对“九五”时期消除财政赤字的思考，本文主要内容关键词为：财政赤字论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以前，我国一直严格奉行量入为出原则下的“收支平衡，略有结余”的财政方针，不主张用赤字财政来刺激经济发展。改革开放以后，各方面急于求成的扩张冲动给财政带来巨大的支出压力，社会经济变革中各方面利益关系的重新调整，使财政在国民收入分配中的份额逐步缩小，财政收支矛盾越来越尖锐，财政已陷入进退两难的困境。而财政理论研究又明显滞后于财政实践的发展，对财政收支问题缺乏超前性的认识和研究，从而使财政收支政策的选择缺乏符合我国国情的理论研究基础，在实践中自觉不自觉地实行着赤字财政政策。
赤字财政政策的理论基础是凯恩斯的赤字财政理论，它认为在一个比较成熟的市场经济体制和社会有效需求不足的国家里，要实现充分就业和提高经济增长水平仅靠市场本身的力量是不够的，必须通过国家干预来实行需求管理，以解决社会有效需求不足的矛盾。实行赤字财政政策就是扩大政府财政支出，重点以增加政府公共投资来弥补有效需求不足，通过乘数作用，使国民收入和就业量成倍增长，实现经济的复苏和繁荣。凯恩斯的赤字财政理论，曾对西方发达国家的经济发展产生了很大影响。到70年代末，以美国为代表的西方经济却在巨额财政赤字中，陷入高通胀、低增长的泥潭。面对这样一个现实，我们应当进行客观的理论分析并给予正确的认识。我国尚处于计划经济向市场经济转轨阶段，社会总需求大于社会总供求矛盾十分尖锐，是一个资源约束型经济国家，根本不具备凯恩斯赤字财政理论的两个基本前提，即一个成熟的市场经济和社会有效需求不足的环境。因此，借鉴凯恩斯的赤字财政理论在我国缺乏客观的现实基础，由此而产生的“财政赤字无害论”必将把人们对财政赤字的认识带入误区，高估赤字对经济增长的刺激作用，低估赤字对经济发展的危害性。改革开放以来，除1985年外，国家连年持续发展财政赤字，1979年—1994年间，赤字数额高达5000多亿元，债务高达4000多亿元，债务规模占GDP的比重目前达2.9%，已接近警戒线。巨额赤字给我国经济运行及财政自身发展都带来了始料未及的严重危害，主要表现在以下四个方面：
一是“财政赤字无害论”严重影响中央和地方各级财政发展。 从1979年以来，中央财政和许多地方财政都实行赤字预算，中央财政赤字靠向银行借款或发行国债来弥补，而地方却缺乏弥补赤字的有效手段，长期滋长了“等、靠、要”的依赖思想，不仅自身负债累累，还直接加重对中央财政的压力。财政收支出的刚性和预算约束的软化，为《预算法》的全面实施增添了相当大的难度，也给目前的财政体制改革带来严重不利影响。二是巨额财政赤字，无论是发行国债，还是向银行借款弥补，都会直接或间接地诱使中央银行信用膨胀，进而扩大国家货币投放，导致通货膨胀，使国民经济运行失调。三是在我国税收累进机制不强，财政收入增长明显低于经济增长水平的现实条件下，财政赤字与通货之间必然会形成互为因果、相互转化的恶性循环关系，即财政赤字→通货膨胀→更大的财政赤字→更高的通货膨胀。财政赤字不仅没能缓解财政上的困难，相反加重财政收支矛盾。四是由于财力匮乏，各级财政收支盘子都绷得很紧，财政没有足够的财力来支持国家经济建设和社会事业的发展，国民经济中基础产业、基础设施等“瓶颈”制约矛盾迟迟得不到缓解，教育科学文化卫生等社会事业的发展受到严重牵制，甚至危及到政府机构工作的正常运转。财政的宏观调控能力被大大削弱，财政自身的改革与发展也因此受到很大制约。
财政赤字不单纯是财政收入与支出在量上的失衡，更是社会经济各方面深层矛盾激化的一个综合反映，实际上是经济运行不稳定、各方面比例关系失调的问题。不同时期的财政赤字从质和量两方面表现出不同的特性。我们认为，现阶段财政赤字的特性表现在：一是在质上表现为财政分配关系的失常，二是在量上表现为通胀性财政收支失衡。这两大特征从深层回答了长期困扰我们的问题，即在国民经济长足发展的同时，财政占国内生产总值的比重却逐年下降，由1979年的26.7 %下降到1995后的10.9%，“八五”时期财政收入与经济增长的弹性系数只有1:0.61。财政与经济为什么没有实现同步增长？其最基本的内在制约因素是什么？我们认为，财政占国内生产总值的份额下降在经济改革中本来有其必然性。国民收入分配在一定时期向企业和个人倾斜在所难免，可以说这是财政为改革付出的必要代价。但下降的幅度过大、时间过长，财政收入增长与经济增长相比速度过低，而财政支出增长过快，从根本上讲，是财政职能弱化导致财政分配失常，以及通货膨胀作用的结果。这可从以下几方面的情况中得到例证：一是财政的国家分配主体地位和能力在相当程度上被弱化，游离于财政部门之外的各种预算外资金和基金增长很快，“八五”期间已相当于GDP的5%。二是国家财政法制不健全，缺乏有效的监督约束机制，致使财政分配秩序紊乱，一些单位偷税、骗税，乱挤乱摊成本，截留应上交的财政收入，把预算内资金转为预算外资金，搞帐外帐，私设“小金库”等现象十分严重。十年来，“三大检查”共查出这些违纪金额高达1300多亿元，这还仅仅是挽回了国家财政资金巨额流失的一部分。三是财政分配职能不规范，支出结构不合理，尚未从大包大揽中解脱出来，支出管理混乱，浪费现象比较普遍。四是通货膨胀是加剧财政收入增长慢于同期经济增长、慢于同期财政支出增长的最为直接的催化剂。根据1995年《中国统计年鉴》有关资料可以看出，1990—1994年间，年均财政收入增长15.54%， 财政支出增长17.14%，经济增长率为24.8%，物价总指数为10.54%。扣除通货膨胀因素后，财政收入增长4.44%，财政支出增长5.97%，经济增长率为12.2%。四年间财政收入增长水平远远低于同期的经济增长水平，不能适应经济和社会发展的需要。并且，从财政支出与收入增长之差还能看出，通货膨胀条件下的财政支出与收入增长之差，高出了不含通货膨胀因素下的财政支出与收入增长率之差0.16个百分点。这说明，在财政支出增长幅度大于财政收入增长幅度的前提下，通货膨胀会同时进一步加剧财政收支的矛盾。
通过对现阶段财政赤字特性及成因的分析，我们可以找到制约消除财政赤字的主要矛盾和难点。我们认为，在“九五”时期消除财政赤字，其难点主要有以下几方面：
1、财政收入增长要超过经济增长的难度很大。一方面， 国有企业作为国家财政收入70%的提供者，目前正陷入前所未有的困难局面，经济效益普遍下滑，亏损严重，致使现有财源基础萎缩，这在很大程度上会制约税收的增长，同时，国家为着眼于保持稳定的局面，不再加重国有企业的负担，今后几年也很难出台大的增收政策，增收的空间十分有限，相反，国家财政还面临许多减收因素，如降低关税税率等。另一方面，我国经济发展仍未摆脱高投入、低产出，高速度、低效益的粗放型增长模式，经济增长与经济效益之间尚未实现充分的统一。这是“九五”时期粗放型经济向集约型经济转变的最大制约因素。
2、调整现有财力分配格局阻力很大。 目前的财力分配格局是经过十多年改革所形成的，既有合理的一面，也存在不适应社会主义市场经济体制发展的一面。要打破不合理的财力分配格局，对社会各方面的既得利益进行调整，阻力和困难一定很大。一是从调整现有财政收入分配格局来讲，国家与企业的分配关系通过1994年新税制改革基本上得到规范，今后的任务是局部性完善的问题，但国家财政与部门和单位的分配关系一直未得到很好解决。大量游离于国家财政之外并由各部门和单位直接安排使用的财政预算外资金及名目繁多的基金，在单位局部利益的驱使下，加剧了基建投资膨胀和消费基金膨胀。在“九五”期间要把它们纳入国家财政统筹安排和管理，增强财政对社会总供求的宏观调控能力，决不是轻而易举、一蹴而就的事情。阻止和防范国家财政资金的大量流失，规范收入分配秩序，不仅依靠财税部门加强财税法制建设，强化财税监督约束机制，还需要社会各方面的配合支持，通过深化改革进行综合治理，从深层次解决各种利益矛盾冲突。这是一项艰巨的系统工程，更要假以时日。二是从调整现有财政支出格局来讲，目前政府职能不适应社会主义市场经济体制发展的要求，中央与地方的事权关系尚未理清，直接制约中央与地方财政职能的划分。由于政府管理经济和社会的职能还没有清晰界定，致使财政职能范围及实现方式存在着不确定性。尽管旧的统收格局打破了，但支出格局却未相应调整，财政继续承担着一些不应由财政承担的支出，而本应由财政承担的公共设施、基础设施建设以及社会保障支出却没有充分的财力支持。因此，打破现有财政支出分配格局的前提是转换政府职能，把事权划分清楚，这在许多方面将取决于我国政治体制改革的进展，短期内解决也是很困难的。同时，调整财政支出格局就意味着要减少和牺牲一些部门和单位的既得利益，财政支出普遍具有很强的刚性，上去就下不来，“九五”时期随着经济和社会发展，各方面增加支出的呼声越来越高，财政在坚持“保重点、压一般”的支出调整中，将面临更大的困难。
3、通货膨胀对财政收支的压力难以在短时间内消除。 现阶段通货膨胀是加剧财政收支矛盾的最直接、最主要的催化剂，抑制通货膨胀已成为“九五”时期我国宏观调控的首要任务。而通货膨胀是一个十分复杂的社会经济现象，它涉及到经济体制、经济结构、经济增长方式等社会生产方式的改革与转变，关系到宏观经济总量的调整，以及国家财政、金融、价格、计划等经济杠杆的宏观调控能力的发挥。财政在抑制通货膨胀方面要有所作为，关键是消除财政赤字，这是一个“你中有我，我中有你”的相互作用的过程，相互牵制、相互影响。要遏制住二者的恶性循环，任务将十分艰巨。
4、一些地方财政赤字积重难返，陷入进退两难的窘迫局面。 我国经济发展不平衡，导致了我国财力分配的不平衡。一些经济欠发达和财源基础薄弱的地方，长期以来经济发展缓慢，财政收入拮据，尤其是一些边远地区和少数民族地区的县级财政，难以满足正常运转的最低需求，完全是“吃饭”型财政，甚至处于“吃不饱饭”的困难状态。这些地方累积的财政赤字包袱已经十分沉重，客观上需要上级财政的支持。但过去长期是补助多少，吃掉多少，仍然不能从根本上解决当地的财政困难。现行分税制财政体制实行分级管理，自求平衡，从体制上就割断了这种“输血”的脐带。目前，中央财政和省级财政承担协调和公平区域财力分配的能力还十分薄弱，一个科学、合理、规范的财政转移支付制度不能马上建立和健全起来，那些财政困难严重的地方要在短短几年内消除财政赤字，任务也是十分艰巨的。
尽管目前消除财政赤字困难很大，但同时，我们也要看到“九五”时期基本消除财政赤字的可能性和现实性。“九五”时期我国在深化改革和对外开放中正积极融入世界经济大循环，处于由经济结构调整和优化，经济增长方式转换所带来的经济高质量增长的黄金时期，这为国家财政收入的持续、稳定增长奠定了可靠基础，使财政收入与经济增长实现同步发展成为可能。分税制财政体制的继续完善和《预算法》的实施，从体制上对各级财政注入了自求平衡、自我发展的约束和激励机制，在很大程度上冲击了长期形成的“赤字有利无害”和对上级财政“等、靠、要”的思想观念，促使各级政府通过发展经济培植新的增长点，以此作为摆脱财政困难的根本出路，逐步走上良性循环的轨道。这些，将为各级财政自求平衡创造了前提。消除财政赤字必须是全面、真实地消除中央和地方各级财政赤字，不搞财政赤字的搬家转移，形成虚假的收支平衡。为此，我们就“九五”时期基本消除财政赤字提出以下对策思考：
（一）大力支持经济发展，适应经济体制和经济增长方式的根本转变，提高经济增长的质量和效益，培植和壮大稳固和效益型财政增长源。“九五”时期，首先要加大对农业的投入和政策支持，促进我国农业从传统分散低效型小农业向现代集约化大农业转变，巩固和拓展农业财源的基础和领域。其次，要不断增强国有经济的实力。目前，阻止国有企业经济效益下滑，通过深化企业改革建立现代企业制度，实现扭亏增盈和提高企业经济效益，是一项十分艰巨而又迫切的任务。财政要充分运用专项资金、周转金、加速折旧、亏损结转、财政贴息等政策手段，继续完善企业财务会计制度和深化国有资产管理体制的改革，以支持国有企业的发展与改革。集中力量抓好现有国有企业的技术改造，走内涵型和集约型经济发展之路，不断壮大国有经济这一骨干财源。再次，要积极支持我国产业结构调整和优化，建立起适应和促进我国经济结构发展的财源结构。中央财政要大力支持国家基础产业、基础设施、支柱产业和高新技术产业的发展，地方财政要适应分税制下财源结构的变化，大力发展第三产业，积极支持非国有经济的发展，大力培植新的财源增长基础。
（二）强化财政聚财功能，大力增加税收和国有资产收益，努力控制和压缩债务，建立起稳健的财政收入增长机制。“九五”时期要继续深化税制改革，进一步完善流转税体系，统一内外资企业所得税，加强个人所得税征管，逐步提高所得税在财政收入中的比重，增强财政收入增长的内在稳定机制。要尽快完善地方税制，赋予地方政府一定的税收立法权，充分体现分税制下各级事权与财权相一致的原则。要调整规范区域性和出口退税等方面的税收优惠政策，严格控制税收减免。要加强税收征管，严厉打击罚处偷税、骗税行为，堵塞税收流失漏洞，把该收的都收上来，努力实现税收与经济的同步增长。与此同时，要大力压缩债务规模，扭转中央财政债务依存度逐年提高的非正常现象，提高中央财政占全国财政收入的比重，把债务规模严格控制在合理的范围内。此外，还要强化财政对国有资产按股分红、按资分利及税后利润分配的制度管理，对国有产权的分红收益和出售、转让收入都要缴入财政，防止国有资产流失。把财政收入的增长建立在与经济发展和经济效益紧密相关的税收和国有资产收益基础上，形成稳健的财政收入增长机制。
（三）强化财政部门管理财政资金的统一性、权威性，把预算外资金逐步纳入统一预算管理，拓展理财领域，增强财政实力。对行政单位的预算外资金要在认真清理的基础上，逐步纳入财政统一预算管理。原属于地方财政部门的预算外资金，在分税制财政体制下，已失去了存在的必要性，应尽快纳入财政统一的预算管理。对事业单位的预算外资金，要加强“专户储存”管理，鼓励事业单位向“企业化”转变，严格资金抵拨制度，加强支出管理。
（四）财政职能要与政府职能相适应，合理界定财政支出范围及结构，形成科学的财政支出机制。“九五”时期，财政要适应政府职能转换的需要，在逐渐缩小和退出某些职能的同时，充实和增强新的职能。首先，应以加大财政公共产品供给和强化财政宏观调控功能为基本原则，合理调整中央与地方的财政支出范围。中央财政应以宏观调控为基本职能，着力于调节宏观经济运行、产业结构和协调地区发展，承担国防、外交等事关国家全局的支出职责。省级财政职能主要是区域内基础设施、基础产业的建设，调节和公平各地区收入分配。市以下财政职能主要是城市基础设施建设、社会治安、消防以及教育、科学、文化、卫生等社会公共需要的支出。其次，应合理调整财政支出结构。要搞好财政、投资、行政事业机构管理以及文教科卫等体制方面的配套改革，这是调整和优化财政支出结构的基本前提。特别要调整好固定资产投资结构，财政要逐步退出“竞争性”投资领域，重点转向基础产业、基础设施和某些支柱产业、高新技术产业。预算内基建投资的增长，要严格控制在财政收入增长幅度内。要进一步压缩和控制行政事业单位的财政供养人口，抑制住行政事业经费支出的过快增长。要继续加大对科技教育等重点社会发展事业的投入，充分体现“科技是第一生产力”的战略思想，确保科技投入的增长高于财政经常性收入的增长。大力压缩各种财政性补贴支出。通过优化财政支出结构，进一步提高财政资金的使用效益，一方面要做到“九五”时期财政支出增长低于财政收入增长水平，缓解财政收支的矛盾；另一方面最大限度地支持急需发展的建设事业，保证国民经济和社会发展和各项正常需求。
（五）建立以法律、体制、政策、行政手段相配套和各级财政自我平衡约束机制。一方面，要继续完善分税制财政体制，规范省以下财政分配关系，合理划分省级、市地级、县级的收入来源和财力，严格执行《预算法》所规定的一级政府一级预算，财政收支自行安排，自求平衡的原则。对那些经济欠发达地县、民族地县，上级财政应尽快实行科学合理的财政转移支付制度，支持这些地县增强财政收支平衡的能力。另一方面，上级财政要对下级财政从体制上、政策上给予支持和优惠，增强其“造血”功能。为了确保地方财政收支平衡目标的实现，省级财政对地县财政要实行溶体制、政策、行政手段为一体的支持、督促和约束机制。如实行奖罚结合的管理形式，对那些赤字地县实现了当年平衡或减少赤字的，省级财政次年给予一定比例的财力奖励，以奖代补；对那些新产生赤字的地县或赤字没减少的地县，次年不予补助，并停拨各种专款、周转金和控购审批等。通过奖罚结合，建立起地县财政消除财政赤字、实现收支平衡的激励和约束机制，有力地推进地方各级财政收支平衡目标的实现。
（六）建立和健全以弱化国债对货币扩张影响为前提的国债运行机制。国债与向银行借款和透支相比，是弥补财政赤字的最佳形式，但必须把国债对货币扩张的影响限制在最低范围内，把好财政赤字借助于发行国债来弥补而引发通货膨胀的闸门。因此必须协调好财政与银行货币政策的配套功能，健全国债发行、流通、偿还、管理四个环节的运行机制，逐步使商业银行和众多的非银行金融机构成为国债的主要购买者，并合理调整国债结构，减少短期债券，适当增加五年期、十年期的长期债券，适当拉长偿债周期。还要加快实行复式预算的步伐，建立偿债基金，合理安排和使用国债资金，提高国债对增加税收的供给能力和以新税偿还债务的能力，努力减少国债对货币供给的扩张影响，抑制通货膨胀。
财政赤字不仅仅是一个复杂的经济问题，还是一个严峻的政治问题。前不久美国克林顿政府与国会为平衡预算问题发生政治恶战，争吵得渊渊不解，致使美国联邦政府机构关门停摆。我国财政赤字已成为制约我国未来经济和社会发展的重大难点问题，受到党中央的高度重视。因此，党的十四届五中全会决定，“九五”时期要实行适度从紧的财政政策，基本消除财政赤字，控制债务规模。这是在充分认识我国经济和社会发展现状，正确把握发展大局及未来趋势的基础上所作出的必然选择。我们应通过上述努力，争取实现“九五”时期基本消除财政赤字的预定目标。
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