行政法学视野中的治安承包，本文主要内容关键词为：治安论文,法学论文,视野论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1671-5195（2007）06-0014-06］
引言：治安承包——一个值得关注的实践课题
社会急速转型时期的当下中国在经济建设取得重大成就的同时，也面临着一系列复杂的社会治理难题。其中，治安形势的日渐恶化即是尤为突出的问题。社会治安的维护固然需要公安机关恪尽职守、加强打击预防力度，但警力与经费的严重不足，特别是社会分化的日益加剧，仅凭公安机关的力量已经远远不能实现社会治安形势的根本好转。为此，各地公安机关频繁改革警务模式，社会大众也在积极摸索能够满足自我安全需要的新办法。在这一过程中，肇始于山东泰安、河南方城等地的一种名为“治安承包”的改革创举在社会治安维护方面发挥了较为明显的作用。短短十年间，这一举措便迅速在河南、陕西、江苏、浙江等地蔓延开来。
然而，治安承包从出现至今，社会对其的褒贬之争就始终没有停息。质疑者认为，治安管理权作为一种公权力，只能由国家机关行使。治安管理的承包是政府对其公共职责的放弃，容易引发大量的非法行为，甚至还会加剧社会的混乱。赞同者认为，治安承包调动了公众参与社会治理的热情，能够有效缓解警力有限与治安形势严峻之间的矛盾。折中者认为，治安承包确实起到了缓解警力不足、维护社会稳定的作用，但也存在法律依据不足、管理监督处于真空等问题，需要在规范的基础上审慎运作。遗憾的是，除了新闻媒体对治安承包给予一定程度的关注之外，行政法学界尚未对这一公安机关依法治理中的新问题进行深入研究，相关的学术研究成果十分稀少。
那么，治安承包究竟是撤了政府职能“菜单”上最不该撤的一道“菜”，还是一剂解决好社会治安问题的灵丹妙药呢？[1] 事实上，包括治安承包在内的诸多吸引民间力量参与公共事务治理的手段在西方国家早已涌现。这种“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”[2] 的治道变革便是通常所称的“民营化”改革。民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的彻底免除，它仅仅表明私人部门对某些公共行政事务程度不同参与，亦即公私伙伴关系的建立。晚近二十年来，包括警察事务在内的公共行政民营化改革在西方国家风起云涌，与此有关的公法学研究也盛极一时。经过学术界特别是经济学界的努力，以美国为代表的民营化与政府规制研究正逐渐被引入我国，这种研究范式正在为越来越多的行政法学者所接受。在公共行政民营化改革稳步推进的背景之下，以治安承包这一微观制度为分析对象，可以揭示中国政府治理的现状与走向，进而推动传统行政法学研究的更新。
尽管在当下实证法律的层面上治安承包并不具备多少“合法性”，但良好的治理效果又使得治安承包具备充分的“合理性”。那么，能否在国家与社会良性互动的前提下，由国家对其加以控制、规范和完善，使政府与民众之间的公私伙伴关系日趋密切，从而为维护社会稳定和构建和谐社会真正发挥作用？正是基于这一深切的现实关怀，本文将立足于行政法学的视角，在概述治安承包制度现状的基础上，着力分析治安承包的正当性及其制度变革的方向，从而为这一制度的良性发展提供理论及技术支撑，进而有助于未来中国公共行政民营化改革的顺利推进。
一、现状透视：治安承包的背景、模式及问题
治安承包发源于我国农村地区。1996年，山东省泰安市退伍军人周广海以每年10800元的价格承包下该市岱岳区下官庄村的治安，成为中国“治安承包”第一人。此后，治安承包迅速在其他地区推广。短短几年间，从河南方城的偏僻农村到人间天堂的繁华都市，从柔情万种的江南水乡到粗犷奔放的内蒙草原，治安承包越来越显现出强大的生命力。
（一）治安承包的社会背景
作为公安机关治理社会的一种有益的制度尝试，治安承包的产生具有特殊的时代背景，可以说是社会自发形成的产物。具体来说，治安承包的推行缘于以下三个方面的社会现实：
首先，严峻的治安形势呼唤公众参与治安事务。当前，我国正处于急速的社会转型时期，各种社会矛盾凸显，影响社会稳定的不和谐、不安全、不确定因素增多，社会治安形势呈现日益复杂化的趋势。以江苏为例，在过去的三年里，全省刑事案件均在24万起以上，刑事犯罪高位运行的态势在短期内难以有明显改变，社会治安将面临长期的挑战。与此同时，刑事犯罪还呈现出诸多可防性的特点，特别是在流动人口密集的地区，治安防范对于减少犯罪发生具有重要意义。在这一背景之下，充分借助各种社会力量能够有效地强化治安防范，从而减少违法犯罪行为的发生。于是，以吸引民间力量参与治安防范为主旨的治安承包制度随之兴起。
其次，有限的警力直接催生了治安承包的改革。警力不足、资金短缺是各国警察部门所共同面临的难题，在我国现阶段则更为明显。目前，我国的公安机关尤其是基层公安机关长期面临的警力不足、资金短缺的问题，已经在很大程度上阻碍了其维持治安职能的发挥。在这一背景之下，各地不得不自发地寻求更为有效的治安模式。于是，有偿的治安承包制度开始推行。
最后，市场经济的发展为治安承包的推行提供了可能。随着经济的快速发展，民众对公共治安的需求呈现多样化的趋势。严峻的治安形势使部分先富起来的群体或区域，除要求政府提供一般水平的公共治安服务外，还要求其他形式的安全服务作为补充。在获取安全需要的过程中，民众也开始用市场的眼光来衡量治安投资与效益之间的得失。良好的治安投资，应遵循社会利益和追求效益最大化的原则，提高治安经济效益的主要途径之一，就是引入竞争机制，实现治安经济主体的多元化。为此，引入竞争机制、打破政府的垄断能够大大提升治安管理的效率。对民众而言，治安承包可以使其以较低的成本获得较高的治安防范收益；对承包人而言，治安承包则使其通过劳动获取了较为可观的经济收益；对于政府而言，治安承包可以避免无限增加警力而带来的巨大财政压力。可见，经济发展为治安承包的推行奠定了重要的物质与观念基础。
（二）治安承包的典型模式
根据发（承）包主体、承包事务范同以及公安机关在承包中所起的作用不同，目前的治安承包改革大致呈现出三种不同的模式：一是“泰安模式”：发包人为村（居）委会、综治委或物业管理公司等基层（社区）组织，承包事项限于本区域的治安防范工作，承包费用由发包人提供或向受益人募集，公安机关（派出所）负责业务监督指导。[3] 陕西西安的未央区、浙江温州的瓯海区所推行的治安承包也是这一模式。二是“嘉兴模式”：发包人为公安机关（警察署或派出所），承包人为公安机关的人民警察，再由民警挑选保安队员，承包事项限于本区域内的治安防范和管理工作，承包费用向受益人募集。浙江温州市鹿城警方推行的“警察治安承包责任制”、黑龙江大庆市萨尔图公安分局在“属地管理”原则下建立的“治安责任承包制”、江苏南京市秦淮区公安分局实行的“巡区治安工作责任承包”等均属此种类型。三是“宁波模式”：发包人为村委会，承包人为公安机关人民警察以外的组织或个人，承包事项限于本区域的治安防范工作和部分不具有国家强制力的治安管理事项，承包经费由发包人提供，公安机关负责协助综治委组织竞标、审核承包人的资格、对承包人进行考核。[4] 浙江永康、余姚等地在外来人口管理上所推行的承包制度也属于此种模式。
从上述模式来看，所谓的治安承包，就是将特定区域或部位的治安防范工作，或者部分治安管理事务，采取竞争、有偿的方式承包给个人或组织，并签订合同，明确责权利，严格奖惩兑现，从而达到维护社会治安目的的一种新型社会化治安管理方式。当然，健全而规范的治安承包应当是以公安机关作为发包方，将本属于公权力的部分治安管理权和治安防范权以合同的形式承包给公安机关之外的组织或个人的治安管理模式。从山东、陕西、河南、江苏、浙江等地的实践来看，治安承包确实在短期内收到了良好的实施效果，刑事案件尤其是可防性案件发案率大幅下降，民众的安全感逐步增强。在局部地区，这一制度的推行甚至对当地治安形势的扭转起到了根本性作用。①
（三）治安承包存在的问题
尽管治安承包改革已经取得了一定的成效，但在当下的法律框架内却存在明显的合法性危机，集中表现在改革的法律依据不足上。由于法律规范比较薄弱，加之作为主事者的公安机关没有履行好必要的监管责任，因而治安承包推行过程中出现了很多亟待解决的问题。这些问题主要包括以下三个方面：
首先，承包主体比较混乱，运行处于无序状态。在目前的几种治安承包模式下，作为当事人双方的发包方和承包方仍然比较混乱。一方面，发包方包括公安机关、物业管理公司、机关企事业单位、居（村）民委员会、街道综合治理委员会等多种机构。在宁波鄞州区模式中，村委会作为发包方，却将不属于自己职责范围的事务（如私房出租管理、暂住人口登记等治安管理事项）发包给了承包人，这种做法明显与现行法律规范不符。另一方面，承包方包括保安公司、物业管理公司等组织以及退伍士兵、居民、村民等个人，在专业性和规范性方面都比较欠缺。这样，从治安承包模式的运作来看，明显呈现出无序的状态，警察机构与民间力量之间的密切合作关系尚未真正形成。
其次，公安机关角色模糊，引发政府职能错位。政府职能的错位既可能表现为“越位”，也可能表现为“缺位”。在当下的治安承包中，从表面上看，作为发包方和考核方的公安机关既可以进行监督、业务指导、调查处理犯罪信息和发案统计，也可以协助综治委组织竞标、审核承包人资格、对承包人进行培训和指导、督促和检查承包人工作。但事实上，在推行治安承包之后，公安机关往往容易产生“一包了之”的思想，忽略了其作为监管者和服务者的职责。
最后，承包费用的分摊加重了民众的负担。在当下的治安承包实践中，关于承包经费的来源，虽然各地的具体做法不一，但大多遵循“谁出资，谁受益”、“花钱买平安”的原则。应该说，这种做法与新公共管理运动及治道变革潮流是背道而驰的。新公共管理理论提出“多元共治”和引入社会力量参与治理，其目的在于降低政府管理的成本、减轻公众的负担。从公共财政理论上来说，政府既然已经有了税收收入，就应该为纳税人提供包括公共秩序、公共安全在内的最基本的公共服务。即便因为某种特殊原因需要吸收民间力量参与治理，所需费用也应当主要从公共财政收入中支出，不能让纳税人为治安问题二次付费，否则，政府的公共性就无法得到体现。
二、理由证成：治安承包的正当性解析
社会治安涉及每一个社会成员的切身利益，原本应当由专门性的国家机关进行治理，那么，民间力量参与治安事务是否具有存在的正当性？治安承包的出现是否意味着公安机关放弃自己的职责？很显然，对治安承包正当性的解析直接关涉这一行政改革的前途与命运。虽然存在的并不一定就是合理的，但站在新公共行政理论及现代警务改革理论的立场上，不难发现治安承包的存在确实具有理论上的正当性。
（一）新公共行政理论对治安承包的支撑
按照传统的经济学理论，公共物品指的是社会成员共同消费的物品，具有非排他性和非竞争性特点。事实上，公共治安就是一种比较典型的公共物品。首先，公共治安具有非排他性的特点。公安机关通过治安巡逻防范、治安管理等手段，加强了对社会面的控制，使刑事案件、治安案件的发案率明显下降，社会治安状况明显改善，民众的安全感增加。这样，特定区域的居民都会从中受益，而公共治安的提供者无法排除他人从中受益或者想要排除他人受益。在公共治安的提供方面，每增加一个单位公共治安的供给，不需要增加生产一个单位公共治安所需的成本，即根本不需要追加资源的投入；反过来，减少了个人的消费量，也并不导致实际成本的减少，即没有必要排除他人对公共治安的享用。其次，公共治安也具有非竞争性的特点。也就是说，一个人对公共治安的消费不排斥或者妨碍其他人的同时享用。正是由于公共治安的非排他性和非竞争性，公共治安的提供者无法通过市场机制向社会获得相应回报，因而公共治安一直都是由政府来提供的。也正是由于政府事实上成了公共治安服务的独家经营者，因而服务质量差和效率低下随之成为通病。
随着新公共行政的兴起和“治理”概念的出现，“公共提供不等于公共生产”的观念逐渐盛行，出现了政府提供、私人生产的现象，即在公共物品的提供上引入竞争机制，将部分公共物品的生产向社会开放，以契约的方式引入多元生产主体，营造一个竞争的局面借以提高公共物品提供的效率。自上个世纪七十年代以来，新公共行政改革运动在全球泛起。公共行政领域的变化集中体现在以下几个方面：一是公共权力的重新划分和配置；二是政府地位的重新定位；三是政府角色的重新界定；四是政府行为方式的变化。上述因素决定了政府必须抛弃传统公共管理的垄断性质，重新界定自身角色，以新的行为方式与社会、公民和组织进行交流、合作及竞争，从公共产品和公共服务的直接提供者和生产者转化为公共产品和公共服务的购买者和管制者，通过公私部门共享治理权力、公私部门的相互协力改善公共服务的质量，建立各种新型的公私互动关系。
公共行政改革的目标取向就是“治理型”行政，治理理论就是这种新型行政在理论上的新发展。作为一种新型的公共行政理论，治理反映了新形势下传统行政模式的危机和人们的对策性选择。英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）总结出了一种作为理论的治理的五个主要论点：[5] 第一，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；第五，治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。
按照新公共行政理论，治安承包使公共治安的生产主体由原来单纯的政府部门转变为包括政府在内的众多机构和个人并存，私营部门更多地参与社会治安的防范甚至管理工作，从而在治安管理领域形成了多元主体相互竞争的局面。实践证明，治安承包提高了公共治安生产者的积极性，有效地改变了公共治安服务低效的状况。由警察部门以外的组织或者个人承担起治安管理中一些不带有国家强制力的事务，体现了新公共行政理论所认同的公私之间界限的模糊，揭示了公私部门之间由对立走向合作的可能。治安承包以合同的方式将部分管理事项交与私人部门办理，公安机关和承包人之间形成的是一种良好的合作伙伴关系。承包的过程也就是二者之间良性互动的过程，通过相互了解建立一系列的规则，从而形成一种自主自治、自我管理的网络，进而更好地服务于公共利益的维护。由此可见，治安承包的大力推行预示着政府单中心的统治模式向政府、市场和社会相结合的多中心治理模式的嬗变。通过公共部门与各种私人部门之间积极而有效的合作，才能最终实现公共治安事务“善治”（Good Governance）的目标。
（二）现代警务改革理论对治安承包的支撑
人类社会正在进入后工业化时代。随着社会政治、经济状况的巨变，警务工作也将发生深刻的变革。自上个世纪三十年代以来，“社区警务”（也被称为第四次警务革命）理论在西方国家盛行一时。社区警务是一种依托社区、立足社区、依靠社区、服务社区的新型警务体制，同时是在社区内实施治安管理和防范的一种新的警务理念。社区警务理论的核心是改善和密切警民关系、共同维护社会治安秩序，其基本内涵可以概括为：以社区为范围，以警民联手协作为手段，通过立足社区，与社区建立长期合作关系，动员和鼓励社区群众以多种形式参与治安防控工作，共同研究、解决社会治安问题，形成以社区为主体的预防控制网络，并辅以多种矫正和疏导措施，有效维护治安秩序和社会稳定的警务机制。[6] 作为一种新型的警务体制，社区警务与传统的警务方式相比，具有两个显著特征：一是警务工作的“社区化”。解决社区治安问题，必须依靠全社区的共同努力，而不应单纯依靠警察的力量；警务工作只有与社区资源有效结合起来，才能更好地发挥其功效。二是警民关系的“伙伴化”。社区警务的核心是改善和密切警民关系，通过警民合作共同预防控制犯罪、维护社会治安。就当下的治安承包改革而言，既不是单纯的政府行为，也不是纯粹的民间活动，而是警察职务行为与居民自治的有机结合，是政府主导下的各种社区治安资源和社区治安力量的有效结合。可见，治安承包符合第四次警务革命的发展潮流。
继第四次警务革命之后，面对席卷全球的公共行政改革浪潮，警务改革再一次向纵深发展，以管理主义（指导警务内部改革的理论）和公共选择理论（指导警务外部改革的理论）为指导，第五次警务革命悄然兴起。这次改革的主要走向包括两个方面。[7] 第一，在警察部门内部采取企业化管理模式规划警务。在过去相当长的时间内，政府部门（包括警察部门）对其内部改革多半采取组织机构改革、权责关系调整、人事制度改革、激励机制及目标管理等方法，以期达到提高效益、效率和服务质量的目的。就警察部门而言，过去几十年里，虽然改革从未间断，措施花样翻新，但实践证明这种做法收效甚微，其主要原因就在于过于关注投入而疏于计算成本。“关注投入”体现为警察工作的一个目的就是向政府申请更多的经费，同时在开支方面制定严格的审批制度；“不计成本”则表现为对工作成绩缺乏可行的测评标准，其结果导致警察部门工作效率的低下。摆脱这一困境的有效办法就是在警察部门内部运用企业化的管理机制，围绕成本观念和绩效评估进行革新。第二，利用市场和社会力量推行警务的社会化。仅凭警察机构内部的有效运作是难以有效提高警务工作质量的，只有存在外部的竞争压力才能真正驱使警察机构提升服务质量。可见，推行警察工作的社会化对警务改革具有重大的意义。以利用民间力量解决治安难题为己任的治安承包改革在本质上就是呼应第五次警务改革的一种创举。民众参与治安防范及部分治安管理事务，一方面能够有效缓解警力不足的压力，直面日益严峻的治安形势；另一方面通过私人部门的优质服务促动警察部门自身的革新，从而形成公私部门之间既相互竞争又谋求合作的关系。
三、未来展望：完善治安承包制度的基本思路
上文分析显示：治安承包是公共行政民营化浪潮在当下中国特定行政领域中的制度表征，其出现本身即体现了公私部门在公共行政事务治理中的亲密合作，预示着传统的单中心的统治模式向多中心的治理模式的嬗变，符合国家与社会逐渐相分离的趋势。因此，社会对这样一种有益的改革尝试应当保持宽容与理解的姿态，并通过一系列的规范措施促使其得到健康的发展。为此，应当着重从如下四个方面进行努力：
（一）承包事务范围的明确
社会治安涉及每一个社会成员的切身利益，原本应当由专门性的行政机关进行治理，民间力量究竟能够参与哪些具体的治安事务？换言之，哪些治安事务可以由私人力量进行承包？治安事务的承包是否存在禁区？承包事务范围的明确应当是今后治安承包制度完善首先必须解决的问题。笔者认为，以公安机关为发包方的治安承包主要包括治安防范和治安管理两类事务。
1.治安防范事务。根据人民警察法的规定，预防、制止和侦查违法犯罪活动是公安机关人民警察的职责之一，治安防范是公安机关的法定职责；同时，按照社会治安综合治理和群防群治方针的要求，治安防范工作除由公安机关按照职权范围实施之外，履行非政府职能的群众性治安保卫组织也是实施治安防范的重要主体之一。可见，就治安防范而言，同时具有公权和私权的双重属性。就其公权的属性而言，由公安机关作为发包方将其委托给民众行使，在主体上更合乎行政法的要求；从私权的角度来讲，它并不排斥行政主体以外的社会组织或者民众的参与。
2.部分非强制性治安管理事务。治安管理是国家警察机关为了维护社会治安秩序，保障公共安全，对社会治安的最专门、最直接、最广泛的行政管理，是公安工作的根本所在。按照实施手段的不同，可以把治安管理事务分为强制性事务和非强制性事务。在现代社会，随着政府职能的转变和公共行政管理改革的推进，积极主动地为民众提供最大限度的服务已经成为政府的重要使命，给付行政在整个行政活动中所占的比重也随之日益增大；同时，大量新型的非强制方式日益取代传统的强制方式而成为行政活动的重要手段。非强制性的治安管理事务，如户籍管理事务、出租房屋管理事务、暂住人口管理事务及公共场所监督检查事务等可以列入治安承包的事务范围。相反地，那些具有强制性的行政命令、行政强制措施、违反治安管理行为的调查及处罚等事务则不能承包出去。
（二）承包人资格的确定
如何选好承包人是推行治安承包的关键环节。在当下各地的治安承包实践中，也呈现出一些共同的条件，如品行端正、身体健康、模范遵守法律、具有一定的治安保卫工作经历等。承包人的选定固然需要坚持一定的实体性标准，但通过正当程序进行筛选则更显重要。一般来说，承包人的选定需要注意做好四个环节的工作：一是要采取公开招标的形式，通过优胜劣汰来选定承包人，促进选人用人上的公平、公正；二是要发挥基层群众的作用，让社区群众广泛参与推选、评议候选人；三是要发挥公安机关的审查作用，对候选人的政治思想和业务素质进行必要的审查，确保承包人能够胜任工作；四是在承包人产生之后，必须先培训后上岗，以增强其治安防范的能力。
从长远来看，专业化、规范化的保安队伍的发展能够解决承包人能力普遍低下的缺陷，进而推动治安承包向更高层次的发展。为此，今后可以借鉴国外私人保安业发展和运作的成功经验，将治安承包的运作与保安服务业的发展有机结合起来，建立职业化、专业化的私人保安服务（治安管理承包）组织。具体而言，职业化的标准有三：一是该行业已成为社会公认的专门职业之一，能够吸引各类人才特别是较高层次的具有治安管理各领域专门知识的专业人员；二是有相当数量的人员长期从事这一职业，保持队伍的稳定性；三是已经形成具有职业特点的管理制度、用人制度和职业保障制度。随着保安业的迅猛发展，民间力量参与治安管理的实力将会大大增强，从而能够使得更多的民间组织担负起当治安承包的重任。
（三）承包合同的订立
确定承包人之后，公安机关应当与承包人签订书面的治安承包合同，以明确承包的事务和范围、承包费用的数额和来源，规定双方的权利、义务和奖惩措施。治安承包合同是治安防范承包责任制的中心环节，就其法律性质而言，是一种典型的行政合同。因此，应当围绕合同的缔结、内容的确定进行规范。具体来说，治安承包合同的订立要注意三个问题：
一是通过公开、公平招标的形式缔结治安承包合同。就订立合同的方式而言，招标这一私法领域常用的缔约方式既可以防止营私舞弊和财政经费的浪费，同时又确保了合同双方的自愿性，有助于合同的实际履行。采用招标方式订立治安承包合同，关键是要体现公开、公平、公正和竞争的原则。在这一过程中，对标底的确定要力求科学合理，不仅要考虑到所承包区域的历史情况，还要考虑到整个社会治安形势的发展趋势。总的来说，标底要适当。如果标底过低，就会侵害委托人的利益；反之，如果标底过高，则承包人往往难以完成所定任务，从而导致治安承包因无法落实而夭折。
二是确立治安承包合同中的行政优益权条款。治安承包合同的内容主要包括承包区域、事务范围、承包费用、双方权利义务、合同的履行与救济等内容，这些事项更多地通过行政主体对行政合同享有的行政优益权体现出来。行政优益权是行政机关享有优先处分的权益，主要表现为签订合同选择权、履行过程指挥权、单方解除合同权、违约行为制裁权等。治安管理是公安机关的法定职责，签订治安承包合同的目的在于更好地实施治安管理、维护社会稳定。因此，公安机关对承包合同的实施负有不可推卸的监督责任。同时，治安承包使得私人可以行使原本属于公安机关公权范畴的治安管理权，因而必须赋予公安机关对承包合同的优先处分的权益，以切实保障社会公共利益不受损害。其中，公安机关最重要的优益权就是对治安承包协议的履行享有监督、指挥权。如果承包人违反合同中的规定，不履行或不适当履行应当承担的那部分治安管理的事务，公安机关可以对其进行惩罚和制裁。
三是妥善处理好承包费用的分摊条款。推行治安承包，筹集和兑现承包费用是一个难点，也是关键环节。实践中的承包费用大多分为两个部分，一是合同中写明的承包款项，二是根据治安工作实绩将工作业绩与报酬挂钩而约定的弹性奖惩性报酬。从承包费用的来源看，治安承包是将本属于公安机关的治安管理权委托给私人组织或个人行使，承包人在委托权限内代理公安机关实施治安管理，这样，承包费用理所当然地应当出自政府财政，由政府拨款支出。但就现阶段而言，特别是在经济欠发达地区，完全由政府出资确有实际困难。因此，在治安承包经费的来源上，可以逐步探索新的分摊办法。例如，在山东聊城东昌府区，治安承包费的收取采取“公平、适度”的原则，集体、个人各拿一点，对那些特别困难的家庭，经过村民代表大会讨论，还可以减免。[8] 此外，作为解决承包经费问题的积极探索，山东聊城市还推出了一种名为“治安保险”的新思路。治安保险是由商业保险公司参与的公益性保险，该保险根据不同参保人群主要包括两种模式：一种是面向城区居民的“社区治安保险”，由居民与社区、社区与人保公司分别签订治安承包责任协议和保险协议，每户居民每年缴纳36元费用，分出4.4元为其办理社区治安保险，保险金额为3000元，并免费为每位社保队员提供总额为10000元的人身意外伤害保险。另一种是面向农村的“契约式联防保险”，由每户村民每年缴纳治安联防费30元，分出10元作为保费，保险公司承保家财险，保险金额10000元。[9] 实践证明，治安保险的开办较好地解决了试点社区和村庄群防群治的经费问题，调动了当地群众参与社会治安综合治理的积极性，值得进一步推广。
（四）绩效评估的引入
治安承包合同的订立意味着公安机关将从特定区域的部分治安管理事务中摆脱出来，即从一个“前台”管理者向一个“后台”监管者转变。也就是说，承包合同的订立并不表明公安机关能够从治安管理事务中彻底淡出，只是公安机关角色的转换而已。为此，公安机关必须对承包人的活动进行适度的规制。正如萨瓦斯所言：“严格的监测很有必要，但可能会流于微观控制或管理；过于松散的监测则会导致服务质量的下降。两者之间须保持适度平衡。”[10] 实践表明，通过绩效评估机制的引入能够有效实现对合同履行的规制。一般来说，绩效评估是指在实现某种行政目标的过程中，依据可量化的指标对工作过程、结果、效率等各方面进行评估，以改善上作绩效的一套体系。民营化的基本目标之一就在于通过引入民间力量的参与提高公共事务管理的绩效，因而政府规制机构应当对私人部门的绩效进行认真评估。一些国家（如英、美等）的民营化改革之所以取得了成功，在很大程度上就是与其严格的绩效评估制度的运用分不开的。
绩效评估的关键在于确立科学而合理的评估指标。就治安承包的绩效评估而言，在考核指标上应坚持软性指标和硬性指标相结合的原则。在当下的实践中，治安承包绩效评估主要采取的是硬性指标，即发案率和抓获违法嫌疑人的数量等。例如，2003年开始施行治安承包的杭州市下城区庆春路、新华路的治安承包协议中规定，第二季度在该路段及沿街商店内发生的刑事案件不得超过十起，以后则按照每个季度的不同情况确定指标，第三季度不得超过6起，每减少一起可以奖励100元，每增加一起也会扣去承包者100元。发案量、抓获违法嫌疑人数量等指标具有明确性、客观性及易测定性等优点，能在一定程度上反映出治安承包的效果。但是，单纯以发案量等硬性指标来衡量治安承包的绩效并不是合理的，相反地，应该以软性指标——即公民的满意度为绩效评估的主要标准。原因在于，案件发生具有很大的偶然性，不同季节、不同时段都会出现相应的波动，以确定的数量指标来衡量不确定的事实无疑欠缺科学性。可以预见的是，为了拿到承包者想要的奖励金，承包者自然会千方百计地完成指标，这就增加了其滥用权力的可能性。在没有相应的制度约束且信息不对称的条件下，经济主体面对利益激励很难不做出逆向选择。无论采取什么样的民营化举措，终极目的都在于提升公共服务的质量、增进民众的福祉。因此，在公私合作进行治安管理的承包中，公众的满意度应当成为评估治安承包绩效的核心标准。也就是说，应当将作为治安管理受益人的公众的认可度与满意度作为衡量治安承包实际效果的根本准则。为此，在公安机关的规制过程中，就必须引入公众参与机制，通过吸收公众实际参与治安承包绩效评估考核的过程，增进治安承包的实效，更好地履行规制者的监管责任。
四、结语：迎接公共行政民营化时代的到来
作为一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件，国务院《全面推进依法行政纲要》（以下简称《纲要》）将我国政府的主要职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。《纲要》特别强调，今后在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更要完善政府的社会管理和公共服务职能，特别是要强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。而民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为二三个基本的参与者，即消费者、生产者、安排者或提供者。其中，消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身；服务安排者或提供者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者，通常是政府单位但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排（见下表）。[10]70
在上述不同的制度安排中，有七种安排的生产者是私人部门，民营化一般运用到其中的若干形式。按照这一制度框架来分析，当下流行的治安承包改革显然属于“合同承包”式服务提供模式。在这一制度安排模式之下，政府可以通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同的形式实现某一公共服务的民营化，即民间部门是生产者，政府是安排者并由其向生产者支付费用。可见，在合同承包的过程中，政府与民营部门之间实际上存在委托关系，即政府仍然承担公共服务的全部责任，只不过把实际生产活动委托给民营部门实施而已。正如学者所言：真正的民营化政府责任是不能被转移的，所转移的只是透过民间功能所表现出来的绩效；且真正的民营化并不会造成政府角色的消失，而只是减少而已。因为政府仍要承担政策说服、规划、目标设定、监督标准拟订以及执行、评估及修订导正等功能，因此民营化的成功，是建立在一个健全的政府功能基础上的。[12]
值得关注的是，治安承包的推行意味着传统秩序行政领域也可以如同公用事业一样进行民营化的尝试。此前，我国一些地方还出现了“老板消防队”和“海上戒毒船”等多种形式的公私合作现象，这无疑表明民间力量不仅能够参与公用事业的发展，而且在秩序维护方面也大有用武之地。②
日渐深入的公共行政民营化改革对传统行政法学提出了前所未有的尖锐挑战：由私人部门承担公共事务的治理，必然会引发行政主体多元化趋势的进一步加强，传统上以“行政权力”要素来识别行政主体的做法似乎已经走到了尽头，而公务人员的外延势必也要进一步拓展，行政组织法如何回应这些变革？公私部门之间的合作本身就体现了公权力机关对私权利主体的重视与尊重，在这一背景之下，类似于行政合同、行政指导、行政协作等非强制性的行政活动方式将被广泛运用，以强制性行政方式为中心的传统行政行为法学将如何重构？私人部门参与公共服务的提供和公共事务的治理之后，将出现更多新类型的法律关系，如公共部门与私人部门之间的关系、公共部门与社会公众之间的关系、参与公共事务治理的私人部门与社会大众之间的关系等，这些不同的法律关系的属性将如何获得正确定位？与此休戚相关的问题则是如何确定行政诉讼的界限与范围？也就是说，在公共行政民营化的过程中，怎样才能通过公法救济（行政诉讼与行政赔偿）与私法救济（民事救济与民事赔偿）之间的协调运转实现对各方当事人合法权益最有效的保护？概而论之，伴随着公共行政民营化的拓展，传统公私法之问的界限将更加模糊，而公法与私法之间交错与汇合的趋势也日益明显，传统行政法观念应当在哪些方面实现更新？就此层面而言，本文有关治安承包的粗略探讨就具有鲜活的标本价值，更为深入而扎实的研究亟待作者及学界同仁的共同努力。
收稿日期：2007-08-30
注释：
① 2006年8月，笔者曾专程赴陕西西安北郊的草滩地区调研其成功的治安承包经验。据草滩派出所所长马护军警官介绍，治安承包的推行已经使该地区原本恶化的治安形势得到了根本扭转。草滩的先进经验已为其所属的未央区所认可，并逐渐在西安市更大范围内推广。
② 有关当下消防领域民营化改革的进一步分析，可参见拙文：《民营化：消防管理体制改革的一种路径》，载《行政法学研究》2006年第4期。
标签：公共行政论文; 合同管理论文; 法律论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 国外治安论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 承包合同论文; 工作管理论文; 行政部论文;