚守WTO的基本原则和精神的前提下，以维护中国的贸易利益为依归，积极提出自己主张和要求。例如，TISA只能在WTO框架内进行，而不能游离于外，尽量援引GATS对服务贸易的概念、范围、方式和规则与纪律；坚持最终多边化的目标，并在谈判过程中制定明确的加入条款与机制；对谈判内容，要以市场准入和国民待遇等开放承诺为主，对规则与纪律的谈判要以GATS确定的紧急保障措施、国内法规、政府采购和补贴等为优先，慎重对待所谓“新的或增强的纪律”；TISA谈判不能是封闭的，而应是开放的，要吸引更多的国家或地区加入磋商过程，特别是发展中国家和新兴经济体；对发展中国家和新兴经济体的贸易利益、贸易能力给予充分照顾，如传统的运输、建筑、旅游等部门以及自然人流动方式等。
4.加强与新兴经济体的合作
自1980年代开始，WTO多边谈判出现了集团化谈判态势，如由从事农产品出口的14个发展中国家于1986年成立了凯恩斯集团。中国若决定参与TISA谈判，可因国家发展类型和谈判议题的相近性，与新兴经济体、特别是BRICS组成谈判集团。这样的好处是，对WTO而言，是对要求一响应方式的补充，有利于提高谈判效率、透明度、公平性和公正性；对自身而言，有利于集团之间的信息交流，也有利于提高集体谈判能力。因此，中国与新兴经济体国家在谈判中应该联合起来，认清共同利益所在，进一步加强在与发达国家对话中的地位，切实地推动合理、公正的服务贸易新秩序、新规则和新市场的建立。
5.做好国内基础工作
对WTO发展中成员国来说，面临着对服务贸易发展的家底不清、自由化的影响不明、管理体制不顺等问题，这些问题在中国同样存在。为此，中国应该：完善服务贸易统计数据，在掌握按国际收支平衡体系统计的数据的基础上，增加商业存在（国际直接投资）和自然人流动等方式所实现的服务贸易进出口数据；对中国服务贸易限制做出定量评估，建立适合中国实际的计量模型，分析服务贸易进一步自由化，包括TISA对国内经济的影响，并在此基础上，提出可接受的开放程度和科学的政策；针对目前中国在对外服务贸易中存在的责任范围不清、管理体制不顺等问题，升级“服务贸易跨部门协调机制”，加快完善相关产业的协调和支持机制。
①美国起初称之为《国际服务业协定》（International Services Agreement，ISA），而欧盟倾向于称之为PSA（Plurilateral Services Agreement）。2013年3月后，正式文件改为现有名称，但仍有文献采用PSA之名。
②欧盟被视为一个成员。2008年后新的承诺基本中止。
③澳大利亚生产力委员会针对不同类型的贸易限制设置分值，收集整理这些数据后依据不同限制对经济效率损失的成本不同设置权重，利用这些权重构造出服务贸易限制指数。数值越大，限制越高。后为世界银行所吸收和发展。
④这16个成员包括澳大利亚、加拿大、智利、中国香港、中国台湾、哥伦比亚、欧盟、日本、墨西哥、新西兰、挪威、巴基斯坦、新加坡、韩国、瑞士、美国等，被称之为“服务业挚友”。新加坡中途退出，后又有哥斯达黎加、冰岛、以色列、列支敦斯登、巴拿马、巴拉圭、秘鲁和土耳其加入。截至2013年10月，共有23个成员、49个经济体。
⑤冻结条款指政府将承诺不会实施新的限制或就现存限制附加提高贸易障碍的措施，它约束了现有的开放水平。
⑥棘轮条款指当一个国家通过各种方式实现服务贸易自由化的程度，在往后不得回退而使其具有永久效力，并纳入贸易协定中而受其约束。
⑦延伸最惠国待遇条款指协定签署者若在其他自由贸易协定中针对市场准入做出更优惠的承诺时，这些承诺将自动适用于TISA的成员。
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