多中心视阈下的群体性事件治理模式转型——基于治理模式二维划分的实然分析，本文主要内容关键词为：模式论文,群体性事件论文,中心论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－4997（2011）05－0026－09
一、群体性事件的研究概述
群体性事件是中国改革开放和社会转型所带来的社会主体利益分化和社会结构断裂催生的一种特殊社会现象，经济的繁荣和社会的富足在带来巨大的物质享受的同时却也不断制造着社会成员内部的怨恨和不满，增加社会动荡和不稳定因子。频繁发生的群体性事件与构建社会主义和谐社会的伟大愿景是背道而驰的，在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中也指出：“坚持依法办事、按政策办事，发挥思想政治工作优势，积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”，可见，如何有效应对和治理群体性事件已经成为各级政府必须面对的一个重大现实课题。
群体性事件作为改革开放和社会转型过程中产生的特殊现象，西方学界对此进行描述时往往根据其行动特点和行动倾向将之归为“集体行为”或者“集体行动”，“集体行为”是指群体成员多数情况下呈现出的是一种情绪性宣泄的面貌；而“集体行动”则更多地指向带有目的的抗议和诉求。[1](P53)国内学者也多数秉持相同的分析视角，将群体性事件归为“利益诉求型”和“泄愤型”[2](P4)两种类别。无论是纯粹的情绪性宣泄抑或是明确的利益性诉求，群体性事件往往都呈现出突发性和偶发性的特点，学者于建嵘在描述此类特点时认为“这些事件主要是因偶然事件引起，一般都没有个人上访行政诉讼等过程，突发性极强，从意外事件升级到一定规模的冲突过程非常短”。[3](P5)群体性事件表现出来的突发性和偶发性的面貌使其往往会对正常的社会秩序造成极大的负面影响和破坏，据此相关学者将群体性事件定义为“由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件”。[4](P38)进而，在对群体性事件抽象描述的基础上，我们又要进一步的追问，群体性事件生发的原因到底是什么。
现阶段中国，对于群体性事件的成因和预防对策研究大致遵循着两条理路：一条是从“国家—社会”宏观关系视角切入，强调转型时期国家的体制性结构和社会权利结构对于群体性事件生发的诱导，如郑永年认为群体性事件是国家经济体制改革的副产品，是社会制度缺乏包容性的后果[5](P53)；而于建嵘则把底层群众的抗争解释为政府政策侵权的逼迫反映。[6](P26)另一条理路则是从“过程—事件”的微观视角透析，强调群体性事件生发过程中个体心理机制、行动能力的推动作用，如李怀批评“结构”解释框架夸大了制度、社会政策等结构性条件对集体行动主体的制约性，忽视了行动者所具备的认知和行为能力[7](P53)，而蔡禾则归纳认为怨恨、不满、剥落感和意识等心理因素对于集体行动的影响[8](P147)等。在分析成因的基础上，两种视角在针对群体性事件的预防和治理上也提出了对策，宏观方面包括拓宽政治参与渠道、提升政策制定的透明性、推动和完善政策协商机制和建立更加公平的社会利益分配机制等；微观方面则主要是注重对于社会弱势群体的关注，特别是对利益受损群体的安抚以及加强公众民主法制意识的培养，提升民主参与和体制内维权的素质与能力。
国内学者对于群体性事件的成因与预防从理论维度的分析，无论遵循何种研究视角都以契合当下各级政府治理群体性事件的实践为旨归。理论对策是否有效合理与其跟现实层面的关切度密切相关，因此，这里必然涉及到对于群体性事件的现实治理实践进行经验观察和总结。笔者有如下追问：当下我国的群体性事件的治理究竟是何种治理模式？这种治理模式究竟是否合理？如果不合理，那么群体性事件治理的应然模式又是什么？
二、群体性事件治理模式的理论构建
肇始于20世纪70、80年代，持续了近四分之一世纪的西方社会的“治理革命”，与全球化、现代性重建、公民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件，伴随着治理革命的持续席卷，治理话语已经逐步成为当今政治生活的强势主流话语。在治理话语形成的过程中，全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中勘定了治理话语的边界：“治理是各种公共和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。[9]治理性话语从自反性现代化视角观察，在权力中心多中心化和权力运作方式分散化两个层面扮演着对传统代议制民主的社会治理模式的否定角色，其隐蔽本质在于国家治理结构的多中心安排。[10](P63)具体而言，治理话语体征着以下两方面鲜明的外在异他性标识：（1）治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，比统治的概念要宽泛得多；（2）治理是一个上下互动的管理过程，权力的运作向度是多元互动的而不是统治的自上而下的单一运行取向。[11](P64)前者意味着传统意义上的权力主体在失去对治理权的合法垄断地位的同时，原先处于边缘的社会群体开始进入权力中心视界，成为治理主体之一，掌握使用治理权的正当性；后者则表征着治理权在多元治理主体之间的分散化配置仍然以社会公共事务的良善治理为旨归，这必然涉及到不同治理主体之间周密的权力分配和责任担当的制度安排和设计，进而这种安排和设计的制度化水平越高，则治理主体之间就越能实现有序的互动和对公共事务的合作共治。
治理话语两个异他性表征其实暗含着分析社会治理模式两个重要的考量维度：（1）量的方面是指治理主体的数目，亦即社会公共事务的治理权的拥有者是只此政府一家别无他店的寡头垄断，还是在传统公共事务治理主体政府之外各种公共和私人的机构如非政府组织或者公民个人等进入治理中心视界的多元合作，进而在治理主体的数目维度上治理模式呈现出来的是一幅由寡头单元到多元并存的渐变谱系。（2）质的方面，则表明治理主体之间权力分配与运行相关制度安排的完善程度即制度化水平，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是用于约束人们之间的互动行为。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成的”[12]，这些正式的或非正式的制度安排“通过影响人类对资源和信息的获得性来对人们的社会活动施加影响”[13]，在公共事务的治理上，一定的制度安排同样规定和约束着治理主体之间的互动行为，影响着治理主体对资源和信息的获得性。而良好的制度安排内容涉及以下诸方面：力求形成完善的权力分配制度为各治理主体提供充足的制度资源的支撑以确保治理权的有效行使；规定各治理主体之间相应的权力运行边界以及权力之间的关系和相互作用方式；在公共事务的治理上实现信息的自由流动和共享进而增强公共事务治理的效率性和回应性；分配与权力相对应的各治理主体应当承担的公共责任等。通过这些制度设计和安排实现治理主体对公共事务的合作共治。基于此，笔者以治理主体的数目和制度化水平为自变量，从横纵两个维度将社会治理模式分为四种类型：多中心治理模式、利维坦治理模式、无政府主义治理模式和缺陷型寡头治理模式（见图1）。①
图1 治理模式的二维划分②
进而言之，以制度化水平和治理主体建构起来的二维分析表包括以下四种组合：
●高制度化水平——多元治理主体
●低制度化水平——多元治理主体
●低制度化水平——单元治理主体
●高制度化水平——单元治理主体
1.高制度化水平——多元治理主体。当存在多个治理主体且不同治理主体之间的权力分配机制完善，制度资源供给充足时，社会治理模式就呈现出一种多中心治理状态，这种多中心状态实质是“多元治理主体就公共事务进行的民主合作管理，直接对立于一元或单中心权威秩序的思维……社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则和制度规范，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”。[14](P69－75)不同治理主体之间彼此承认，姿态平等参与公共管理的过程，共同管理公共事务，提供公共服务。
2.低制度化水平——多元治理主体。无政府主义治理实质近似表达了这样一种状态，存在着多个治理主体，然而维系治理主体之间关系的制度规范处于供给不足的低能状态。这与无政府主义之父蒲鲁东所塑造的“不容许有意志的统治，不要政府，社会成员之间关系的维系是通过自愿性订立社会契约来实现的自然状态”[15](P35－37)存在着本质的不同，笔者在此借用无政府主义这一概念主要是为了表达这样一种状态，即社会存在多元治理主体，包括政府组织、非政府组织以及公民个人等，治理权在治理主体之间实现了分散化却由于治理权配置的制度规范供给不足和低效以及必要的协商机制的缺乏，难以对分散化的治理权实现有效整合，进而在此种情况下社会公共事务的治理呈现的是无序和混乱的状态。
3.低制度化水平——单元治理主体。这种组合表征的治理模式则是指征治理主体单一化且制度化水平也相对低下的状态，在这种状态下，尽管政府拥有着对治理权的垄断地位，但由于支持权力运行的制度资源的供给不足，特别是在“社会成员利益的多元化以及信念过度分散化政治共同体内，政府协调和整合不同地域、不同阶层、不同群体利益的难度系数大大增加”[16](P26)。政府由于自身能力的有限，在提供公共服务以满足多样的公共需求，实现多元的社会成员利益方面变得愈发艰难，公共事务的治理低效甚至不可治理逐渐成为常态情景，而后果往往是处于社会治理权垄断地位的政府合法性的持续衰退。
4.高制度化水平——单元治理主体。治理主体单一，而制度化水平很高时，此时的社会治理模式近似地表现为利维坦治理或全能政府的治理，与治理话语的原教旨话语取向不同，由于传统意义上的权力主体——政府拥有对治理权的高度排他性的垄断权，因而这种治理模式带有强烈的统治和管理意味，单一权力主体政府建构起利维坦式的庞大权力机构并将自己的权力触角延伸至社会的每一个细微的缝隙，对社会每一个方面都作出相应的制度安排，政府作为唯一治理主体足够强大，包办着所有的社会事务，需要强调的是，一个利维坦式的社会治理模式只能在利益需求同质性极高的共同体内才能实现，政府对于共同体的制度安排足够维持必要的秩序和稳定。
三、我国群体性事件治理模式的实然分析——缺陷型寡头治理
比照上述二维视角的治理模式划分，审视当下地方政府治理群体性事件的实际图景，笔者进一步追问各级地方政府治理群体性事件的实践应当表现为哪种二维组合，落在何种治理模式象限？这里笔者试图结合对群体性事件治理现实图景的归纳描述，进而在此基础上对群体性事件治理的实然模式进行大致定位。依据国内许多学者秉持的分析视角，当下生发的群体性事件可以划分为“泄愤型”和“利益诉求型”两种类型，前者的事件主体或是人员素质偏低缺乏体制内维权的意识和能力抑或是没有明确的利益诉求，往往诉诸暴力手段来发泄内心的怨愤和不满，事件的最终生态常常是打、砸、抢式的大规模暴力冲突；后者利益受损群体则带有明确的利益诉求且人员整体素质较高，因而事件生态也往往呈现出来的是受损群体较为温良的集体抗议和游行。进而为了更为具体明晰当下中国地方政府群体性事件治理模式的实然状况，笔者将从近年生发的两种类型群体性事件中选取具有代表性的事件进行归纳分析。
1.“泄愤型”群体性事件的归纳分析。以2011年发生的广东潮州事件为例，事件的起因很小，主要是一名四川民工讨薪未果反而被挑断手脚筋，但这却成为引爆当地居民与外来务工人员积淀已久的恩怨和矛盾炸药桶的导火索，事件的演进结果不仅出现了大规模的民众互殴、打砸烧行为以及与警察在街头的对峙，直至焚烧警车的场面，还引发了当地人与外来工之间的持续械斗和反复报复。事件虽然已经平息，但审视整个事件，至少有两点需要我们去反思：（1）由于缺乏外来务工人员维权组织就民工因讨薪被挑断手脚筋一事出面向相关负责人进行交涉，为利益受损民工讨回公道，致使民怨难平而“抗议民众中又没有可谈判的主体，没有定向和完整诉求，没有建设性，只有破坏性地直奔施暴和泄愤而来”[17](P3)，导致事件迅速从一起简单的民事纠纷升级恶化为无理性、暴力性的群体性事件；（2）该事件的生发固然与外来务工人员利益受损和当地人地域歧视有关，固然与法制立国过程出现的权大于法，司法腐败和有法不依的现象有关，但民众自身缺乏公民自治能力，缺乏应有公民维权意识和素养，导致本来应该诉诸法律的事情，比如民工被挑断手脚筋的违法案件全都向政府进行利益诉求和公道讨还，这背后正反映了民众对于政府一种深刻的权力依赖关系。从演进过程和结果上与广东潮州事件相似的还有2004年的重庆万州事件；2005年的安徽池州事件；2008年的贵州瓮安事件、云南孟连事件和2009年的湖北石首事件等（见表1），这些群体性事件具有强烈的暴戾气质且政府与民众之间缺乏利益协调和对话的组织平台，亦即与非政府组织缓冲带密切相关，也与民众自身体制内缺乏维权意识和能力以及缺乏公民自治精神存在关联。
2.“利益诉求型”群体性事件的归纳分析。以厦门PX项目事件为例，2008年发生的厦门PX项目事件起因于厦门市政府为了实现经济的飞跃发展而引进对二甲苯PX项目，这一举措将本已饱受污水处理厂和化工企业污染之苦的未来海岸的业主逼上了生存的绝境，也势必会对当地的生态环境造成影响和破坏，然而业主的维权呼声未能得到中国最具有影响力的环保组织“自然之友”所属的“厦门绿十字”的响应，“厦门绿十字”对业主采取集体散步的方式抗议PX项目的行为采取了“不支持，不反对，不组织”的“三不”政策[18](P115)，个中缘由在于政府在整个PX项目的建设过程中未就项目环境评估情况与其进行信息共享，未能放开对相关非政府组织的管理和控制，遑论允许其以平等的姿态参与政策的制定与执行了。“厦门绿十字”由于缺乏相应的知情权和监督权，无法发挥其沟通民众与政府的纽带作用，并以组织化的形式为民众提供体制内的维权渠道。尽管PX项目事件在厦门市民以集体散步的抗议方式迫使政府妥协和建设地址改迁而告终，但不可否认的是，整个事件生发的过程中暴露出来的问题依然值得我们深思：（1）政府在利益涉及面广且社会影响重大的政策进行决策时，缺乏相应的权力分享的意识和制度安排，未能给予相关非政府组织和公民个人政策质询权和监督权，而是将相关利益群体屏蔽掉进而使政策制定过程缺乏民主和透明度。（2）非政府组织尽管拥有了一定公共事务的治理权，但因为没有获得政府的法权承认和身份认同而处境尴尬，无法充分发挥其应有的作用。与厦门PX项目事件类似，2008年的重庆出租车罢运事件和上海磁悬浮事件、2009年发生在广东番禺的散步抗议建设垃圾焚烧厂事件、2011年杭州出租车罢运事件以及大连PX项目事件等（见表2），这些群体性事件褪去了暴戾气质转而以温良的非暴力不合作的姿态示人，尽管没有爆发大规模的暴力对峙和冲突，但事件的发生仍然对社会秩序产生了负面影响，纵然个案原因不尽相同，但相关非政府组织因政府组织体制内的不重视未能介入到事件的处理，与政府和维权民众进行互动合作，发挥其充当两者调解员的作用却是这些个案共同原因。
从两种类型的群体性事件的不完全归纳分析中，我们可以了解到当下中国各级地方政府在群体性事件的治理实践中存在诸多问题，大致可以归纳为以下两个方面：（1）群体性事件生发之后处于应急和处理第一线的往往是政府相关部门，一些本来通过社会内部自主治理和协调可以消化分解的利益纠纷和矛盾直接升级为民众与政府之间的紧张和对峙，这正反映了政府和民众之间必要的权力缓冲地带的缺乏和公民自治能力的欠缺；（2）一些非政府组织和社会团体在其公共事务的作用领域遁形和缺位，无法参与公共事务的治理反映的正是传统治理主体政府部门缺乏相应的制度安排进行权力分配和信息共享，未能实现对社会的充分放权。基于此，比照治理模式二维分析表，当下群体性事件治理实践所反映出来的问题近似与“低制度化水平——单元治理主体”组合相契合，大致落在“缺陷型寡头治理模式”这一象限。如果说群体性事件的实然治理模式是一种“缺陷型寡头治理模式”的话，那么其在二维变量上的取值都是偏低的。具体而言，在纵向维度上，群体性事件的治理主体过于单一化；在横向维度上，群体性事件治理制度资源的供给过于虚弱化，缺乏足够的制度安排。这种治理模式在横纵维度上取值的不尽如人意不是凭空出现的，而有着深层次的政治、经济、社会和文化原因，这里笔者主要探讨一下政治体制方面的原因，其他方面不再赘述。
1.群体性事件治理主体单一化。群体性事件治理主体的单一化实质与我国建国六十年来政治体制的改革力度和权力的收放程度这一宏观政治背景紧紧相连。改革开放前，中国在经济上实行的是计划经济体制，与之相适应，在政治上则是建立在党的一元化领导下的高度中央集权体制，这种体制下建立起来的是一个利维坦式的庞大权力机构并将自己的权力触角延伸至社会的每一个细微的缝隙，控制着社会的各个领域和各个层面，在这种情况下，社会的自主发展的活力受到外在强力的遏制，社会分化的进程减缓甚至出现停滞和倒退，“以往的社会联结被打破并运用政权的力量加以重构，具有自治传统的社会组织也遭遇解体并被整合进政权的体系之中”[19](P81)，非政府组织几乎销声匿迹，纵使存在也极有可能被视作威胁政权运作和延存的异己力量而遭到限制或翦除，而非政府组织的萎缩和退却使得社会成员与政府组织之间缺少了必要的权力缓冲地带，政权的力量直接作用于社会成员，左右着社会成员的生活图景和发展路径，长此以往，社会成员对政府从心理上建立起密切的权力依赖关系而缺乏必要的公民自治精神和能力。改革开放以来，中央集权体制开始松动并逐步向市场和社会放权，然而需要指出的是，国家向市场和社会放权的程度是极其不对称的，而这种不对称现象恰恰是我国实行的“突破性经济体制改革和修复性政治体制改革”[20](P115)两种改革逻辑的映射，非政府组织虽然获得了较为宽松的外在发展空间和条件，但改革滞后和迟缓的政治体制仍向其投射着怀疑和不信任的目光，非政府组织自身的发展因为政府对其采取的双重管理体制③ 的戒备而依旧处于发育迟缓和不成熟状态，进而也无法充分发挥其参与社会事务治理、培育公民自治精神和能力的作用，社会成员依然对政府存在高度的权力依赖，依然没有摆脱甘心驯服于权力魔杖之下的臣民心理。传统治理主体政府缺乏足够的政治宽容度使得非政府组织发育迟缓无法参与社会事务的治理；而非政府组织的缺位和公民自治能力的缺失反过来又维持着社会事务治理主体单一化的局面。
2.群体性事件治理制度资源供给的虚弱化。缺陷型寡头治理模式一方面表征为治理主体的单一化，另一方面则指向制度资源供给的低能和虚弱。所谓制度资源供给的虚弱化是指，治理主体之间缺乏权力分享和权力互动相关制度安排，弗里德里克森在《公共行政的精神》一书中就发出过这样的吁求：“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非营利组织，私人组织共同参与政策的制定和政策的执行”[21]，特别是在公共事务日益庞杂、政府有限理性的情况下，作为公共事务治理的主要承载者，政府有必要推行权力的分享和部分治理权的让渡，让在传统治理框架下长期被忽视和遗忘的边缘和个体进入公共事务治理的中心视界，参与政策的制定和执行，其本质是实现公共事务的合作共治。权力分享和治理权让渡实质上标识着社会治理结构的转型，这种转型能否成功兑现，依赖于治理主体权力分享和互动的制度资源的供给和安排，依赖于治理主体之间以相互承认的平等姿态就公共事务的治理展开对话和协商。审视当下中国公共事务的治理模式，虽然改革开放以来，作为传统治理主体的政府在向社会分权方面做出了制度设计和安排的探索和努力，长期被忽视的个体和社会组织获得了一定的参与公共事务治理的权力，比如“非政府组织在社区服务、灾害救助、社会福利、扶贫济困、帮弱助残、维护妇女儿童合法权益和保护环境等领域发挥着调解社会矛盾、和谐人际关系、维护社会公平和促进社会稳定的作用”[22](P37)，但由于政治体制改革力度的有限以及缺乏足够的政治包容性使得具备一定社会自治能力的非政府组织和个人依然无法获得政府体制内的平等承认和身份认同，进而在公共事务治理中继续处于边缘地带，“缺乏相互承认的‘法权状态’④，以平等权利为依据的参与治理公共事务的观念也就只能停留在理论层面，相互承认的完整性结构也永远只是天方夜谭，所谓公共事务的‘公共性’标签也只是一种‘高贵的谎言’”[23](P34－37)。
群体性事件治理主体的单一化和群体性事件治理主体权力分配和运行方式的制度资源供给的虚弱化共同构成了当下群体性事件治理模式的大致体征，缺陷型寡头治理模式所表现出来的政府治理不彰、非政府组织合作治理疲软和公民自治遁形使得群体性事件的治理往往治标不治本，因此为了达致群体性事件的有效治理愿景，我们应该摒弃旧有的治理模式，锻冶和促生新的治理模式。那么新的治理模式究竟应该是怎样的治理模式呢？新的治理模式又应当如何促生呢？
四、多中心治理主体视阈下群体性事件治理的展开
传统的缺陷型寡头治理模式使得群体性事件的治理往往治标不治本，并常常陷入“起因很小—基层反应迟钝—事态升级爆发—基层无法控制—震惊高层—迅速处置—事态平息”的怪圈。[24](P73)单一依靠政府治理群体性事件，并且权力分享和权力互动机制制度供给低效与匮乏使得群体性事件的实然治理模式充满了缺陷。在二维坐标图上，缺陷型寡头治理模式位于治理主体少且制度化水平低下的第三象限，而位于第一象限的多中心治理模式无论是在治理主体还是制度化水平上都要处于绝对的优质状态，从而使得多中心治理模式在公共事务治理方面从整体上达到了最优。因而合乎逻辑的是，对待群体性事件，我们应当摒弃缺陷型寡头治理模式，建构起多中心治理模式，那么基于多中心视阈下的群体性事件的治理应当如何展开呢？
群体性事件应然治理模式定位于多中心治理模式意味着要想达致群体性事件治理的良善状态，传统的治理主体——政府必须思考如何建构与其他治理主体之间的关系，从而实现群体性事件合作共治。从治理主体的角度切入，多中心视阈下的群体性事件的治理不可避免地涉及到政府组织、非政府组织和公民个人的互动合作的网络结构和行动体系营建，并进而确认在这一网络结构和行动体系下，“政府与其他治理主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和配置其他主体的资源来实现单一中心的政府无法实现的公共目标”[25]。而这里的公共目标就具体落实为群体性事件的有效治理。进而言之，多中心视阈下的群体性事件治理的展开可以从政府组织、非政府组织和公民个人三个层面上实行。
（一）政府组织层面
伴随着现代社会利益的多元化和信念的急剧分散化，公共事务变得日益庞杂和难以治理，公共事务治理难度的增大对于本身能力有限的政府组织而言意味着其所要承担治理失败的风险大大增加，政府组织一方面制定了大量的政策推动社会各方面的发展，另一方面又让自己越来越置身于一个高度不确定的风险社会中，在这个不确定的风险社会里，传统治理主体政府组织“不可能获得相关公共问题的所有信息，不可能有处理信息的完备能力，也不可能绝对理性地进行决策选择”[26]，群体性治理同样如此，纵观近些年来生发的群体性事件，群体性事件生发的原因千差万别，涉及社会生活的方方面面，往往带有极大的突发性和偶发性，一起看似普通的交通肇事事故、民事争议，甚至一个社会个体的自杀或街头的偶发纠纷，都可能成为群体性事件的导火索，因此群体性事件生发的不确定性大大增加，这也就造成了当群体性事件之“堰塞湖”决堤并裹挟着汹汹民愤之水向政府部门涌来时，政府部门不能在短时间内掌握事件生发的来龙去脉，并尽可能地迅速决绝地制定出应对方案，就此而言，政府组织实则有必要与其他组织团体和个人建立合作伙伴关系，加强彼此间的对话协商和信息共享。
具体而言，政府组织可以从价值取向和制度供给两个方面完成政府组织再造：（1）树立信任的价值取向。与缺陷型寡头治理模式下政府对非政府组织和公民个人的重重限制和疑虑不同，在多中心治理网络中，政府部门必须树立新型价值取向——信任，构建与非政府组织和公民个人以信任为纽带的新型社会关系，拓增社会资本的存量。信任是政府组织与非政府组织以及公民个人展开对话和协商的基础，“信任可以在一个行为规范、诚实而合作的群体中产生，它依赖于人们共同遵守的规则和群体成员的素质”[27]，在群体性事件治理方面，政府组织要及时兑现自己的政治承诺，增强政治体制自身的包容性，给予非政府组织充分发挥其公共事务治理的独特功能以足够的施力空间将有助于社会信任关系的建立。（2）营建协商民主的制度平台。协商民主的理论核心是公共协商（Public Deliberation），是指“政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程”[28]，对于相关政府的公共政策实践提出了更高的要求，亦即政府在政策制定过程中要充分做好政策质询工作，保证其他治理主体对于政策内容的知情权和异议权，听取相关利益群体的意见，并以协商的姿态对政策的每一个细节加以制定和修改，避免政策一言堂和暗箱操作，实现阳光政策和透明服务，进而能够在平衡和协调各方利益的基础上减少因政策制定缺乏合理性而造成的群体性事件的生发。协商民主的制度平台的营建实质上是公共事务治理权重新分配，处于传统垄断地位的政府部门将不再是治理权的唯一拥有者，非政府组织以及公民个人在公共政策的制定和实行方面一定程度上获得了与政府组织平等协商的话语权，进而共同参与治理。
（二）非政府层面
从群体性事件治理的实践来看，治理图景要摆脱混乱和低能状态达致良善治理的应然状态，越来越需要多元主体的合作共治。一方面是转型期的中国社会利益分化和社会结构断裂，使得社会事务日益庞杂和难以有效治理，面对日益复杂的社会，政府主导社会事务治理的能力持续衰减，难以预测自己的行为后果，甚至不可避免地会产生有害于社会群体的政策和法规，进一步加剧政府的信任危机和合法性危机。原先政府的干预政策难以应对日益复杂的社会状况，“中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决”[29]，进而政府放权，对公共事务的治理权进行重新配置成为必然。另一方面，非政府组织在改革开放后较为开放和包容的政治体制下获得了一定的发展，并在由非政府组织承担可以获得比政府运作更高效益和效能的工作领域发挥着愈来愈重要的作用，但由于传统政治体制权力思维惯性的支配，政府部门在很大程度上仍然将非政府组织视作自己的管理对象而不是平等的治理主体来看待，并在权力运行逻辑的深处对非政府组织持深深的怀疑态度，纵使在公共事务的治理方面有着举足轻重的作用，但由于种种外在的限制和约束（例如，双重管理体制），非政府组织难以获得充分发挥其应有作用的适度空间。
群体性事件治理模式在非政府层面的展开应着眼于在政府的放权和取消妨碍非政府合理正常发展的外在限制性条件的政治前提下，加强非政府组织自身的建设。非政府组织作为传统治理主体之外存在的治理力量，其自身的合理发展和壮大，非但不会威胁政府的合法性地位，相反，作为公民结社的产物和公民社团的重要组织形式，非政府组织将“有助于民主政府的效率和稳定”，并在内部效应上“培养了成员合作和团结的习惯和公共精神”，在外部效应上“增进着利益表达和利益集结”[30]。具体而言，（1）非政府组织要加强自身文化理念的建设，定位于实现社会公共利益的使命感和责任感，非政府组织应当倡导志愿精神，加强对社会成员的教育，宣传民主，秩序等良好社会理念和价值，提升公民自治能力和素质，进而促生公民体制内维权的选择倾向，减少群体性事件生发中出现的无序和暴力；（2）非政府组织同样应当提升自己专业素养，特别是增强为群体性事件的利益受损主体进行利益代言和诉求的能力，作为政府和民众之间的缓冲带，非政府组织应当担负起为政府收集群体性事件生发的相关信息，为政府治理群体性事件提供专业化的分析和咨询，协助政府组织有效化解群体性事件，与此同时非政府也应增进自身的利益集聚能力，在群体性事件生发的早期阶段切实了解维权民众的利益诉求，搭建起民众维权，弥补受损利益的组织平台，进而防止群体性事件事态的进一步升级和恶化。
（三）公民个人层面
公民作为一个政治概念，规定着一个政治共同体内的法律确定的拥有公民身份的成员个体所享有的权利和承担的义务。在“积极公民”⑤ 的概念框架下，公民权利主要指向公民的政治参与，附着其上的乃是一种积极主动的参与型政治文化，与传统社会的消极被动依附型政治文化不同，前者“强调公民权利相对于国家权力拥有毋庸置疑的价值优先性……要求公共职位向全体公民平等开放，突出政府所应承担的责任与义务，倡导和鼓励公民通过各种渠道监督公共权力的运行，积极主动地参与国家政治生活”[31]，因而消解了传统政治文化逆来顺受的臣属角色，铸构起自主独立的公民身份。另一方面，公民义务则要求每一个公民个体要有强烈的公共意识，这种公共意识意味着“公民不但可以合法谋取自己的正当利益，还应该对他人负责，对社会尽责，对国家尽责”，具体来说，公民要有知法、懂法、用法和守法的法律意识；在平等基础上进行对话和沟通，以必要的包容和妥协解决利益纠纷的协商意识；相互间信任、团结、同情与关爱的公德意识和忠诚于自己国家的爱国意识[32]。公民的权利和义务是一个不可分割的概念统一体，任何一方的缺失或不完整都有可能引发一系列的社会治理问题。回到群体性事件本身，当下群体性事件之所以频发，一方面是公民缺乏足够的政治参与渠道来践行自身的公民权利；另一方面则是民众还没有完全摆脱传统臣民文化的依附性格，对于政治权力还处于极度崇拜或者极度恐惧的极端阶段，还未完全具备应有的公共意识，对于利益矛盾和纠纷缺乏充足的理性思考和冷静对待，反而极易受他者情绪渲染导致情绪失控，特别网络媒介的兴起使得集体的情绪鼓动和共振愈发常见和容易，网络民意的汹涌喷涨与现实中民众采取非法的暴力手段和体制外诉求方式来解决问题的可能性和倾向性相互刺激和助长，使得群体性事件治理面临许多新问题和新挑战，变得愈发复杂和棘手。
鉴于此，群体性事件治理模式在公民层面的展开有必要从以下几个方面加以考虑：（1）拓宽公民政治参与的渠道。一方面增进政治体制改革，健全和完善基本参与制度，包括人大代表制度，政协制度和基层民主制度的拓宽和完善，加强政府组织结构的再造，改变层级节制的传统政府组织结构，建立一种“参与式国家”的扁平化政府组织结构，这组织结构给予公众更多的权利和更平等的姿态参与到公共政策的制定中；另一方面发挥非政府组织的功能，“发展第三部门，即有别于公共部门的非政府组织，用于解决当代社会的很多问题。因此，政府的改革之道，就是运用它的力量去培育和创造出更多的第三部门”。[33]借助非政府组织形式实现公民的利益表达，通过非政府组织与政府就社会事务进行持续互动实现组织成员政治参与的要求。政治参与的拓宽将有助于提供更多的疏通社会成员心理怨恨和利益表达的渠道，提供更多的机会平等以消解事实的不平等，广泛建构起政府组织与民众对话机制。（2）锻冶和培育公民基本素养和意识，特别是要通过普法宣传和法治教育，定期开展全民学法等促进公民法制意识，提升公民体制内维权的能力和公民自治能力，在面对利益冲突和纠葛能够以理性冷静的平等对话和协商解决争端抑或寻求体制内的利益诉求渠道，多一些包容和妥协，少一些情绪冲动和喷涨，避免相互问情绪渲染和共振引发集体的无理性行为，使得非敌意的矛盾和冲突上升到敌意不可磨灭的程度，相信通过平心静气面对面的沟通和交流可以化解彼此之间的矛盾和冲突。（3）治理网络舆情，网络媒介为公众传播信息、表达意见和参与公共事务的治理提供了前所未有的广阔平台，特别是在政治参与渠道相对有限和公民权利意识不断觉醒的时下，网络媒介愈发成为滔滔民意抒发的重要平台。通过网络媒介形成的网络舆情对于处置群体性事件带来了很大的难度，这主要是因为“网络舆情在相当程度上左右着民意，左右着网民及公众对事件的印象和评判，并通过形成强大的虚拟共同体，给地方党委政府处置群体性事件施加了极大的压力”[34]，为此，各级地方政府对于群体性事件的治理需要高度关注网络舆情变化和走向，一方面需要积极主动面对网络舆情，及时回应网络舆情中积极的建设性的意见；另一方面要加强引导，利用传统媒体对网络民意进行正面导向和疏通，对于诋毁性和颠覆性的恶意煽动要加强监管，及时辟谣，防止民意之湖溃坝决堤。
五、群体性事件治理的制度化
群体性事件治理模式由缺陷型寡头治理模式向多中心治理模式的转型，在政府组织、非政府组织和公民个人三个层面上的展开，其目的不仅仅是停留在实现治理主体多元化，更应着眼于从总体上建构起完善的制度框架，才能实现群体性事件的治理模式彻底转型。这种制度框架的建构应当针对群体性事件自身的特点来进行设计，如果进行概念回溯和定位，群体性事件可以归类为一种社会危机，危机的发生和演进必然经历酝酿、发酵和爆发三个阶段，针对每一个阶段，只有建构起完善的长效预防化解机制才能实现群体性事件的有效治理：（1）群体性事件酝酿阶段。在这个阶段，如若政府能够第一时间充分获得关于群体性事件生发原因的相关信息，并积极采取应对措施，那么群体性事件生发的可能性就会大大降低。而关键环节充分信息的获取仅仅依靠政府部门一方是很难实现的，这需要政府与非政府组织等第三部门进行合作，通过其他组织渠道搜集信息，在此基础上对搜集的信息进行分析和制定对策，而制定的对策不仅仅是为了解决眼前问题，还需着眼于未来，着眼于减少利益矛盾和冲突，譬如政府组织可以改变自身为民办事的模式，以面向和深入群众为导向，进而可以及时了解群众的呼声和吁求。（2）群体性事件发酵阶段。在这个阶段，群体性事件利益矛盾和冲突因为缺乏足够的表达渠道而发生滞涨和转向，利益受损群体内心积压的怨愤和不满逐渐升温，接近燃烧的界点。此时政府组织如果能够拓宽利益表达渠道，充分发挥现有利益表达渠道的作用，对民众的怨愤和不满进行疏通，或许民愤足以平息；而着眼长远，改变在排解民众怨愤和不满方面政府主导局面，发挥非政府组织的协调作用和提升公民自治能力，进而形成多元的利益表达机制才是根本目标。（3）群体性事件爆发阶段。这个阶段，政府部门为了尽快平息事件，首要的策略是与利益诉求民众进行协商和沟通，通过与民众代表进行平等式对话，了解民众真实的利益诉求和发现自身在应对群体性事件过程中存在的疏忽与不足，进而给予承诺，对于民众的受损利益进行事后弥补。而从长远来说，这种事后诸葛亮式的被动弥补是远远不够的，对于危机冲突的解决，如果总是出现政府事后承诺和补偿的状况，那么政府的公信力总有一天会丧失殆尽，因此在政府与利益受损群众之间建构起必要的权力缓冲地带，发挥社会自主治理的能力，实现利益补偿主体的多元化将有助于矛盾冲突的缓解。综上，我们在致力于群体性事件治理模式转型上可以形成以下制度路线表：
多中心视阈下群体性事件治理模式的转型旨在摒弃旧有的缺陷型寡头治理模式，构建新型多中心治理模式，这种治理模式从理论上要求实现群体性事件治理主体的多元化，并通过多元治理主体之间的治理权的配置和权力互动实现群体性事件的制度化合作共治，从而有效预防和化解群体性事件，实现社会的安定和团结，构建社会主义和谐社会。
收稿日期：2011－09－26
注释：
① 笔者依据治理主体和制度化水平对社会治理模式进行了粗略的划分，选用的治理模式名称不是完全意义上等同于其实际状态，这里是尽可能近似地描述某种社会治理模式在二维分析层面上的特征。
② 图1所呈现出来的治理模式的二维分析表系笔者根据横纵维度变量取值的不同亲自建构，其中还有粗糙和待完善的地方。
③ 所谓双重管理体制是指非政府组织要同时接受一个登记管理部门（民政部门）和一个业务主管单位的双重管理，这种管理体制使得非政府组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须先找到一个党政机关或其他公共部门作为其主管单位，否则不予登记，从而限制了非政府组织的发展。双重管理体制还造成了事实上的多头管理，导致政出多门，一遇问题，容易出现推诿扯皮现象。
④ 所谓法权，依据相关学者的释义是指通过法律赋予社会成员的一种权利资格，具有法律和正义双重含义。相互承认的法权原则在黑格尔那里被视作市民社会和政治国家所要遵循的基本原则，在此基础上获得治理权的平等主体才能实现共容。
⑤ 所谓积极公民是从肯定意义上界定公民权利的，相对于消极公民对于公民权利的界定，亦即禁止他人或政府的不合理干预和无理强制，积极公民认为公民应当主动走到政治生活的前台，主动参与公共事务的治理和公共权力的运行。
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