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[中图分类号]D81 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2007)06-0029-34
“西巴尔干”作为一个概念是在1999年由欧盟首次使用的，它不包括位于巴尔干半岛西南部的希腊和西北端的斯洛文尼亚，[1]因此不是真正意义上的地理概念，而更多是个政治概念，用于指冷战后经历剧烈动荡、尚未加入欧盟的巴尔干半岛西部国家，包括阿尔巴尼亚、联合国托管下的科索沃，以及前南斯拉夫分裂出来的国家(斯洛文尼亚除外[2])，即马其顿、塞尔维亚、黑山、波黑、克罗地亚。由于历史、宗教等方面的原因，这一地区民族矛盾突出，各国之间交恶深重，且经济发展落后(北部的克罗地亚除外)。在原东欧社会主义国家纷纷加入欧盟之后，西巴尔干各国要求入盟的呼声更加强烈，如何处理西巴尔干的欧洲一体化问题成为欧盟面临的巨大挑战。
西巴尔干对欧盟的重要性
西巴尔干面积26.2万平方公里，共有人口约2500万，[3]无论从地理位置还是从人力和自然资源上来看，都对欧盟具有重要的战略意义。没有西巴尔干的加入，欧洲大陆的统一无疑是残缺的。因此，欧盟一直关注并积极干预巴尔干事务和危机，想方设法使它按照西欧的政治和经济模式进行重建，努力使它全盘接受西方的文化价值观念，尽快融入欧洲大家庭，消除分裂，实现欧盟创始人、前法国外长罗贝尔·舒曼在1963年提出的欧洲联盟建设目标：“我们必须建设联合起来的欧洲，不仅是为了自由人民的利益，也为了欢迎受压迫的、意欲加入我们的东欧人民和向他们提供道义上的支持。”[4]
西巴尔干对欧盟的重要性可归纳为以下几点：
1.从欧洲发展的全局来看，自从波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚5国于2004年5月以及保加利亚和罗马尼亚于2007年1月加入欧盟之后，西巴尔干成为被欧盟国家包围的“黑洞”。如果说前两批新成员入盟完成了欧盟的东扩计划，那么，欧盟下一步只有吸纳了西巴尔干国家，欧洲的一体化才算真正完成。从这个意义上来说，西巴尔干入盟更加具有其特殊意义。
2.从区域安定的角度看，西巴尔干地区的局势不稳定不仅直接影响周边国家，即希腊、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、斯洛文尼亚和意大利，同时也在很大程度上危及其他欧洲国家，包括德国、法国等。上个世纪90年代以来的事实证明，巴尔干地区发生动荡和冲突，不仅给巴尔干人民本身的生命财产以及国家建设造成重大损失，而且还因为难民大量涌出给欧盟国家造成沉重的负担和诸多的社会问题。如果西巴尔干地区得不到发展，会使现已存在的毒品走私、武器和人口贩卖等有组织犯罪行为更加猖獗，威胁整个欧洲的安全和社会稳定。
3.从军事的角度看，西巴尔干地区具有重要的战略意义。它濒临亚得里亚海和爱奥尼亚海，是连接西欧和中东的枢纽，也是通向地中海和北非的重要门户。2006年11月，北约首脑会议突然宣布接受西巴尔干地区的塞尔维亚、波黑和黑山三国为北约和平伙伴关系国，加上原有的3个伙伴关系国阿尔巴尼亚、马其顿和克罗地亚，西巴尔干国家全部成为北约的和平伙伴关系国。北约如此积极对待西巴尔干各国，主要是因为西巴尔干的加入有助于加强其相对薄弱的欧洲南翼。对欧盟本身而言，西巴尔干对其成功建立共同安全与防务，增强快速反应和远距离军事投放能力，以及加强独立预防冲突、处理危机等能力都具有积极的意义。
4.从经济的角度来看，虽然欧盟需要对西巴尔干投入大量的资金来扶持其发展，但是另一方面，西巴尔干也为欧盟提供了经济扩张的机会，西巴尔干丰富的自然资源和廉价的劳动力都将使欧盟从中受益。目前，西巴尔干国家的贸易和投资伙伴主要是欧盟成员国。从长远看来，在当今世界全球化的过程中，西巴尔干这个尚未完全开发的潜在市场越发展，欧盟的投资回报就越多。
5.从政治的角度来看，解决巴尔干问题有助于进一步传播其文化价值观和推广其民主政治模式，有助于扩大欧盟在世界上的政治影响。西巴尔干地区历史遗留问题多而复杂，冷战结束后，民族矛盾、宗教冲突、政治斗争等因素引发的地区动荡使该地区成为世界关注的焦点之一。正如前欧盟对外关系委员会主席彭定康所说：“有关这个问题的选择非常清楚：或者是我们向巴尔干出口稳定，或者是巴尔干向我们出口不稳定。我知道我选择哪个。从现今的巴尔干地区，我学到的重要一课是：永远不要放弃。因为今天在这个地区发生的事情证明把失败国家转变成为成功国家是可能的，把绝望转变成希望是可能的，改变局面是可能的。”[5]打击集权主义和民族主义势力，扶植民主政府，把西巴尔干顺利地吸纳进来，是欧盟的惟一选择，只有这样，欧盟才能向世界展示其处理危机的实力和能力，树立其外交和安全政策的威信。
西巴尔干的入盟热情
西巴尔干国家加入欧盟的呼声很高，它们的入盟动机主要有以下几个方面：
1.历史上，西巴尔干国家，除了克罗地亚，曾遭受奥斯曼帝国长达500年的统治。冷战期间，这一地区，包括克罗地亚，都属于社会主义国家，长期的东西方分裂使得这些国家虽然地处欧洲大陆，却有着强烈的被异化的感觉。建立西欧式的多元民主政治和市场经济体制，加入欧盟，对这些国家而言，象征着欧洲身份的认同，象征着回归欧洲大家庭。
2.一旦加入欧盟，西巴尔干国家就可以像其它欧盟成员国一样享受共同的经济政策和预算，得到欧盟的财政援助，享受世界上最大的内部贸易市场。爱尔兰、希腊和7萄牙等一度贫穷的国家，在得到欧盟的资助后经济上开始繁荣发展，新入盟的原东欧各国这些年的经济也有了显著增长，这些案例对经济陷入困境的西巴尔干非常具有诱惑力，他们希望借助欧盟的政策和财政扶持，发展本国经济，促进社会进步。
3.欧盟不仅仅是个强大的经济实体，同时也是世界上具有重要影响的政治实体。西巴尔干加入欧盟也有寻求安全保障的目的。和其他原东欧社会主义国家一样，西巴尔干国家也加入北约是为了得到“硬保障”，加入欧盟则能够得到“软保障”，[6]即通过欧盟的一体化机制，包括共同的规定、政策和机构，与欧盟的成员国建立更加紧密的联系。
4.对民众而言，加入欧盟的愿望更多出自于对实际利益的渴望，包括获得在欧洲自由流动的许可，获得更多的就业和学习机会，享受无国界旅游和购物的自由；个人权利得到保障，如每年四周的法定带薪假期；少数民族的权益得到更大的维护，少数民族语言得到承认和保护等。[7]
欧盟面临的挑战
西巴尔干的入盟问题使欧盟面临巨大挑战：一方面，自从欧盟首次东扩后，欧盟内部相当一部分人对进一步扩大持不同意见，提出了“吸纳能力”的问题，认为在《欧盟宪法条约》的前途没有明朗之前，扩大进程应当暂停。另一方面，从自身利益出发，欧盟必须尽快同化西巴尔干国家，但这一地区复杂的历史遗留问题和现实问题却给欧盟的扩大进程造成了种种困难。
1.随着欧盟的扩大，原来的“一致通过”原则越来越难以实行，《欧盟宪法条约》遭到法国和荷兰的否决表明，很多欧盟公民不希望欧盟再扩大。《尼斯条约》虽然规定了近半数领域采用少数服从多数的决策机制，但在税收、社会政策、移民等重要领域仍保留了“一致通过”的原则。在众多的成员国之间协调利益，包括欧盟整体利益和个别国家利益，大国利益和小国利益，使得欧盟很难在短时间内做出一致的和公平有效的决策，造成工作效率低下的问题。欧盟扩大带来的这些消极后果使欧盟不得不反思扩大进程的速度，考虑今后发展的广度和深度，以及自身的吸纳能力，即公众舆论、欧盟预算及欧盟机制对接纳新成员的承受能力。一向主张积极推进一体化进程的欧洲议会于2006年3月以高票通过了关于《反对欧盟继续扩大》的报告，指出在欧洲公民中普遍存在着一种恐慌心理，担心欧盟扩大会带来安全、移民、失业和有组织的犯罪等问题。[8]因此，在欧盟政治领导人展望“大欧盟”、“新欧洲”美好前景的同时，面临着内部意见不统一的难题，以及协调各方观点的艰巨任务。
2.西巴尔干国家的现实情况将使欧盟的吸纳过程充满挑战。尽管近年来欧盟一再重申和强调西巴尔干最终加入欧盟的前景，但是通向这一前景的过程中需要解决的问题却很棘手，例如，如何处理西巴尔干民族或国家之间的矛盾和冲突，如何使他们达到入盟的标准，采取何种具体措施和政策来增强这些国家的入盟信心，鼓励他们朝着欧盟设定的方向努力等等。目前欧洲潜在的动荡地区主要是波黑与科索沃，其中以科索沃更为突出，其独立问题长期悬而未决，很可能使阿民族主义分子有机可乘，但是如果国际社会仓促承认科的独立又可能激化阿塞矛盾，不仅给科、阿、塞三国睦邻关系埋下不和的种子，也可能加深西方和俄罗斯之间的矛盾。波黑内部分裂严重，三个主体民族，塞尔维亚族、波黑穆斯林族和克罗地亚族之间的关系依然紧张，塞尔维亚和穆克联邦各行其是，中央政府形同虚设。科索沃和波黑的共同点是民族矛盾尖锐，而且跨越国界，解决不好则容易引发整个地区的动荡，是欧盟手中烫手的山芋。此外，西巴尔干地区的高失业率、灰色经济、有组织犯罪和腐败堕落等社会和经济问题，[9]塞尔维亚与前南斯拉夫问题国际刑事法庭的合作问题，都是欧盟面临的严峻挑战。
欧盟的西巴尔干政策
欧盟按照前东欧社会主义阵营国家的经济和社会状况，采取了分批吸纳的策略。西巴尔干地区，作为经济最贫穷、社会最动荡落后的地区，自然被排在了最后一批。从上个世纪90年代后半期开始，欧盟更多地关注西巴尔干地区。尤其是1999年科索沃战争爆发之后，欧盟更加深刻地认识到，西巴尔干稳定直接关系到欧洲大陆的安全和稳定，决心采取有效措施，全面解决西巴尔干地区的安全稳定、政治转轨、经济建设和社会进步等问题，以确保实现其欧洲一体化的总体目标。纵观这些年来欧盟对西巴尔干的政策，其工作重点主要放在增强信心、大力扶持、严格要求三个方面。
1.增强信心
入盟前景是欧盟在西巴尔干地区施展影响的最重要筹码，但设立过高的入盟条件或过分强调入盟条件，会使西巴尔干国家感觉入盟遥遥无期，挫伤其入盟积极性，致使民众产生消极失望的情绪，削弱亲西方民主党派的政治势力。因此，为了鼓励西巴尔干地区的入盟积极性，欧盟适时调整了对该地区的政策，把原先提出的“先达标后入盟”原则修改为“达标与入盟并行”的新政策。2000年，欧洲理事会表示，欧盟扩大的目标包括西巴尔干国家，称这些国家为潜在的入盟候选国。2003年6月，欧盟领导人在希腊的萨洛尼卡举行峰会，批准和启动欧盟委员会提议的加快西巴尔干入盟步伐的萨洛尼卡进程，明确宣布西巴尔干的未来在欧盟，并按照其他中东欧国家入盟的模式，为西巴尔干各国设立了欧洲伙伴关系。2006年3月，为了消除西巴尔干对欧盟扩大政策出现变动的担忧，欧盟25国外长与西巴尔干国家外长在奥地利萨尔茨堡就欧盟扩大问题磋商后再次承诺，欧盟将最终给予西巴尔干国家正式成员国地位。[10]欧盟一次次强调西巴尔干的入盟归宿，目的就是给这些国家“定心丸”，增强他们告别过去、融入欧洲主流的信心。
2.大力扶持
1999年，欧盟设计了针对西巴尔干国家的“稳定与联系进程”，批准了《东南欧稳定公约》，确定要以加快市场经济发展及建立地区性安全协作关系等措施实现巴尔干长期稳定与安全。2000年10月，《东南欧稳定公约》成员国在布加勒斯特召开会议，欧盟承诺向东南欧地区提供25亿欧元援助发展铁路、公路和桥梁建设。2000年11月，在萨格勒布召开的欧盟—巴尔干首脑会议上，欧盟正式启动西巴尔干入盟进程，承诺6年内向巴尔干国家提供46亿欧元援助。2000年，欧盟启动“东南欧伙伴关系进程”，把对西巴尔干地区的援助纳入CARDS计划(共同体复兴、开发与重建援助计划)。根据该计划，在2000—2006年间，欧盟将向西巴尔干地区提供46亿欧元，用于投资、制度建设以及其他相关建设。2003年，欧盟委员会向欧洲部长理事会和欧洲议会提交了欧盟与西巴尔干国家加强合作的建议草案——“欧盟一体化伙伴关系”，同意在2004—2006年为CARDS计划增加2亿欧元的援助资金，即每年约增加7000万欧元，帮助该地区国家按欧盟要求进行改革。2007年，欧盟又提出了新的财政援助计划——“入盟前援助方案”(Instrument for Pre-Accession Assistance，简称IPA)，用于2007—2013年西巴尔干地区的政治经济改革、社会发展和区域合作，其中2008—2010年三年间，欧盟将提供34亿546万欧元的援助，其中给克罗地亚5亿899万，马其顿3亿零28万，塞尔维亚7亿771万，黑山1亿311万，科索沃2亿614万，波黑3亿320万，阿尔巴尼亚3亿零61万。[11]这些慷慨的援助将为西巴尔干加入欧盟提供必要的发展资金。
3.严格要求
在给西巴尔干提供各种援助和指导，许诺他们加入欧盟的美好前景的同时，欧盟对该地区各国也提出了相当严格的要求，主要包括深化政治和经济改革、实现民族和解、加强巴尔干内部的地区合作、积极参加区域自由贸易区、[12]保障少数民族权益、建立和健全司法制度、加大力度打击有组织犯罪等。欧盟为该地区每个国家都设定了入盟路线图，规定了不同发展阶段的改革和建设重点，例如，近两年阿尔巴尼亚的短期建设重点是实施跟贸易相关的过渡期协议，政治、司法和经济改革，打击腐败和有组织犯罪；波黑的重点是与前南国际法庭全面合作，完成SAA谈判和实施，确定关于武装力量和警察重建等内容的宪法规定；黑山被要求继续与前南国际法庭合作，进行司法改革，打击腐败和有组织犯罪，提升行政管理能力；塞尔维亚除了与前南国际法庭合作，更重要的是要在科索沃问题上采取建设性的态度。
此外，为了保证欧盟的要求得到有效执行和认真对待，欧盟还设立了专门的人员，严密监测这些国家的达标进展，每年对各国在政治、经济、司法、人权、教育等领域的进展以及地区合作的参与情况做出报告，以此评价、鼓励或鞭策这些国家的入盟努力，推动西巴尔干的入盟进程。
西巴尔干的入盟前景
西巴尔干地区目前正处在关键的历史时期，它的未来与欧盟息息相关。纵观这些年欧盟对西巴尔干政策的演变，应该说，形势对西巴尔干地区入盟是有利的。欧盟内部虽然对是否继续扩大有不同的声音，提出了“吸纳能力”、“扩大疲乏症”、新老成员磨合期等问题，甚至建议用优先伙伴关系来代替正式的欧盟成员关系，但是，反对意见主要集中在是否吸纳土耳其入盟的问题上，绝大部分专家和民众都认为拒绝西巴尔干国家入盟的结果将在欧洲内部制造一个黑洞，给欧盟带来更多的麻烦。[13]因此，从欧盟这方面来说，接纳西巴尔干地区入盟只是个时间问题，它符合欧盟的总体目标和利益，是欧洲大陆和平、和谐发展的重要因素。科索沃战争之后，欧盟的西巴尔干政策逐步清晰、完善起来，其对巴尔干的重视程度也可以从大量的人力和物力投入以及各种政策宣言上体现出来，欧盟建设并吸纳西巴尔干的决心和许诺为西巴尔干入盟提供了首要条件。
其次，西巴尔干入盟的最终解决还取决于该地区的建设和发展能在多大程度上满足欧盟为它设定的标准。考虑到继续扩大可能造成的问题以及西巴尔干地区政治、经济、社会发展水平落后的实际情况和潜在的危机，欧盟非常强调西巴尔干国家的入盟标准。值得高兴的是，西巴尔干地区通过这些年的不断努力，在民族和解、地区合作、政治改革、经济发展、打击有组织犯罪等几个方面取得了比较明显的进步。例如，在民族和解方面，2001年，马其顿议会颁布新宪法，赋予少数民族阿尔巴尼亚族更多权利，平息了国内的安全危机。同年，塞尔维亚和克罗地亚双方签署有关解决难民问题和克罗地亚塞族人财产问题的两个联合声明，改善了双边关系。2006年，塞尔维亚和黑山理性对待黑山独立问题，表现了人们避免冲突、维护和平的共同心声。在地区合作方面，巴尔干国家首脑会议一年召集一次，针对不同阶段的工作重点进行讨论，确定地区合作的优先领域，并在打击恐怖活动、偷渡、走私、有组织犯罪方面，在交通、通信和能源等基础设施建设方面卓有成效，为地区经济和社会发展创造了有利条件。[14]西巴尔干国家都成为中欧自由贸易区成员是该地区在地区合作上迈出的重要一步。在政治上，各国民主体制得到巩固，司法改革逐步前进，人权和新闻自由获得保障。经济发展呈现较好的态势，各国经济平均增长率为5％；2005年，该地区的平均财政赤字下降到GDP的1.7％。[15]这一切都为西巴尔干入盟赢得了分数，使加快入盟进程成为可能。
由于西巴尔干各国的经济、政治形势存在较大的差别，各国的入盟时间会有先后之分。最早加入欧盟的应该是克罗地亚。2004年6月，克罗地亚获得欧盟候选国地位，并从2005年10月起，与欧盟展开入盟谈判。按照比较乐观的估计，克罗地亚有望在2009年成为欧盟正式成员。[16]马其顿是第二个获得欧盟候选国地位的国家(2005年11月)，但因其经济和社会问题较多，2010年前入盟的可能性不大，很可能和剩余的申请国同一批入盟。其余国家都尚未成为候选国，阿尔巴尼亚的稳定与联系协议经过三年谈判于2006年6月结束，波黑和黑山正在此项协议的谈判过程中，塞尔维亚则于2007年6月刚刚恢复谈判，此前塞方因未能向前南国际法庭交出战犯而被中止了一段时间谈判。[17]签署《稳定与联系协议》被视为加入欧盟的第一步，根据目前情况估计，这些国家的入盟时间至少要在5年之后。
科索沃是个特殊情况。自从1999年北约轰炸前南斯拉夫结束后，科索沃成为名义上仍为塞尔维亚自治省的联合国托管区。2006年2月，科、塞在联合国特使阿赫蒂萨利的主持下开始谈判，但收获甚小。2007年3月，阿赫蒂萨利就科塞谈判结果向联合国报告，认为谈判双方没有达成一致的可能，建议允许科索沃有条件独立。此建议得到了美国、欧盟等西方国家或国际组织的赞成，但遭到塞尔维亚强烈反对，俄罗斯也威胁说要在联合国行使否决权。6月，在八国会议上，法国总统萨科齐提出折中方案，建议科索沃独立问题延迟半年决定，让科塞双方重新认真进行谈判。近来，国际社会反对分割科索沃的立场有所松动，宣称只要谈判双方同意，国际社会将支持分割计划，即把科索沃北部占科索沃领土五分之一的塞控区划割给塞尔维亚，其余部分实现独立。包括欧盟在内的西方社会一直认为，无论以哪种形式，科索沃的独立势在必行，因此，从2002年11月起，欧盟就开始与科索沃进行非正式谈话，并设计了针对科索沃的稳定与联系进程，为科今后的入盟做预备工作。按计划，欧盟将在科投入1500名警力和15亿欧元的援助，一方面支持科的入盟进程，另一方面确保科政府认真执行联合国关于塞尔维亚少数民族权益的决议。[18]有人担忧科索沃问题会再次引发巴尔干危机，使巴尔干来之不易的和平倒退，西巴尔干的入盟进程也将受到严重影响。但笔者同意乐观人士的观点，即在西巴尔干各国都追求和平发展并朝着入盟方向努力的总体氛围下，科索沃问题应该能得到理性的、妥善的处理，科索沃有望在2008年获得独立，并很快追上其他国家的入盟进程，最终加入欧盟大家庭。
最后需要指出的是，除了欧盟和西巴尔干这两个直接参与方，美国、俄罗斯等大国的态度和政策也对西巴尔干的入盟进程产生重要影响。历史上，巴尔干地区遭到罗马帝国、拜占庭帝国、奥斯曼帝国、奥匈帝国、法西斯或纳粹以及俄罗斯和苏联的统治或操纵，大国的利益和地缘政治上的相互斗争一直是影响该地区历史的重要因素。如今，西巴尔干的稳定和入盟理想能否得到实现，也离不开美、俄等大国的支持和合作，他们对欧盟扩大、科索沃独立、西巴尔干入盟问题上的态度和立场是西巴尔干顺利回归欧洲大家庭过程中不可忽视的力量。美、俄、欧之间虽然也存在矛盾和分歧，但他们之间以合作为主旋律的关系，为西巴尔干入盟提供了有利条件。
总之，在加入欧盟动力的驱动下，在欧盟政策指导和财政援助下，西巴尔干各国之间正在恢复并建立相互信任机制，正在走出上个世纪90年代以来解体和冲突的阴影，走向新的联合与合作。在西巴尔干自身的努力和国际社会的支持下，一个和平、合作、稳定很繁荣的西巴尔干正在形成并逐步融入欧洲主流，并有望在2015年前分批成为欧盟正式成员。