促进战略性新兴产业发展的税收政策研究，本文主要内容关键词为：税收政策论文,战略性论文,新兴产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.422 [文献标识码]A [文章编号]1008-245X(2013)06-0016-05
在后金融危机时代，全球经济呈现出持续放缓的增长态势，主要发达国家和新兴经济体都将发展新兴产业视为促进经济增长的有效路径。以“3D打印”和“智能制造”为代表的先进科学技术，正在悄然推动着新兴产业的发展壮大，新一轮的全球产业竞争大战已经拉开帷幕。面对这一形势，世界各国都在抢抓机遇，加快本国新兴产业的发展进程，以期在未来的产业国际竞争中掌握战略主动权。中国正处于发展方式转变和产业结构升级的关键时期，发展具有科技含量高、产品附加值大、节能环保等特点的新兴产业势在必行，对于实现中国经济升级版的目标具有重大促进作用。为此，国务院提出要加快培育和发展战略性新兴产业，选择节能环保、新能源、新材料、生物产业、信息产业、高端装备制造业和新能源汽车七大产业作为优先发展的领域，加大财税金融政策扶持力度①。因此，研究促进我国战略性新兴产业发展的税收政策，对支持和鼓励新兴产业发展具有十分重要的现实意义。
一、文献综述
国外研究新兴产业与政府政策关系的理论当中，比较著名的是由美国经济学家汉密尔顿首次提出、并被德国经济学家李斯特加以完善和系统化的“幼稚产业保护理论”。该理论认为，当一个国家的某一新兴产业处于初创时期时，往往可能经不起国外的竞争，如果政府对该产业采取适当的保护政策，使其发展壮大从而获得比较优势，那么它就能从国际贸易中为该国带来经济利益[1]。因此，该理论主张政府应对本国的新兴产业采取过渡性的保护和扶植政策。新古典经济学家阿罗(Arrow)认为新兴产业在技术创新过程中存在着外部性、不可分割性和不确定性，创新的社会收益大于私人受益，依靠市场机制无法实现创新资源的最优配置，需要政府政策的激励与配合[2]。麦卡琴(McCutchen)研究了1981年经济复苏税法出台后美国医药行业研发支出的变化情况后发现，25%的税收抵免政策激励了美国四大医药集团研发支出不同程度的增加，同时还促进了医药企业在研发领域的竞争行为[3]。乌岑哈根(Wüstenhagen)等回顾了1973-2003年德国可再生能源市场的发展历程，通过比较能源政策和销售策略对可再生能源市场的影响之后，发现长达十年的政策支持对德国可再生能源市场发展的贡献程度要远大于销售策略的影响，建议其他国家在发展新兴产业的过程中要重视政府政策的设计应用[4]。科蒂(Cotti)等收集了1980-2007年间美国所有州的乙醇生产和税收抵免等数据，通过建立面板模型来识别税收政策和乙醇生产能力之间的关系。结果表明，税收激励政策对提升地区乙醇生产能力的作用十分显著[5]。
国内相关研究中，蒋震等认为战略性新兴产业的发展依次包含了技术研发、成果转化、产品生产及销售等若干环节，建议在新兴产业的研发环节，减税的重点应集中在货物和劳务税负、人力资本税负和产业融资成本三个方面，在产业的产品生产与运营环节，应主要关注所得税制度对产业发展的影响作用[6]。马海涛等从战略性新兴产业科技成果转化和产业化的角度出发，指出科技成果转化和产业化的过程中存在着正外部性等特征，应当通过税收政策鼓励和支持企业加大对科技成果转化和产业化的投资力度[7]。邓保生分析了现有促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策，发现当前政策的针对性不足，对企业风险投资的税收优惠缺失，强调应完善促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策[8]。柳广强等认为，当前促进战略性新兴产业发展的税收政策仍以区域税收优惠为主，应逐步缩小区域性税收优惠，建立以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策体系[9]。王刚的研究发现，个人所得税优惠政策在促进战略性新兴产业发展方面具有独特优势，建议提高新兴产业从业人员个税费用扣除标准[10]。刘建民等通过构建空间计量模型，实证分析了高技术产业的空间效应，并据此提出中央及地方政府在制定和实施新兴产业财税政策时要考虑空间效应的影响[11]。此外，张于喆等指出了培育内需市场对发展战略性新兴产业的重要性[12]。王新新等通过对发达国家和新兴国家战略性新兴产业发展的国际经验分析，认为我国在发展战略性新兴产业过程中应当处理好市场与政府、资金与政策等几个方面的关系[13-14]。高东芳等分析了我国战略性新兴产业的发展现状，提出了完善战略性新兴产业税收优惠政策的具体路径[15-16]。
上述研究成果具有一定的借鉴意义，但对于战略性新兴产业发展的税收政策研究还存在如下薄弱环节：一是大部分研究缺少对现行税收优惠政策系统性的梳理分析，提出的税收政策建议较为分散且不够全面；二是未结合战略性新兴产业发展过程中出现的一些新情况进行分析。本文拟进一步深化促进战略性新兴产业发展税收政策的研究，提出更具针对性的政策建议和主张。
二、现行战略性新兴产业税收优惠政策及存在问题
(一)现行促进战略性新兴产业发展的税收优惠政策
近几年来，在政府政策措施的大力支持下，我国新兴产业呈现出较快发展的势头，已经成为推动经济增长的一支重要力量。盘点国家现已出台的鼓励战略性新兴产业发展的税收优惠政策发现，优惠的税种主要包含企业所得税、增值税等，优惠方式以减免税或退税为主，优惠范围涉及节能环保、新能源等部分新兴产业，具体规定见表1。
(二)现行新兴产业税收优惠政策存在的主要问题
虽然现行税收优惠政策在一定程度上促进了新兴产业的快速发展，但是其覆盖范围偏窄，仅限于部分新兴产业，科技研发和成果转让方面，缺乏系统性和科学性，难以满足新兴产业发展的整体需要。具体问题如下：
1.缺乏完整的鼓励战略性新兴产业发展的税收政策体系。我国目前尚未专门针对战略性新兴产业制订一整套税收优惠方案，新兴产业享受的税收优惠散乱分布于个别税种的一些临时性的优惠措施中，缺乏完整性和稳定性，不利于新兴产业的长期发展。比如信息产业当中的一些企业，具有高新技术企业的特征，达到高新技术企业享受税收优惠的认定标准，则享受企业所得税一定时期内免征或减征的税收优惠；还有一些企业位于国家特定支持的经济发展区域，如经济特区、经济技术开发区、西部地区等，则享受相应的区域性税收优惠政策。但是并非所有的新兴产业都在上述优惠区域范围内，因而可能导致部分新兴产业受到税收政策上的不公平待遇。
2.税收优惠的着力点偏重于研发和生产环节。为了鼓励企业加大研发环节的投入，现行税收政策对企业转让技术收入免征营业税；对科技人才从事科研活动取得的奖励免征个人所得税；对企业发生的研发费用采取加计扣除优惠方式，对于设备更新允许采取加速折旧，这些优惠措施有利于新兴产业增加科研投入，扩大投资规模。但是在产业链末端，即消费环节，却缺少有力的税收优惠政策支持。而新兴产业在发展初期，产品缺乏市场占有率和竞争力，急需通过政策扶持培育市场需求，从而带动整个产业的发展。
3.现行税收优惠政策具有重“物”轻“人”特点。战略性新兴产业的发展既需要物质资本，也需要人力资本，二者缺一不可。从表1可知，目前对于企业符合要求的进口设备、原材料等，可以免征关税和进口环节增值税，企业的固定资产可以采取加速折旧的办法等。但是对于企业引进高级管理人才、培养专业科研人员、提升员工职业能力等发生的人力资本投入，却鲜有明确的税收优惠内容。政策缺失可能导致企业在资源上的错误配置，重视物质资本的投入，而轻视了人力资本在新兴产业发展过程中的重要作用。
4.税收优惠的政策效果缺乏有效的评价反馈机制。虽然政府为了鼓励新兴产业发展制定了一系列税收优惠措施，但这些措施能否真正促进产业的发展，在多大程度上促进了产业的发展，哪些企业因为税收优惠获得了发展优势，即税收优惠的力度和广度如何？都没有一个科学合理的评价反馈机制，从而可能导致政府在调整税收政策的过程中缺乏客观的判断依据，使政策效果打了折扣。
三、国外促进战略性新兴产业发展的税收经验做法及启示
(一)发达国家的经验做法
发达国家对新兴产业发展的侧重点各国有所不同，税收优惠政策主要是直接优惠和间接优惠方式，具体包括税收减免、加计税前扣除、加速折旧、税收返还等。不同国家的具体做法如下：
1.美国战略性新兴产业的税收优惠政策。美国新兴产业发展的侧重点是以发展新能源、新材料、节能环保产业、生物医药领域和新能源汽车的研发和推广等为主。为了鼓励新兴产业增加研发投入，美国政府规定，当企业因科研活动发生的费用超过某一平均值时，其所超部分可以抵免25%的所得税；2009年为应对金融危机而出台的《复兴与再投资法案》将符合条件的用于可再生能源设备制造、研发设备安装等项目的投资纳入投资税收抵免范围，可抵免投资税的额度为设备成本的30%。企业用于技术更新增加的设备投资，其投资总额的10%可以通过当年应纳税额进行抵免；对新兴产业的固定资产折旧政策进行了修正，允许企业运用双倍余额法加速计提折旧。此外，为了鼓励新能源汽车发展，美国对购买新能源汽车的消费者进行税收减免，最高可得到7 000美元的优惠额度②。
2.日本战略性新兴产业的税收优惠政策。日本的新兴产业是以节能和新能源产业为主导的，通过开发能源和环境技术以适应循环经济的发展要求。为了加快节能环保产业的发展，日本政府定期公布一批节能产品目录，对于使用目录内节能设备的企业，可以享受特别折旧和税收减免政策，即在正常折旧基础上，还可提取30%的特别折旧，同时给予企业按设备投资成本7%-20%的所得税税收减免。引进日本不能生产且有助于本国科技和经济发展的机械，免征进口关税；同时还调低了符合特定环境标准的机动车税负，推出为期两年的税收优惠政策，允许投资于节能和新能源设备的生产实施直接折旧。对于信息、软件等特殊行业，可以在税前提取储备金，专门用于企业的研发活动③。
3.欧盟战略性新兴产业的税收优惠政策。德国政府为了鼓励企业增加研发投入，允许高科技企业购置的用于研究开发的固定资产计提折旧，高科技环保设备的折旧率为50%，企业研发活动用厂房可以加速折旧、科研设备加计扣除40%。对购买的电动汽车，或满足每公里二氧化碳排放量低于50克的新能源汽车，实行10年内免征机动车税的税收优惠。英国政府规定，企业当年发生的研发费用可以按照125%的比例在缴纳所得税之前加计扣除。为了扶持中小企业发展，对中小企业投资额的60%免税，不仅如此，还对年营业额少于2 500万英镑且研发投入超过5万英镑的中小企业，政府与其共担风险，研发支出可在税前按150%的比例加计扣除。法国对新创企业给予特别免税优惠，规定所有企业的研发支出均可享受不同程度的税前扣除优惠，同时，对于新创企业员工取得的工资性收入，免征行业税。对新成立的中小企业免征企业所得税三年④。
4.韩国战略性新兴产业的税收优惠政策。为了鼓励新兴产业加大科技创新力度，韩国对于企业进口国内难以生产的且从事科研活动的关键设备和材料，免征关税和特别消费税；企业以科研活动为目的购买的土地和建筑物，第一年至第四年免征土地税和财产税；企业研发人员的培训经费可以进行税前扣除；对在国内企业和科研机构工作的高科技外籍人才，免征其应纳所得税5年；企业购人的试验性检测设备可实行税收抵免或加速折旧⑤。
(二)新兴国家(金砖国家)的经验做法
中国、俄罗斯、巴西、印度等金砖国家在全球经济中的地位和影响越来越重要。为鼓励科技创新和战略性新兴产业发展，纷纷制定了一系列税收优惠政策。
1.俄罗斯支持战略性新兴产业的税收优惠政策。俄罗斯为了改变传统依赖能源的经济发展模式，积极推进能源出口型经济向技术创新型经济的转变。规定对获得科研成果的机构给予一定的税收政策优惠，免征企业生产用进口先进设备的增值税，企业用于职工培训的支出可以全部税前扣除。此外，贷款超过100亿卢布的企业可以缓期缴纳联邦税，但最长不超过5年。俄罗斯还通过建立4个技术推广型经济特区，集中了电子、通信、生物信息等领域的高科技企业，为区内企业提供了多种税收优惠，以促进战略性新兴产业的发展⑥。
2.印度支持战略性新兴产业的税收优惠政策。信息技术产业和生物产业是印度高科技领域的支柱产业。为了鼓励软件产业的发展，在软件产业初创期，印度制定了多种税收优惠政策，先后建立了17个软件技术园区，对园区内的海内外公司进出口软件免征关税；园内的企业实行长达10年的免征企业所得税优惠，对位于自由贸易区的出口产品的高科技电子企业免征所得税5年。为了支持新能源产业的发展，使印度在太阳能领域成为世界领先的国家，政府还制定了一系列税收优惠政策。如对于太阳能产业发展的关键环节和部门，政府要给予适当的税收优惠；对位于太阳能产业园区的企业进行税收豁免，免除园区企业原材料的进口税和消费税。此外，还通过免征创业投资企业的资本利得税或者政府补贴的方式分担高新技术创业投资者的风险⑦。
3.巴西支持战略性新兴产业的税收优惠政策。巴西为了重点发展生物能源、风能等新能源产业来代替不可再生能源，出台了利用其农业优势种植甘蔗和油料作物等用于提炼乙醇和生物柴油原料的税收优惠政策。对从事农业生产的家庭，种植生物柴油原料作物的，予以免税；对以各种油料作物为原料生产的生物柴油，可按一定比例减税和免税；为鼓励使用节能汽车，对购买可同时使用乙醇燃料和汽油的汽车减税。此外，巴西政府对从事通信、数码电子等高科技领域的制造公司，为鼓励企业加大科研投入，提高自主创新能力，推出了一系列减免税优惠⑧。
综上所述，无论是发达国家还是新兴经济国家，对于本国优先选择发展的新兴产业均采取了不同程度的税收优惠。不仅在生产环节对固定资产允许加速折旧，而且在消费环节对购买产品也给予抵税或免税等优惠。税收优惠的方式既有常规的减税免税等直接优惠措施，也有加速折旧、加计扣除、投资抵免、延期纳税等灵活的间接优惠措施。
四、促进战略性新兴产业发展的税收政策建议
目前，我国促进战略性新兴产业发展的税收政策体系还不够健全，税收优惠的着力点偏重于研发和生产环节，对科技型中小企业和人才培养的税收支持力度不足，尚未建立评价税收优惠政策执行效果的信息反馈机制。有鉴于此，本文提出以下税收政策改革建议：
1.尽快制定和完善战略性新兴产业发展的税收优惠政策体系。我国目前实行的税收优惠政策多而杂，既有针对高新技术企业的税收优惠规定，又有促进经济发展的区域性税收优惠政策。为了更好地支持和促进战略性新兴产业做大做强，应当从制度建设上着手，加快制定专门针对战略性新兴产业发展的立体式税收优惠政策，使其形成政策合力。
2.应重视培育战略性新兴产业市场需求的税收优惠政策。新兴产业发展初期，产品往往缺乏市场认可度，在价格竞争中也处于劣势，这都不利于新兴产业的发展壮大。而当前的税收优惠政策主要侧重于减轻企业研发环节和生产环节的税收负担，对销售环节的支持力度不够。建议对新兴产业产品宣传、推广过程当中发生的费用在计算应纳税所得额之前允许加计扣除。另外，对于购买新兴产业产品的消费者实行税收优惠，以提高新兴产业产品在市场当中的竞争能力，释放潜在的消费需求。
3.强化弱小新兴产业和科技型中小企业的税收支持力度。我国优先发展的七大战略性新兴产业其发展状况各不相同，有的在技术和规模上已处于国际领先水平，有的仍然处于产业萌芽阶段。具体到大大小小的企业身上，发展程度更是千差万别。相对于成熟产业或者大型企业而言，弱小的新兴产业和中小企业往往在资本市场上融资困难，抵御市场风险的能力较差，税收优惠政策应该重点扶持弱小新兴产业和科技型中小企业。建议对商业银行、民间资本投资于弱小新兴产业和中小企业所获得的收益，实行3-5年免税期的优惠政策倾斜，从而保障其在资本市场上能够得到有效的信贷支持。
4.加大对科技研发和人才培养的税收优惠力度。发展战略性新兴产业的关键是取得科学技术的突破和应用，由于科技研发具有正的外部性，企业花费巨大代价进行科技研发工作取得的收益有时会低于投入成本。为了促进战略性新兴产业的科技研发和成果转化，不仅应加大企业科研投入的税收优惠力度，而且对于科技人才取得的与科研活动有关的合法收入，也应在个人所得税上给予一定的政策优惠。
5.建立及时有效的优惠政策效果监督反馈机制。随着金税工程建设的顺利实施，税务部门应当建立税收优惠政策效果监督反馈机制。通过实时数据记录，分析了解企业的财务状况，判断税收优惠政策在促进战略性新兴产业发展上能否发挥作用、在多大程度上促进其发展，其效果如何？从而及时调整改进优惠政策，为政府科学决策提供有价值的参考依据。
①资料来源：中央政府门户网站http://www.gov.cn/zwgk/2010-10/18/content_1724848.htm.
②广东省科技厅网站http://www.gdstc.gov.cn/HTML/zt/gdyffsqkq/tszs/1228701503846-6303140057272005970.html.
③财政部财科所网站http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/waiguocaizheng/_content/10_08/10/1281407589912.html.
④福建省国家税务局网站http://www.fj-n-tax.gov.cn/admin/vfs/fj/content/contentTemplate.jsp?ContentId=1010262.
⑤北京市地方税务局网站http://shiju.tax861.gov.cn/bjds/wenzi/wenzi.asp?more_id=1026632.
⑥吉林省对俄经贸合作网http://www.jrc.gov.cn/news.asp?pageclass=10201&id=1024.
⑦人民网http://www.people.com.cn/GB/it/48/297/20010121/383333.html.
⑧国际能源网http://www.in-en.com/article/html/energy_07170717481274530.html.