行政区域利益冲突的法律规制，本文主要内容关键词为：行政区域论文,利益冲突论文,规制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放20多年来，在经济持续快速增长的推动下，中国人口和经济活动向大都市圈以及由这些大都市圈所组成的都市群集中。这种现象冲破了生产力发展传统的行政区域范围，在长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，已初步形成了都市群或城市带的空间架构。伴随着城市化的快速发展，特别是在我国现行行政管理体制下，行政区域间的利益冲突以空前的频率和规模产生。① 这种利益冲突带来了甚为严重的后果。各地方政府追求辖区内经济利益的最大化，在此动机的驱使下导致大量重复建设出现、资源损耗严重，为吸引投资争相提供各种优惠政策，盲目降低税款数额、低价甚至无偿出让土地资源，致使国家利益损失严重。行政区域化的经济分割，直接导致了地区经济发展的严重内耗，对全国宏观经济的运行会产生不利影响。
行政区域间的利益冲突多由政府引起，政府取代企业成为地区经济发展与竞争的主角，由此而形成的各行政区域之间严重的地方保护主义必然会影响贸易的自由度和公平度，阻碍国内统一大市场的形成，② 进而也会影响中国在世界贸易体系中的形象。市场经济应当是贸易自由化的经济，也应当是全面、协调、可持续发展的经济，还应当是法治经济。这就要求政府能够从实现社会生产要素与资源配置效率最大化的角度，按照科学发展观的要求，调整政府行为的理念和模式，规范政府权力运行的界限与方式，戒除政府是地方经济运行主体的形象，杜绝经济发展过程中行政化的块块分割行为；同时，还要注重区域经济合作、产业整合、规划协同与制度调和。这一切都是当前我国政府法治建设中亟需研讨的问题。
一、行政区域间利益冲突的现状
行政区域的利益冲突是指地方行政主体为保护本地区的社会、经济和环境利益，利用公权力对社会和市场实施干预行为或不依法履行法定职责而引起的与其他行政主体之间的冲突。有区域就有区域利益，有区域利益就有区域利益保护的要求，有区域利益保护的要求就会产生地方保护主义的倾向。行政区域间的利益冲突在许多国家的历史上都是存在的，③ 我国改革的深入和市场经济的发展使得这种冲突日益凸显，甚至有愈演愈烈之势。行政区域间利益冲突的类型和危害主要体现在以下几个方面：
1、因限制竞争、控制资源和市场、实施地方保护而引起的区域经济利益冲突
从根本上说，地方保护主义是对自由市场的排斥和否定，它通常保护落后、抵制先进，只顾及一时一地的经济利益而不考虑长远的、跨区域的经济利益，使市场的法治环境遭到破坏，使资源的市场配置变成行政配置；④ 有的地方保护甚至演变为袒护本地区的假冒伪劣、坑蒙拐骗等非法经济活动。地方狭隘利益的驱动往往会导致盲目投资、重复建设、资源浪费、地区封锁，从而导致市场空间狭窄，单个企业产品与服务的市场占有率下降，进而发展到无序的恶性市场混战、相互厮杀和自杀性的价格大战，市场价格体现商品价值的规律丧失殆尽。其最终导致的结果是，大批企业陷入困境，而地方政府对地方“招牌”企业的困境往往是不顾经济原则的竭力扶持，⑤ 这种状况又造就了新一轮的恶性循环，加剧行政区域间利益冲突。⑥ 地方性的行政垄断和行政性扶持与保护已经成为我国经济生活中的一种顽症，它将全国统一市场分割为块，严重影响了资源、商品、信息、资金、人才的流动，代表着行政区域间利益冲突的主要形式。
2、由跨行政区域的环境与资源破坏而引发的利益冲突
这种冲突的产生一般与地方政府的经济发展政策不合理、对污染企业监管不力、对生态环境的保护不充分，以及对自然资源的开发和利用不合理、不科学有关。例如，2004年安徽省淮南市民众筑坝，封堵淮南市和蚌埠市之间的淮河支流沙河，导致航运受阻、河道被堵事件发生的缘由就是上游的蚌埠市对污染严重的化工企业监管不力，淮南市民众四处反映却得不到有效解决后采取的自救行为。更广泛地说，环境利益冲突还体现在一地为保护环境和资源而牺牲当地经济开发的机遇，其他地区却因此获益的状况。⑦
3、因招商引资中不当竞争所引发的区域利益冲突
通过招商引资带动本地区经济快速发展，已经成了地方政府的共识。许多地方政府为了引进资金竞相降低土地出让费用，提出“本届政府任期内全免”的政策，有的地方对于税收的减免甚至突破了国家相关法律法规的底线。例如，在引资的冲突中，上海实行了“173计划”，将嘉定、松江、青浦这三个区总共173平方公里的土地在土地、用工、税收等方面实行一系列的优惠政策，试图将上海打造为中国最大的制造业基地。⑧ 短期来看，此项政策会对将资金吸引到上海地区起到一定的作用，然而，为了应对上海的“173计划”，浙江和江苏提出了更优惠的条件来争夺资金，导致行政区域之间以产业发展的名义开展不当竞争，致使土地、税收等资源流失。
二、行政区域间利益冲突产生的原因
行政区域间利益冲突的原因十分复杂：既有历史原因，也有现实原因；既有经济原因，也有政治原因；既有观念原因，也有制度原因，主要有以下几个方面。
1、行政区与经济区的重叠
行政区是国家基于政治统治和行政管理的需要将其所辖国土根据一定的法律，按照一定原则进行划分后的行政区域管理系统。⑨ 行政区的主要功能和根本特征应当是服务于国家的治理需要，其边界较为稳定。而经济区是一个由经济中心、经济腹地和经济辐射网络等要素构成的区域系统，其形成是一个自发过程。经济区是一个动态系统，其边界会随着社会、经济的发展不断发生变化，很难和行政区的边界重合在一起。由于我国具有长期实行高度集权的计划经济体制的历史，政府曾经是唯一的经济主体。在计划体制下，中央政府承担全面管理国民经济运行的职能和使命，地方政府在中央的统领下承担着管理本行政区域内经济运行的职能。各行政区由此承担了不应该由自己承担的经济运行功能，将经济运行的范围限定在自己的辖区内，人为地将行政区与经济区结合在一起，导致了“行政经济区”，⑩ 即人们常说的“块块经济”的形成。(11) 然而，由于这时的中央计划有极大的权威，中央与地方的关系本质上是计划与执行的关系，再加上统收统支的财政体制，地方政府所拥有的经济权限十分有限，其尚不具有一级独立利益主体的地位，也没有能力和其他行政区域争夺资源。同时，由于行政区经济的运行严格遵循行政组织的纵向分工原则，横向联系和横向竞争皆不发达。因此，在计划体制下，尽管经济运行已经以行政区域为单位展开，但是行政区域间的冲突并不明显。
随着我国政治、经济体制改革的进行，为促进地方经济和整个国民经济的快速发展，中央逐步向地方放权，地方的经济自主权逐渐扩大，尤其在国家—地方“分税制”财政体制实施以后，(12) 地方的经济利益开始出现并不断加强。地方经济利益成为地方政府发展经济的动力，地方政府决策的出发点是本行政区的利益最大化。由此，地方政府拥有了作为独立利益主体所需要的物质基础和权力。与此同时，中央也相应地把各个地区社会经济发展的责任进一步分摊给地方政府。在这种情况下，行政区域就成为地方政府一切经济活动的范围。地方政府长期潜在的利益要求公开化、明确化和合法化，导致了以行政区域为界限的区域经济利益格局的形成，也使作为公共行政管理机构的地方政府成为为谋取自身利益最大化的主体，甚至代表着一定行政区域内最主要的经济利益主体。由来已久的、重叠的“行政经济区”现象加上独立的区域经济利益，引发了行政区域间的利益冲突。
2、政企不分
在我国，地方政府作为为区域性的行政利益主体有三层涵义。一是具有公共性的地方利益；二是地方政府自身的机构利益；三是地方与企业混合，甚至是合一的利益。(13) 改革开放以后，中央将许多国有企业的经营管理权下放，希望赋予企业自主经营的权利，使其真正成为市场的主体，但这些权利有有许多却被地方政府“截留”了，地方政府成为了本行政区域内企业的管理者。于是，企业和地方政府绑在一起，企业利益与政府利益相互瓜葛，密切相关。在一些经济不发达地区，某一个企业的上缴利税就是整个地区财政收入的主要来源，在追求地方利益最大化、地方政府、官员利益最大化的前提下，保护本地企业，在政策上有一些倾斜就成了地方政府的当然行为。此类行为的正面效应是地方政府给予企业种种支持，推动企业的发展；负面效应是为了维护企业利益，地方政府以企业经营者的身份干预企业的具体事务，削弱其自主权，并在外部给企业以行政保护。在由地方政府主导的地区间竞争的背景下，企业被动地充当地方政府竞争的工具而不是市场竞争的主体，其只能在地方政府的保护伞中使自己在不规范的市场竞争中保持有限的竞争力，而无法发育成真正独立的市场经济主体。
3、不规范的地方权力分配
我国的多次权力分配都是以政策形式出现的，属于行政化的权力分配方式，带有很大的随意性，缺乏宪政基础。非法定化的行政分权制在一定程度上造就了地方保护主义、诸侯经济。地方权力的分配、调整没有法定程序，导致了权力分配时的随意性；地方权力分配的主动权掌握在中央政府手中，地方拥有多少权力取决于中央愿意放多少权和地方能争多少权。由于对分权的内容和方式没有法律的严格规定，使得地方在利用权力保护本地区利益，侵犯其他地区利益时少了几分顾忌。另外，对分权后的地方政府也缺乏必要的监督，没有以法律的形式明确地方的考核机制。
实践中，地方职责范围的不明确导致地方政府对有利于自己的权力拼命争取，而对不利于自己的责任却尽可能地推诿，造成权责不统一。当地方政府的一些问题暴露出来后，由于缺少清晰的法律界定，因此难以追究其责任。与此同时，不明确的职责也导致了地方政府在使用权力时的短视、盲目和滥用现象，增加了地方政府不良行政的可能性。
4、政府考绩制度的不合理
改革开放以来，地方政府一个重要的行政目标就是要促进并保护本地区的经济发展。与此相对应的政府考核也主要看其是否有效地促进了经济的发展。而人们在对政府及其公务人员的行政绩效予以评价时，也会从自身实际出发，更为看重他们是否为本地区谋取了充分的经济利益。上级政府的考核标准也同样局限于地方政府为本地创造的GDP和物质财富。本地区的经济增长率因而就成为对地方官员评价的首要指标。这样就迫使地方政府将工作重点放在发展本地区的经济上，使得地方政府片面强调“任期”内以GDP、招商引资额、经济增长速度、上缴利税等硬指标为核心的“政绩”，从而导致各种短期行为的出现。例如，制定地方性政策争夺市场资源，制定政府规范性文件限制外地企业的同类产品进入本地市场，制定“优惠政策”争上高利税产业等等。可见，如果地方政府的考绩标准、指标与内容不作根本改变的话，那么，地方政府为维护或实现本地区利益最大化的种种不当作为也就具备了体制内的正当性，行政区域间的利益冲突将难以降温。
5、缺乏有效规制行政区域间利益冲突的法律制度
地方政府作为一个具有相对独立利益的主体，以追求自身利益最大化为其行事原则，至于采取哪种方式最大化其利益，取决于其采取每种行为的成本与收益的关系。如果用法律控制加大地方政府实施不适当行为的成本，减少其不适当行为的收益，行政区域间的利益冲突就不会频繁发生。换句话说，有效控制行政区域间利益冲突的法律缺失使得地方政府能够用较小的成本获取较大的收益，这是行政区域间利益滋长并产生冲突的一大关键。同时，中央和地方、地方与地方之间对具体职责、权限划分发生争议时，也没有规范、稳定的法律途径予以解决。从依法治国方略、现代西方法治国家的经验以及现代政府与自由市场关系理性化、规范化的要求出发，法律在处理府际关系和利益冲突中的作用都必须要明确、强化。
三、规制行政区域利益冲突的法律缺陷
长期以来，中国地方政府间的关系，包括利益冲突都是用中央集权模式下的行政命令或政策的方式加以协调、解决的，法律的功能明显弱化。市场化和地方经济利益的独立化使得地方利益，尤其是基于政企不分而产生的政府之间经济利益的冲突具有了显性的特点。但是从法律角度说，不仅我国的宪法对处理政府之间的关系缺少制度设计，已经颁布的与政府活动有关的法律基本上也都缺少对该领域加以调整的专门技术安排。以下从四个领域对现有的相关立法作中观性分析。
（1）现行《宪法》对地方政府间关系与利益的制度安排是纵向的、基于中央一统和上下层级的思路，而对横向块块之间的考虑与安排缺失。《地方政府组织法》是静态性的政府组织构成法，既不涉及政府的行为领域，也未涉及政府间的交互关系。
（2）《行政诉讼法》（1989）、《行政处罚法》（1996）、《行政许可法》（2003）是有关政府行为及其审查与责任的行政法律。但是，《行政诉讼法》主要调整政府同其管理与服务对象之间基于具体行政行为而引发的法律争议。该法律对政府政策性的活动以及颁布规范性文件这样的行为，没有设置司法审查的途径，而这两种方式恰恰是地方政府设置和保护地方利益的基本手段。(14) 同时，由于《行政诉讼法》中没有公益诉讼的规定，所以，对于地方政府基于追求区域利益而使国家利益受损的行为，(15) 司法审查无法启动。另外，从诉讼技术上说，即使人民法院可以审查非具体行政行为，行政主体意义上的行政机关该否具有原告资格是更进一步的障碍。
《行政处罚法》调整的也主要是政府与管理和服务对象之间的关系，同时也解决政府在设定处罚时的权限，但却不直接涉及府际关系和利益冲突的处理。(16)《行政许可法》由于立法时机较新近，在立法内容上所贯彻的理念与确立的制度较为先进，包括市场本位、公民本位、行业本位的理念，重监管、轻许可的理念，以及临时许可制度、许可评价制度、行政机关之间的告知制度等，(17) 其中最基础性的内容是第25条第2款的规定。(18) 但是，从府际关系的角度看，对设定或实施不当或违法许可行为地的政府，缺少异地政府对其实施有效监督的途径和方法。
（3）《反不正当竞争法》（1993）、《价格法》（1997）、《招投标法》（1999）、《政府采购法》（2002）和《环境保护法》（1989）可以视为有关政府与市场关系以及其履行保护自然环境职能的基础性立法。这些立法的基本思路不是解决政府之间的关系，而主要是关注政府与非行政主体之间的关系。即使有一些零星规定，也不够细化，缺少可操作性，尤其是对政府的失职（不作为）行为没有明确设置法律责任，仅模糊地规定了“承担相应的责任”、“由上级机关责令其改正”的条款；(19) 有的法律虽然设置了明确的责任，但惩处力度较小，使得那些为维护区域利益、非法干涉市场经济或不依法履行环保职责的政府或部门基本没有什么顾虑。(20) 例如，尽管《环境保护法》要求各地方政府相互配合解决跨行政区域的污染问题，但是对地方政府不配合环境治理，甚至是放任、纵容可能导致其他地区环境污染的活动，却没有规定相关的制裁措施。(21) 最近的例子是发生于2005年11月的吉林石化公司松花江水污染事件。从该公司发生事故到污水排入松花江，再到对哈尔滨等地产生影响，中间有一段时间可以向当地环保部门报告以便采取更为有效的应急措施加以处理，且需要及时通报有关可能受到水污染危害的地区和单位。事实说明，在有关通报和协调机制，尤其是在不作为的责任方面，《水污染防治法》的规定存在缺陷。(22)
（4）行政法规。2001年4月，国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。(23) 该行政法规第2条原则性地规定了各级人民政府及其所属部门负有消除地区封锁、保护公平竞争的责任，应当为建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系创造良好的环境和条件。第3条规定，禁止任何形式的地区封锁行为，禁止任何单位或者个人违反法律、行政法规和国务院的规定，以任何方式阻挠、干预外地产品或者工程建设类服务进入本地市场。该规定还就地区封锁行为的种类、改变和撤销地区封锁行为的主体与程序以及相关法律责任作了规定。应当说，该部法规是有关自由、统一市场，限制和克服限制竞争行为的专门立法，在内容上也较前文所述的法律具有更强的针对性和可操作性。但是，也应该看到，该行政法规不仅在立法等级上不够权威，对有的制度无权创设（如司法审查），对监督和法律责任的追究依然依赖上下级的行政隶属关系；而且，更为主要的问题是，对府际关系和区域利益的关注尚不够全面、系统。
通过上述分析，可以对行政区域利益冲突法律规制的不足作以下归纳：（1）已有的相关立法中关注的焦点是政府同市场主体、市场秩序之间的直接关系，而缺少对府际关系的专门关注，观念不明，立法的针对性不强。（2）单行立法内容分散，不同法律间相关内容的统一性不高，缺乏协调。（3）行政隶属关系是处理行政性限制竞争行为的唯一力量，行政以外力量（如司法）的介入尚未确立，相关法律责任无形虚化。（4）既有的与府际关系有关的法律规定只限于对限制竞争、不履行职责的关注，大多是禁止性或制裁性规定，缺少对行政区域利益冲突的直接解决技术，尤其缺少对政府间协作、协调与联动方面的积极性和鼓励性的规定。这一方面的法律缺失同当前我国社会经济发展迫切需要区域合作的现实极不相称。
四、制度完善之建议
在行政区域间的利益冲突中，冲突双方都是地方政府或其所属部门。就根源来说，市场经济的发展、国家财税体制的改革以及政府以经济增长为工作重心的考绩机制构成了地方行政区域利益冲突的内在原因；而控制区域利益冲突的现有法律、法规的缺失与不足，则是行政化的区域利益冲突愈演愈烈的外部条件。解决此一问题之道必须内外兼治。就外在的法律制度层面来说，要在体察内在原因的基础上着力解决如下几个方面的问题。
1、完善宪法，明确地方政府的职能和权力界限，加强约束机制
宪法在对地方政府不当经济行为的法律控制体系中，有着十分重要的作用。作为具有最高效力的根本法，宪法是制定其它有关行政区域利益冲突与协调的各种单行法律的依据和基础。我国《宪法》第15条规定，国家实行社会主义市场经济；国家加强经济立法，完善宏观调控；国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。当前，地方政府种种不当经济行为的实质是政府权力过多地介入到微观经济生活而所导致的。地方政府为了本地区的利益而采取的种种不当经济行为在本质上是对市场自由、企业自主、公平竞争、平等保护、意思自治等宪政基本精神和法治原则的侵蚀。(24)
尽管《宪法》第15条是与市场经济最直接相关的宪法规定，但其却没有对地方政府在管理经济方面的职能予以界定，(25) 也没有对地方政府以行政权为后盾，为保护本地经济而实行的不当经济行为的规束。从经济立法的内容与实际效果看，其功能主要是政府对市场经济的调控，而限制政府的功能却没有得到凸显。在缺乏《宪法》或宪法性法律直接约束的情况下，政府权力被用来作或帮助作有碍于自由市场和自由竞争活动的可能性会大大增加。因此，有必要在《宪法》中明确规定地方政府维护国内统一市场的职责、管理经济权力的范围，明确禁止地方政府不当干涉经济的行为。(26) 同时，要对府际利益冲突的协调与解决机制作出规定，其基本原则是行政系统解决为主，适度增设司法机关和立法机关的解决途径；(27) 另外，增加对区域经济合作内容的规定。
2、完善有关公平竞争的法律规范
由行政垄断而引起的行政区域间的利益冲突是目前数量最多，也是程度最严重的。要建立和维护市场秩序，既要规范市场竞争也要规范政府竞争，规范的目的不是限制竞争，而是维护面向规则的竞争；不是保护特定竞争者，而是保护公平的竞争。就我国目前的现状来看，建立、健全竞争性法律已经成为当务之急。如前文所述，《反不正当竞争法》对行政垄断作出了一些限制性规定，但针对性不强，对政府及其部门滥用行政权力限制竞争的行为制裁不力，且可操作性不够。要通过修改《反不正当竞争法》和制定《反垄断法》明确：（1）行政垄断的一般性定义与各种具体的表现，以使执法机构能对行政干预市场的行为迅速、及时地作出判断；（2）设置独立的和具有高度权威性的反垄断执法机构，要使该机构可以对行政垄断中的抽象行政行为进行控制，不但要事后查处，更要积极主动地预防垄断行为的发生；（3）严格追究实施限制竞争行为者的法律责任，为了保护受害者的利益，要考虑在行政处分行政责任人员之外，引入行政赔偿的责任承担方式。
3、行政程序法规范
在很大程度上，行政区域利益冲突的产生同我国行政程序法不健全、不完善也有关系。制度化的行政程序能有效减少行政区域间利益冲突的发生。其理由在于，行政程序法可以通过规定行政公开、告知、听证、说明理由、参与、环境影响评价等一系列程序性制度，使受具体行政决定或者制定规范性文件影响的当事人的意见和利益能够得到有效反映与关注，从而增加各类行政行为内容的科学性、合理性，提高其能够被民众乃至其他政府理解、接受乃至配合执行的可能性。
在过去相当长的时间里，制约行政权力行使的程序法律缺失，对某些行政权力的行使，没有规定相应的程序规则；或者虽对行政行为设定了一定的程序性规则，但由于不明确、不完善或缺乏有效的监督机制而得不到遵守。(28) 以《行政处罚法》的颁布实施为始端，行政程序的重要性在行政性法律中得到了越来越多的重视，直至最近，制定统一《行政程序法》的努力已经进入实质性的起草阶段。(29) 然而，需要指出的是，作为捍卫行政法治的基础性立法，有关《行政程序法》的试拟稿中关注的重心是国家行政机关同行政管理与服务对象之间的关系，而对于政府相互之间，尤其是平行性地方政府之间的关系调整与冲突解决未有充分、系统地重视。从总体上说，人们对《行政程序法》在实现国家统一市场，保护其免受不当行政干预，提高跨区域性的自然环境和资源的政府管理效率这两大功能的认识方面确有不周之嫌。(30)
4、政府绩效评估法规范
改革开放以来，我国政府绩效评估一个长期性、基础性的标准是：一个地区一个时期的经济发展状况，即经济增长速度和财政收入指标。这种标准简单直观，偏好于追求总量的增长和短期速度，缺乏对效益、可持续性和产业结构合理性的考虑。该标准在本质上是偏狭的，不能满足科学、客观、全面评估政府绩效的需要，其存在以下缺陷或不合理性：
（1）经济发展的成果并不完全等于政府的贡献。它还取决于一个地区的经济基础水平、自然条件、地理环境等多种因素的影响，是长期发展积累的结果。
（2）尽管社会财富和社会福利的增加必然意味着GDP的增加，但GDP的增加并不完全意味着社会财富和福利的等量递增。在看GDP增加的时候，还要看为取得该数量而付出的代价，同时还要注意对环境的破坏性影响。(31)
（3）“经济增长速度”与“财政收入”这两个指标只能反映经济规模的大小和量的扩张程度，而不能反映经济发展中效率的高低和效益的好坏。政府只要加大投入，经济增长速度和财政收入在短期内便可以显著提高，但却不一定具备可持续发展能力。(32)
多年来，以GDP为核心的双指标（增长速度、财政收入）评价标准不仅使许多地区的发展付出沉重的环境和社会代价，还引发了各地方政府热衷于以不应当的角色去进行不正常的“发展”大比拼，即政府间拼政策优惠度，拼税收减免度，争投资、争市场、争工业用水、用电等等。为此，一定要切实转变观念，确立科学、系统、全面的政府绩效评估标准，并将其以立法的形式固定下来。为此，应当制定政府绩效评估法，(33) 依法推进政府绩效评估制度的改革，以改变我国地方政府评估标准所产生的负面激励机制。
政府绩效评估的标准主要包括三个层次：（1）政治绩效标准，主要体现为公民对政府权威的认同、接受、服从程度，地方政府依法行政的程度，政府对有关信息的公开程度以及政府履行的公共责任等。（2）经济绩效标准，主要体现为是否促进了地方资源的合理配置和有效性。（3）社会绩效标准，体现为是否促进了社会公平、提高了社会的普遍福利，是否推进了公民社会参与和自主管理的发展进程。(34) 关于经济绩效标准，要将传统的“双指标”转变为：经济发展是否可持续，(35) 政府提供的公共产品及服务质量、政府依法行政的水平和社会公平的实现度民众是否满意。
5、司法审查的引入与行政诉讼法的修改
区域利益冲突的一个基本原因是地区性行政垄断。尽管在对行政垄断的规制方面可以凭借反垄断法和特别行业法来进行，但是对于反垄断法所设置的反垄断行政执法机构的违法行为，必须要有外部机制加以监督。为此，就需要考虑将司法审查引入该领域，这不仅意味着因反垄断行政执法机构的具体行政执法行为而引起的行政争议案件应当纳入行政诉讼的受案范围，还意味着，对因对地方政府直接实施或通过颁布规范性文件实施的行政性垄断行为而引起的行政争议，也需要纳入受案范围。前者不是必然需要修改现行的《行政诉讼法》，而后者由于涉及到对制定规范性文件的审查，因此，需要通过修改该部法律来完成。
另外，对于因跨行政区域的环境和资源的开发、利用或破坏而引起的政府之间的争议，如果要引入司法审查，有两种选择。一是通过非行政机关的当事人来提起行政诉讼，包括普通行政诉讼和公益行政诉讼。二是由一方行政机关就环境与资源利益作为原告针对另一行政机关提起行政诉讼。后一种诉讼在理论上的障碍是，由于我国是非联邦性的中央集权制国家，地方政府的利益不具备“主权性”或明确的法律上的独立性；就实践来说，解决行政机关之间纠纷的最佳机构是双方的共同上级行政机关。因此，第二种选择不宜在行政诉讼制度中加以设置。
6、专门立法的规范：区域经济合作促进法
近年来，随着国内市场经济体制的进一步发育、中国加入世界贸易组织的推动以及国际区域性经济合作关系的强化，(36) 统一市场的重要性越来越突出，区域经济合作的必要性与紧迫性也随之凸现。党的十六大报告指出，要加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带；温家宝总理在2005年政府工作报告中也指出，要积极推动区域协调发展，实行符合各地特点、发挥比较优势、各有侧重又紧密联系的区域发展战略，以体现统筹协调发展的要求；十六届五中全会在所通过的《关于制定十一五规划的建议》中又再次强调了区域协调发展的重要意义，明确提出要健全以市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制为内容的区域协调互动机制。
在此背景下，各地政府对区域经济合作日益重视。较为突出的区域是“泛珠合作”和“长三角区域合作”。区域经济合作的总体目标是，消除行政区划对经济发展的束缚，充分发挥统一市场在经济生活中配置资源的基础性作用，实现生产要素和产品的跨区域自由流动，构筑统一、开放、有序的共同市场，以市场对各区域的资源进行最优配置，形成一定区域范围内的分工合理、有效运作、集约经营、服务完善、具有国际竞争力的区际合作体系和产业布局。例如，在“泛珠”范围内，可以按照香港的金融服务、广东的电子信息和制造业、江西和湖南的有色金属以及农产品加工的思路，因地制宜，形成分工协作体系。(37) 此类合作不仅意味着行业和项目合作、相关产业的整合，也意味着硬件方面的统一规划与协调，如网络与交通基础设施的规划与建设，环境保护方面的协同，还意味着体制性障碍的消除。(38)
从区域经济合作所涉及的三个板块来说，制度整合是前两者能否稳定、有序实施的基础。制度整合的内涵也十分丰富，它要求各地政府要在严格执行涉及统一市场和自由竞争的国家法律的前提下，以构建区域经济利益共同体和社会服务体系为目标，例如，在长三角地区，在有关旅游、人事争议仲裁和引进国外智力共享三个领域已达成协议的基础上，2005年长三角16个城市又签署了《长江三角地区城市合作（南通）协议》；而倍受注目的我国首批国家级区域经济规划的“重头戏”——《长三角区域规划》预计于2006年将得以出台。区域更为广泛的《“东三省”与“长三角”人才开发合作协议》自2005年3月签署以来也已经有了实际的跨区域的人才交流与合作。(39) 这就需要打破行政区划的界限，消除政策差异，打造跨区域的公共政策平台，协调地方立法、政府执法工作和司法机关的执行工作。(40)
就国家治理和府际关系的角度而言，倡导区域经济合作是从本源上减少、克服行政区域利益冲突的重要策略。然而，从法治建设的层面上看，该领域的研究与法律制度设计尚未展开。笔者认为，该项任务不仅有关法律观念与学术的更新，(41) 涉及对现有立法的修改与完善，(42) 尤其还需要制定一部促进区域经济合作的专门法律。通过制定专门、统一的法律，不仅可以协调不同单行立法在立法理念和基本原则方面的不同，(43) 还可以对区域经济合作的目标、所涉领域、基本运作方式、禁止事项以及争议解决等问题作出“专门性”的、一揽子的规定；尤其可以针对府际关系进行新的制度设计，例如，具有利益关系的政府间的通报与告知制度、跨区域行政执法协作制度、跨区域的协调委员会制度等。
结论
综上所述，行政区域间的利益冲突是当前我国经济与行政法治建设中一个非常值得关注的问题。政府和企业的一体化，政府权力尤其是地方政府权力过多介入微观经济层面是行政区域利益冲突产生的根源；行政区和经济区的重叠是该冲突产生的前提条件；地方政府考绩制度的不科学是冲突产生的内在动力；而相关法律的缺失与不完善是行政区域间利益冲突产生的关键。所以，法律是规制行政区域间利益冲突的主要手段，要有效控制行政区域间利益冲突的产生，必须建立、完善一个规范地方政府权力分配关系和地方政府经济行为的法律体系。该体系不仅涉及保障统一市场与秩序，保护自然资源与环境的法律，还涉及调整政府间关系的法律，甚至是宪法、政府组织法和与司法审查有关的行政诉讼法。在调整与规范的内容上，该体系不仅要关注如何通过限制与禁止性的法律规定来约束政府权力，预防和克服地方政府的不当行为，实现政府管理由纯粹的行政化方式转向法治化方式，同时，还要顺应国际国内经济发展的客观需要，将政府从对微观经济的干涉中转向为市场、社会和公众提供服务的使命上来；尤其要通过正面、积极性的法律规定，倡导并推动地方政府进行区域间的、广泛意义上的经济合作，以合作化解区域冲突，以互利增进各自优势，从而形成既有利于充分调动各地区积极性，又有利于东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的利益新格局。
注释：
① 行政区域间的利益冲突可以在多种行政主体之间产生，既可能是纵向的中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的冲突，也有可能是横向的各地政府之间产生的冲突。本文主要关注横向行政区域间的利益冲突。“利益”是一个含义广泛的词语，它可以包括政治利益、社会利益、经济利益、环境利益等，在本文中是指社会、经济和环境利益。
② 当然，从政治文化一体化的角度看，地方保护主义片面强调地方归属感和地域文化的特征，如地方语言和生活习惯等，其消极后果是会破坏社会整体的基本资源的凝聚，不利于形成对共同的社会准则和实施这些准则的社会环境，甚至会侵蚀人们对国家的认同。在中国传统历史文化和非联邦制的当代中国国家体制背景下，地方保护主义的消极影响更容易引起人们的批评。参见程竹汝：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社2001年版，第285—288页。
③ 从法律上看，地方利益间的冲突是一个宪法问题，尤其是在联邦制国家。例如，美国历史上从《邦联条款》（The Articles of Confederation of 1777）走向《联邦宪法》的一个最基本原因就是，前者没有赋予国会决定税收的权力，也没有授予联邦政府规制州际贸易与商业活动的权力，其所强调的是州主权（state sovereignty），从而导致了联邦政府对州际贸易中的各种方式的地方保护行为和相互歧视行为无能为力。为此，需要从根本上抛弃《邦联条款》，转而制定新的宪法。参见Erqin Chemerinsky,Constitutional Law:Principles and Policies,(2002),Aspen Law & Business,p9。
④ 常见的限制竞争的政府活动类型有：明确规定在行政辖区内不得销售异地产品，或对异地商品的销售范围和数量加以限定；在辖区边界或交通要道设卡，阻碍异地商品进入；限制、阻碍某些原料、重要、短缺产品和技术流往异地。见曹天砧：《现代竞争法的理论与实践》，法律出版社1993年版，第25页。从更广的意义上说，限制竞争的对象还应当包括服务贸易自由以及人才流动自由。
⑤ 较为突出的一个例子是出租车用车。许多地方以公开或隐形的形式，为本地生产的汽车提供优惠政策或对非本地生产的汽车实施歧视性政策，由此形成了“上海几乎都是桑塔纳，武汉基本都是神龙富康，长春以一汽捷达为主”的怪现状。
⑥ 例如，我国“六五”期间就发生过手表、自行车、缝纫机“老三件”的重复建设现象，“九五”把机械、电子、石油化工、汽车、建筑和建材列为支柱产业的有22个省市。徐湘林：《中国国情与制度创新》，华夏出版社2004年版，第243页。由此引发的就是各地之间的产业大战。
⑦ 这尤其表现在水土资源的保护方面。我国主要水流域的上游是西部，因此，西部往往是环境与资源保护的首要之地。但经济的发展水平与财税能力，西部却远低于东部。东南沿海地带的某些市的单市全年产值可以相当于中西部一个省或自治区。
⑧ 参见《上海试点园区改善投资环境的实施意见》（沪府办［2002］72号）和《关于进一步改善上海投资环境的若干意见》（沪府办［2002］73号）文件。
⑨ 参见周克瑜：《走向市场经济——中国行政区与经济区的关系及其整合》，复旦大学出版社2000年版，第28页。
⑩ 参见刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社2002年版，第12页。
(11) 在中国，各个省、自治区的行政中心城市和经济中心城市一般是重合的同一座城市，这与美国各州的情况截然不同。根据笔者个人的大致统计，在美国本土的大部分州中，其行政中心城市，即州政府所在地城市，往往都不是该州的经济中心城市。中国所熟知的美国知名大城市几乎没有一座是州政府所在地。在此领域，中美有别的原因有若干个，但其中的一个重要原因是，中国的城市化、城市发展和城市财政能力的积聚常常都是行政化或同行政手段结合的结果，也是行政区与经济区重叠的结果，而不纯粹是自由市场推动的结果。
(12) 1994年我国开始采取国税、地方税分别征收的“分税制”财政体制。
(13) 从本质上说，行政区域利益可以理解为一种非国家整体性的利益，属于行政利益的一种类型。有关行政利益的讨论可参见叶富春：《行政利益的影响及对策分析》，载《中国机构杂志》电子版，2003年12月4日。
(14) 需要指出的是，在中国，对地方人大的立法还有相当程度上的监督、制约，如上级人大对较大市人大的立法有批准权。相比之下，对地方政府制定规章和规范性文件权力的监督和制约却是甚为不够的，不仅司法审查是缺失的，而且无论是同级人大，还是上级行政机关对地方行政机关在此领域也都没有或不会有真正的监督与制约。从理论上说，在现代社会，抑制地方主义扩展的体制力量应当主要来自司法体系，因为，司法的根本职能在于维护国家法律的统一实施以使市场和社会能够在统一的规则下运行。在这个意义上，司法比行政更有理由代表国家利益。但是，当代中国的实践证明，以行政层级和区划为基本依据而设置的司法体制难以摆脱同级政府的影响，相反，与同级政府共同的财政利益极易引发司法上的地方保护主义。司法的地方化显然对行政区域利益的冲突起到了推波助澜的作用。
(15) 例如，地方政府为扩大招商引资的规模而实施的各种与土地、税收有关的“推销”或优惠行为。
(16) 例如，甲地政府对乙地政府行政处罚不作为而有损于甲地经济或环境利益的行为有异议，《行政处罚法》未作制度设置。
(17) 《行政许可法》第61条规定了不同行政机关之间电子档案系统的互联制度；第64条规定，被许可人在行政许可决定机关管辖区以外实施违法行为的，实施违法行为地的行政机关具有告知（抄告）行政许可决定机关的义务。这两条是典型的有关跨区域行政机关之间行政协作的法律规定，反映了我国行政立法在此领域的新发展。
(18) 该款规定，地方立法不得限制其他地区的个人、企业到本地区从事生产和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
(19) 例如：（1）《反不正当竞争法》第30条规定，政府及其所属部门违反本法第7条规定，限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或上级机关对直接责任人员给予行政处分。（2）《价格法》第45条规定，地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定，超越定价权限和范围擅自制定、调整价格或者不执行法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，并可通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。（3）《政府采购法》第83条规定，任何单位或者个人阻挠和限制供应商进入本地区和本行业政府采购市场的，责令限期改正；拒不改正的，由该单位、个人的上级行政主管部门或者有关机关给予单位责任人或者个人处分。
(20) 在对行政法律责任的规定方面，《招投标法》的规定较为具体、严格。例如，该法第62条规定，任何单位违反本法规定，限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标的……，责令改正；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分，情节较重的，依法给予降级、撤职、开除的处分。
(21) 《环境保护法》第15条只规定，跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。
(22) 参见鹿永建：《以法律考量松花江水污染事件》，载《新民晚报》2005年11月29日。实际上，黑龙江和吉林两省关于松花江的污染早有摩擦，但是始终没有找到一个有效的解决办法。在地方保护的前提下，上游的肆意污染和下游的无奈成为一种尴尬的事实。魏青：《让莱茵河提示松花江》，载《新民晚报》2005年11月25日。
(23) 1980年，国务院颁布过《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，这是中国最早规定规制政府垄断的法律规范；此后于1990年，国务院还发布过《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。
(24) 例如，为了保护本地产品的市场占有率而限制外地商品进入，就会侵犯公民自由选择商品的权利；为了本地居民的就业率而限制外地人才流入，就会侵犯了公民自由迁徙、平等劳动的权利。
(25) 地方政府职能转变不仅涉及地方政府自身在公共服务、社会管理、宏观调控、市场监管四个方面的功能分割；更涉及到政府同市场和社会，同企业和各种非政府组织、准自治组织（quango）之间的功能定位与划分。地方政府职能转变是克服地方政府不当利益，减少行政区域利益冲突的重要策略，也是当代西方国家地方政府制度改革的基本内容。参见万鹏飞：《地方政府改革：一种全球性的透视》，载清华大学《公共管理评论》2004年第1卷。
(26) 当然，在《宪法》之外，也可以通过修改地方各级人民政府组织法的规定，明确地方人民政府不得基于地方利益，实施不合理的限制竞争的行为。
(27) 例如，设置对引起争议的相关规范性文件或不作为行为的审查机制。
(28) 例如，春运期间铁路部门的涨价行为，就是一种垄断性定价。而对于铁路部门不遵循价格听证程序进行涨价的行为，《价格法》没有设置严格的法律责任，这显然降低了随意涨价的违法成本。《价格法》第45条仅规定，地方各级人民政府或者各级人民政府有关部门违反本法规定，超越定价权限和范围擅自制定、调整价格……责令改正，并可以通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依据给予行政处分。
(29) 参见应松年：《行政程序法（试拟稿）评价》，载《政法论坛》2004年第5期。
(30) 例如，行政立法组的《行政程序法（2003年试拟稿）》从行政协助和行政管辖两方面规定了府际关系，非常富有创新性。但是，其内涵只涉及行政机关正常的权力性行政活动，对于因行政性垄断行为或限制竞争行为以及区域性环境或资源利用而引起的争议和冲突则缺乏考虑。
(31) 参见王强：《学者新论：湖州干部评价的新思路及其再完善》，http:// www.people.com.cn /GB/ guandian/ 1036/ 2171847.htm
(32) 在许多生态脆弱的地区，尽管当地政府知道发展高能源消耗、高生态破坏的产业会给自然环境带来灾难，但其仍热衷于招商引资发展经济以促进GDP增长。如改革开放之后，内蒙古自治区某地区大力发展羊毛产业而引发的当地植被遭严重破坏的案例。
(33) 参见杨寅、黄萍：《政府绩效评估的法律制度构建》，载《现代法学》2004年第3期。
(34) 参见孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第116—120页。
(35) “可持续”要求在发展中促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，促进可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。参见胡锦涛：《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，2004年3月10日。
(36) 香港与内地的CEAPA协定（《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》）已经于2004年1月1日正式实施；2006年中国入世的过渡期将结束；以《中国和东盟全面经济合作框架协议》为基础的中国—东盟自由贸易区已于2005年7月20日正式启动，该自贸区将于2010年完全建成，涉及10个国家、7000种商品，拥有17亿消费者。
(37) 参见杨润生、夏励嘉、岑孟君：《“泛珠”合作战略目标、领域与发展的再思考》，载《人民日报》华南新闻网络版2005年4月7日。
(38) 例如，涉及九个省区的《“泛珠”三角区域经济合作框架协议》明确提出，合作各方将在基础设施、产业投资、商务贸易、农业、劳务、科技、文化、信息建设、环境保护、卫生防疫等十个领域展开全面合作。
(39) 参见范迎春：《“东三省”干部“长三角”取经》，载《北京青年报》2005年10月30日。
(40) 参见（常州市政府法制办）孙祖培、岳鸣刚：《浅议长三角地区的法治协作》，载www.yfzs.gov.cn/ 2004年11月15日。
(41) 例如，省级政府之间签署的区域合作协议的法律性质与地位问题。
(42) 除前文例举的需要修改的法律外，还有其他一些行政性以及与自然环境和资源保护有关的法律也需要作适当修改或补充。例如，就《行政处罚法》来说，需要增加有关行政处罚异地协作、联动制度的规定；在行政机关违法设定或实施行政许可的情况下，《行政许可法》应当增设有利益关系的异地行政机关的监督制度；《环境保护法》应当增加异地政府协作与联动的制度，以及环境执法不作为法律责任的规定。
(43) 我国法律草案试拟与起草阶段的一大不足是，民商事、经济、刑事和行政等领域的立法往往由不同的专门起草群体来实施，彼此之间缺少呼应与联动，这就导致立法名称与内容方面往往是“画部门法为牢”。更有甚者，由A部门法学者负责起草的法律草案，即使被公布于众且在内容上涉及若干部门法，B部门法学者也会漠然置之。这种法学部门之间以邻为壑的现象需要关注和批判。区域经济合作领域的立法不仅是涉及统一市场的经济立法，也是涉及府际关系调整与协调的行政立法。就立法内容的完整、系统和协调性而言，专门、统一的立法比单行立法更容易摆脱以部门法划分为壑设计立法内容的弊病。
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