论我国农业保险发展的制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,论我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年3月1日，中国保监会正式批准上海安信农业保险股份有限公司筹建。这是我国第一家专业性的股份制农业保险公司，实收货币注册资本2.08亿元，由11家参股企业依法共同认购，股东主要是上海市各区县的国有资产经营公司。上海安信农业保险公司的筹建，标志着我国农业保险发展迈出了重要的一步。上海安信模式能否作为中国农业保险发展的主要制度安排而在全国广泛推广？答案并非不容质疑。本文将探寻中国农业保险发展长期严重滞后的制度根源，立足于新时期推动我国农业保险发展的制度环境，强调新形势下构建和完善我国的农业保险制度体系应重在制度创新。
一、我国农业保险发展长期严重滞后的深层次根源
（一）中国农业保险发展长期严重滞后的主要表现
我国是一个发展中的农业大国，农业在国民经济中居于基础性地位。虽然伴随着我国工业化的发展以及产业结构的调整，农业总产值占国内生产总值的比重在逐年下降，农业从业人口占全部劳动人口的比重也在逐年下降，但农业总产值占国内生产总值的比重仍在14.5%左右，农业从业人口占全部劳动人口的比重仍在50%左右。相对于农业在国民经济中的规模和比重，我国农业保险的发展长期严重滞后，表现为：
1.农业保险的供求存在总量矛盾和结构性矛盾。一方面供给严重不足，另一方面需求乏力。统计数据显示，自1993年开始，农业保险保费收入、保险险种和农险机构、从业人员均在不断萎缩。1993年农业保险保费收入为8.3亿元，2000年下降为3.87亿元，2001年为3.31亿元，2002年为3.3亿元。2003年农业保险的保费收入略有提高，也仅为4.6亿元，仅占全国财产险保费收入的0.5%。（注：数据来源于：《第一家专业性股份制农险公司获准筹建》，《中国保险》第1334期。）我国农业保险的经营一直处在“两难困境”——如果完全按市场化经营的规则收取保险费，农民根本保不起；若按农民能接受的价钱卖保险，商业性保险公司根本赔不起。这样，农业保险的供求结构失衡。有人将我国农业保险的经营现状总结为“三低三高”，即低保额、低收费、低保障和高风险、高成本、高赔付的特点，国内的商业保险公司都不敢轻易进入农业保险领域。
2.农业保险的供给主体严重不足。目前，国内市场上只有中国人民财产保险公司和中华联合财产保险公司（原新疆兵团农牧业保险公司）开办农业险，由于常年亏损，两家公司的农险业务都在急剧萎缩。这两家公司进入农业保险领域也是历史形成的。恢复国内保险业务后不久，作为当时唯一的一家保险公司，原中国人民保险公司理所当然要承担起分散农业风险和组织经济补偿的职能，为发展农业生产保驾护航。因此，1982年，原中国人民保险公司就开始经营农业保险业务。1986年，新疆兵团农牧业保险公司成立。公司成立的主要目的就是为新疆兵团的农牧业生产提供保险保障，通过与新疆生产建设兵团联合共保的方式开展农业保险。伴随着企业市场化改革的推进，商业性保险公司已开始逐渐淡出农业险业务，由上述农业保险保费收入的逐年下降可见一斑。
3.农户和农业生产经营组织对参加农业保险的意识淡薄，有些地方政府和部门对农业保险的认识不足，甚至于将农业保险视为对农民的乱收费而加以取缔。
（二）中国农业保险发展长期严重滞后的制度根源
探寻中国农业保险发展长期严重滞后的深层次根源，在于市场化经营和农业保险的特殊性不相适应。所谓市场化经营，是指政府不提供资助和补贴，农业保险的供给主体以市场为依托，实现自我发展的市场化经营方式。自恢复国内保险业务以来，中国的农业保险一直由商业性保险公司依市场化经营的方式来提供。这种市场化经营的方式与农业保险的特殊性是不相适应的。具体而言，两者的不适应性体现为：
1.农业风险的高度关联性不能满足商业保险可保风险的独立性和随机性的要求。我们知道，保险要能够稳定地实现“风险分散和组织经济补偿”的职能，首要的前提条件就是要求承保的风险必须是“独立的随机事件”。这样，发生了保险事故的那部分风险单位的损失，才能在保险公司集中的所有风险单位集合中实现有效的分摊。而农业风险，无论是农业气象风险，还是病虫草害风险，风险单位在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的时间与空间的关联性。1998年中国的特大洪水，波及中国的大江南北，直接经济损失高达1840亿元。2004年初，在蔓延东南亚的禽流感疫情中，仅仅一个多月的时间，中国疫点由3个增加到49个，发生疫情的省份从3个扩大到16个。在疫情肆虐的50天时间里，中国总共扑杀了900万只家禽，中央政府用于禽流感防治的各项支出超过2.75亿元，地方各级财政安排防治资金超过5.54亿元。（注：数据来源于新浪网“禽流感防治专题”，www.sina.com.cn。）正是由于农业风险的高度关联性，农业风险在时间和空间上的分散不够充分，且容易形成农业巨灾损失。农业巨灾损失风险是商业性保险公司很难独立承担和消化的。
2.农业保险中存在严重的逆选择和道德风险，使得农业保险的赔付率居高不下。商业保险经营中的逆选择和道德风险，根源于保险市场普遍存在的信息不对称。进一步讲，逆选择风险的产生，一方面是因为保险公司承保的风险单位的风险状况有差异；另一方面是因为保险商品的纯费率是根据风险单位集合的平均损失率来确定的。这样，必然导致高风险单位倾向于购买保险，而低风险单位倾向于放弃购买保险，或者是鼓励原来的低风险单位从事高风险的项目，从而导致保险公司的赔付率上升。由于农业风险的地域差异性和个体差异性比较大，使得农业保险经营中的逆选择更为严重。而且，受农业生产经营的自身属性及农民小农意识的影响，农业保险经营中的道德风险比较严重且难于有效控制或控制成本比较高。严重的逆选择和道德风险，均使得农业保险的赔付率很高。中国人保从1982年开始经营农业保险业务，到2002年，该项业务共收取保费73亿元，保险金额1365亿元，赔款支出64亿元；中华联合财产保险公司从1986年开始经营农业保险业务，到2002年，农业保险业务共收取保费15亿元，保险金额311亿元，赔付11亿元。两家公司的总体简单赔付率分别为87%和73%，加上其他费用，基本上都处于不盈利的状态。（注：数据来源：《发展农业保险应走多元化之路——访中国保监会财产保险监管部副主任郭左践》，《金融时报》2003年12月17日。）
3.农业保险的交易成本高、有效需求不足，均使农业保险的市场化经营难以为继。中国农村的家庭联产承包责任制造就了成千上万的“超小规模”的农户，农业生产中“自给自足”的自然经济特色较浓，商品化程度较低。中国农业生产的这种特点，客观上对农业保险造成两种影响：一是由于农业经营单位大量分散，给农业保险的承保、查勘定损、理赔、风险控制带来了相当的难度，农业保险的交易成本较高；二是受土地经营规模狭小、农业生产经营收入低下等因素的制约，农民对农业保险的有效需求较低。
由此，我们可以得出这样一个结论：农业风险的特殊性决定了农业保险的特殊性，即超高的交易成本与赔付率，这既限制了农业保险的供给又抑制了农业保险的需求。农业保险的特殊性难以满足市场化经营的条件。研究表明，市场化经营的农业保险要能够持续发展，要求当期的保险费收入(P)必须能够保证当期的保险赔偿支付(I)加上管理成本(A)和巨灾损失准备金(C)。下表列举了部分国家的农业保险经营情况。从表中数据不难看出，这些国家的农业保险赔付率(I/P)、管理费用率(A/P)都相当高，导致保险公司的总成本费用率[(A+I)/P]平均超过300%。也就是说，如果没有政府的资助和补贴，农业保险采用市场化经营将难以为继。
部分国家农业保险经营情况统计分析
国家
统计时期
I/P A/P (A+I)/P
巴西
1975～1981
4.29
0.28 4.57
哥斯达黎加 1970～1989
2.26 0.54
2.80
日本
1985～1989 0.99 3.57
4.56
墨西哥
1980～1989 3.18 0.47
3.65
美国
1980～1989
1.87
0.55
2.42
资料来源：OECD,1999,Agricultural Finance and Credit Infrastructure in Transition Economies.（转引自谢家智，2003）
二、新时期推动我国农业保险发展的制度环境
新时期我国农业保险发展的制度环境有了很大的改善，集中表现为：
（一）政府高度重视农业保险的发展，是新时期推动我国农业保险快速发展的重要力量
2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》以国家立法的形式明确规定：国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要探索建立政策性农业保险制度。2004年2月8日中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出，加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。同时，保监会也加大了支持和鼓励农业保险发展的力度，并于2003年批准了在农业保险方面有丰富经验的法国安盟保险公司进入我国保险市场，通过引进吸收国外的成功经验，带动我国农业保险的发展。
（二）适应加入WTO的需要，我国的农业保护政策体系将相应地作出调整
农业保险作为世贸组织规则允许和提倡的“绿箱政策”(Green Box Measure)，应当也将会作为今后中国农业支持政策的重要选择之一。在这一趋势下，我国的农业保险将会有实质性发展的空间。现阶段我国的农业保护政策体系主要由三大政策组成，即农业生产支持政策、农产品价格支持政策和收入支持政策，这些政策全部体现在国家财政对农业的投入上。其中，农产品价格支持政策具体体现在农产品价格补贴政策、进口配额、出口补贴政策等。为了造就各国农产品之间平等竞争的良好市场环境，WTO要求其成员国减少和消除对粮食等农产品实行价格补贴的做法，降低粮食等农产品对外贸易的关税壁垒和消除各种非关税壁垒。顺应WTO的要求，大部分发达国家和部分发展中国家已经调整了政府对农业的支持政策，采用农业保险来替代传统的以价格支持为主的直接保护政策，政府对农业保险提供资助和保费补贴。加入WTO后，我国的农业支持政策也必将会作出这种调整，政府对农业保险的支持力度将进一步加强。
（三）农业产业化经营和现代农业的发展，对加快我国农业保险的发展提出了新的要求
从经济学上看，农业产业化经营的内涵体现为：以市场为导向，以农户经营为基础，以“龙头”组织为依托，以经济效益为中心，以利益为纽带，将农业再生产过程的产前、产中、产后诸环节联结为一个完整的产业系统，实行种养加、产供销、贸工农一体化经营。农业产业化经营的出现绝不是偶然的，它既是市场经济条件下利益驱动的结果，具有现实的利益基础；同时，更是农业生产力发展到一定阶段的必然要求，是农业生产社会化达到一定程度的必然产物。根据2001年调查，全国各类农业产业化经营组织已发展到66000多个，与1998年相比，各地都有不同程度增加。例如，地处东部的浙江省产业化经营组织已达4522个，增长113%；中部粮棉大省河南农业产业化经营组织达3059个，增长了47%；西部的甘肃省也增至1577个，增长了2倍多。（注：数据来源：《中国农业年鉴2002》，中国农业出版社2002年版。）农业产业化经营必将推动现代农业的发展。现代农业科技含量高，经济效益显著，具有生产经营形式产业化、土地经营形式资本化、基本建设规模化、农业耕作机械化等特点。农业产业化经营和现代农业的发展，客观上增加了农民和农业生产经营组织通过农业保险分散转移风险的现实需求，也相应地提高了他们的缴费能力，农业保险的有效需求大大增加了。另一方面，随着农业产业化经营和现代农业的发展，农业规模化经营的程度大大提高，将有利于降低农业保险的交易成本，有助于农业保险的供给主体加强农业风险的控制和管理，降低农业保险的赔付率。所有这些变化都将极大地促进我国农业保险的快速发展。
（四）保险经营管理技术的进步、农业风险管理水平的提高，也是新时期推动我国农业保险发展的有利的制度环境
国外在20世纪90年代中后期发展起来的农业巨灾风险证券化创新，将农业巨灾风险与资本市场结合起来，在资本市场上以各种金融有价证券的方式筹集资金来分散和化解农业的巨灾损失，强化了农业保险的可持续发展。
三、中国农业保险的可持续发展重在制度创新
建立符合国家农业产业政策，适合中国农业生产力发展水平、农村产业结构、农业风险特点、农民保险需求的可持续发展的农业保险制度体系，关键在于制度创新。我国农业保险发展长期严重滞后的制度根源在于市场化经营和农业保险的特殊性不相适应，立足于新时期推动我国农业保险发展的制度环境，中国农业保险制度体系的构建和完善应着重于下列几个方面。
（一）上海安信模式不宜作为农业保险发展的主要制度安排而在全国推广
毫无疑问，作为中国第一家专业性股份制农业保险公司，上海安信农业保险股份有限公司是建立和完善我国农业保险制度体系的大胆探索，其将为我国农业保险发展积累有益的经验。考虑到完全的市场化经营和农业保险的特殊性不相适应，上海安信农业保险公司采取的是“政府财政补贴推动、商业化运作”的经营模式。具体而言，上海安信农业保险公司遵循一种“以险养险”的经营思路，经营业务范围扩展至“大农业保险”的范畴，除传统的农村种植业和养殖业保险外，公司还将经营涉农财产保险和责任保险；农村居民短期人身意外伤害保险和健康保险；经保险监管部门批准的其它险种；上述业务的再保险以及保险资金运用业务。为体现专业性农业保险公司的特点，规定种植业、养殖业保险保费占公司全部保费收入的比例不低于60%。其中，种植业和养殖业保险属于政策性业务，公司开办这两项业务享受相关政策支持，市、区（县）两级财政对投保符合上海农业产业发展导向的种植业、养殖业保险的农户给予保费补贴，现阶段为保费的25%～45%不等；公司经营涉农财产、责任保险等其它业务则按照商业化运作，通过这些有效益险种的收益来弥补种植业、养殖业保险的亏损，实行“以险养险”；在遇到特大灾害，公司通过巨灾再保险仍无法承担保险责任时，政府通过特殊救灾政策给予支持。
如果立足于中国农业发展的现状和农业保险的现实需求状况，理性地深入分析上海安信农业保险公司的经营机制，我们会发现：上海安信模式有诸多制度性缺陷，现阶段不宜作为中国农业保险发展的主要制度安排而在全国广泛推广。上海安信模式的制度性缺陷主要体现为：(1)作为一家专业性的股份制农业保险公司，尽管其股东主要是上海市各区县的国有资产经营公司，但利润的最大化将是公司经营的当然目标。出于盈利的目的，公司在险种设计、产品销售过程中自然要有所选择，这是商业化经营的市场经济主体的理性行为。也就是说，专业性的农业保险公司将更倾向于提供赔付率比较低的农险产品，而不是基于农户的现实需求来提供保险保障。同样的道理，出于降低交易成本、便于实施有效的风险控制的目的，农业保险公司将把销售对象主要集中在规模化经营程度比较高、实施产业化经营的“龙头企业”和农业专业户等相对狭小的范围。现阶段我国农业生产中普遍存在的分散经营的农户、则因其交易成本高、风险控制难度大而将被排除在专业性农业保险公司的保障范围之外。这样一来，现阶段我国农业生产经营的主体部分——农户，仍旧没有得到农业保险的保障。(2)专业性的股份制农业保险公司仍旧没有解决好农业保险经营中的信息不对称，逆选择和道德风险依旧困扰着农业保险的经营实践。(3)地区性的农业保险公司，其经营范围集中于某一特定的区域，农业风险的空间分散不够充分，公司抵御农业巨灾风险的能力不足，如果没有有效的再保险安排，将危及专业性农业保险公司的可持续发展。(4)专业性农业保险公司既经营政策性农险业务，又经营商业性涉农保险业务，在遭遇特大灾害时，政府将提供财力支持，此举将难于避免公司“搭便车”的行为。也就是说，专业性农业保险公司可能会将经营商业性涉农保险的亏损转嫁给政府承担。而要抑制农业保险公司的“搭便车”行为，政府监管部门的监管成本会很高。
（二）大力发展农业互助合作保险社，构建中国农业保险制度体系的基层组织
国际经验表明，无论是专业性股份制农业保险公司，还是政府直接经办的政策性农业保险公司，均无法有效解决农业保险经营中普遍存在的信息不对称，无法有效地抑制逆选择和道德风险。相比较而言，农业互助合作保险社经营农业保险的原保险业务具有得天独厚的优势：首先，作为非营利性的互助合作组织，农业互助合作保险社的投保人同时也是保险人，保险社的利润盈余可以通过冲减续保保费的方式返还给被保险人。共同的利益关系有助于形成相互监督机制，避免出现“联手吃保险”的情况，从而能有效地抑制逆选择和道德风险。其次，农业互助合作保险社的乡土特色，很好地适应了农业保险需求的高度分散性，能有效地降低农业保险的交易成本。另外，农业互助合作保险社的成员都是精通农业技术的农户，他们熟悉本地农业生产的特点，对保险社以及其他投保人面临的各种农业风险有更清楚的认识和评价，这将有助于开展农业保险的承保、查勘核损、理赔及风险管理工作。总之，由农业互助合作保险社经营农业保险的原保险业务，能有效地解决农业保险经营中的信息不对称问题。
大力发展我国的农业互助合作保险社，应该遵循下列原则：(1)建立农业互助合作保险社应该严格遵循自愿原则，加入自愿，退出自由。政府秉承“扶持不干预，引导不领导”的原则，制定各种优惠政策鼓励农户加入农业互助合作保险社，但不能强制农户加入。保险社采用委员会的方式管理，委员由全体社员民主选举产生，地方行政权力机构不得干预农业互助合作保险社的一切事务。(2)农业互助合作保险社以乡、镇为单位组建，开展农业保险的原保险业务。组建县级农业互助合作保险联合会，向乡、镇保险社提供再保险支持。联合会同样采用委员会的方式管理，委员由所辖范围内的乡、镇保险社的全体委员民主选举产生，县级党政机关不得干预。(3)政府对农户参加农业互助合作保险社提供保费补贴，并对农业互助合作保险社以及县级农业互助合作保险联合会的管理费用提供资助，同时免除保险社及保险联合会的一切税赋。(4)鉴于农业互助合作保险社的经营地域所限，农业风险损失的空间分散不够充分，需要国家农业保险公司（下面将作详细分析）对县级农业互助合作保险联合会提供再保险，并提供农业巨灾风险保障。(5)乡、镇农业互助合作保险社以及县级农业互助合作保险联合会积累的保险准备金，除留有少量的管理费用及一定比例的周转资金外，其余部分应交国家农业保险公司集中管理，并遵循最大安全性原则进行投资运营。发生赔付时，由国家农业保险公司按实际赔付金额划转。此举是为了保证农业保险基金的安全性。
（三）组建国家农业保险公司，是推动中国农业保险发展的关键所在
纵观世界各国农业保险的发展历史，我们不难发现，鉴于农业保险的准公共产品属性，各国政府都以各种各样方式资助农业保险的发展。组建国家农业保险公司，并通过国家农业保险公司来贯彻实施政府推动农业保险发展的各项政策措施，从而带动整个农业保险市场的发展，将是推动我国农业保险发展的理性选择。组建国家农业保险公司，资金来源于财政预算拨款，包括中央财政和地方财政。政府补贴经营管理费用，并免除国家农业保险公司的一切税赋。其机构可分设至地、市一级，业务上采取垂直领导。国家农业保险公司不直接参与农业保险的原保险业务，其主要职责就是贯彻实施国家对农业保险的各项支持政策，具体包括：(1)负责向专业性股份制农业保险公司、经营种植业、养殖业保险业务的其它商业性保险公司、农业互助合作保险社以及县级农业互助合作保险联合会提供费用补贴，向投保农户和农业生产经营组织提供保费补贴；(2)负责向专业性股份制农业保险公司、县级农业互助合作保险联合会提供再保险支持；(3)负责管理乡、镇农业互助合作保险社及县级农业互助合作保险联合会积累的准备金，并在发生赔付支出时进行资金划转；(4)管理农业巨灾风险基金，并在发生巨灾损失时履行巨灾风险保障的职能；(5)对农业互助合作保险社及其县级联合会提供技术支持。
（四）建立农业巨灾风险基金，将是我国农业保险可持续发展的重要制度保障
农业风险的高度关联性，很容易促成农业巨灾风险损失的发生。一旦发生农业巨灾损失，往往吞噬掉农业保险供给主体（主要是专业性农业保险公司、农业互助合作保险社及其县级联合会，下同）的所有准备金和资本金，严重地冲击农业保险供给主体的财务稳定，危及农业保险的可持续发展。化解农业巨灾风险，并非单个的农业保险供给主体力所能及的，也不是单纯通过再保险安排就能够解决的。因此，建立政府主导下的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险供给主体提供一定程度的补偿，将是维系农业保险可持续发展的重要制度保障。农业巨灾风险基金的来源是多渠道的，包括政府财政预算拨款、从农业保险供给主体的年度经营盈余中按一定比例提取、采用巨灾风险证券化的方式从资本市场上筹集资金等等。农业巨灾风险基金，除了对遭遇巨灾损失的农业保险供给主体提供补偿外，还可用于其它方面：(1)巨灾风险的预防。比如通过兴修水利设施来预防洪涝和干旱的发生通过疫苗注射来预防禽畜传染病的发生与扩散。(2)支持设立农业灾情研究机构，分析和研究我国农业灾害发生的规律，以便建立起农业风险预警系统，加强农业风险管理，同时为国家制定农业保险政策，构造有效的农业保险制度体系提供科学依据。
结束语
我国农业保险制度体系的构建和完善，长期目标应该定位在国家农业保险公司推动下的、以农业互助合作保险社及其县级联合会为基层组织、专业性股份制农业保险公司和其它商业性保险公司、外资农业保险公司积极参与的、多渠道支持、多层次体系、多主体经营的农业保险制度体系。
标签：农业保险论文; 政策性农业保险论文; 保险论文; 互助保险论文; 保险专业论文; 三农论文; 保险公司论文; 农业发展论文; 制度创新论文; 有效供给论文; 中国农业论文;