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一、靠体制创新和农产品提价已不能使农业摆脱困境
自1978年以来，由于实行了家庭联产承包制，粮、棉、油等农产品收购价格也得到多次提高，从而使我国农业有了较明显的增长。但是从1985年开始，农业出现徘徊局面。尽管这一时期生产责任制在不断完善，农产品收购价格依然不断提高，但对粮食生产的贡献与1984年底以前相比已不可同日而语。据定量测算分析，这一时期生产责任制对粮食生产的贡献为零，收购价格的提高才使粮食增产200 亿斤， 只及1978 —1984年间相同因素贡献率的1/4略多。
经济发展的事实也充分证明了这一点。由于生产资料价格上涨使农业生产成本大幅度提高，扣除物价上涨因素，提高粮价实际上并没有给农民带来实惠，反而因价格的轮番上涨而倍受通胀之苦，使原来的工农产品“剪刀差”进一步拉大，加重了农民负担。因此粮食提价已不能建立起一种刺激农业再生产的良性循环机制。而且目前我国一些主要农产品市场价格已开始逼近甚至超过国际市场价格，随着农产品国际贸易自由化的发展，国内农产品涨价的潜力越来越小。这表明，1985年以后，以生产责任制和农产品提价为内容的超常规增长手段所释放的能量已基本耗尽，再靠提价刺激农业生产已是不可能了。
80年代中期以来人们试图通过体制的创新寻求农业发展的契机，开始探索农业适度规模经营的路子，但是实行规模经营，要受一系列条件的制约。从社会经济条件看，一方面，如果农民没有农业之外的持久可靠的就业出路和基本稳定的收入，农民自己难以放弃土地。另一方面，要有比较健全的农业生产配套设施，有利于刺激种田大户进行专业化耕作。为此农业适度规模经营需要农村工业一定程度的发展。从自然条件看，土地的自然布局应有利于规模经营，如有利于集中起来实行大田作业，通过机械化耕作，提高劳动生产率降低成本。在我国同时具备这两个条件已很不易，即使具备，另一限制因素也是不容忽视的，那就是农业规模经营是否与我国农业政策的首要目标——增加粮食总产量相一致。但是在各种自然条件以及经济技术条件大致相同且水平较低的情况下，农业规模经营可以使单位产品成本降低，但不能提高单位面积的产量。正由于农业规模经营与单位面积产量成负相关关系，因此我们不应该将农业规模经营象承包制一样作为使我国现阶段农业走出困境的政策加以普遍推广。更加确切地说，能够降低生产成本但不可能增加单位面积产量的农业规模经营是与我国人多地少的国情不相符的。避免农业生产萎缩的关键之举在于依靠常规增长手段，提高农业生产率，降低农业生产成本，提高单位面积产量。这就需要进一步改善农业生产条件，如增强农业抗灾能力，完善农田水利设施，使用优良品种，提高农业机械化水平，提高人力资本质量等等，而所有这些，仅靠农民自己的力量是根本不能做到的，都必须有国家和各级政府给予大量的投入。
二、增加政府基础性投入是使农业摆脱困境的根本途径
众所周知，无论从农业投入的相对量来看，还是从农业增长与工业增长的关系来看，我国农业投入是严重不足的。而且，农业投入资金“农转非”现象严重，许多地方财政紧张，挪用国家支农资金发工资，甚至搞“三产”。1993年农村投入资金4000 亿元， 真正用于农业的仅有1136亿元，占28.4%，国家财政、银行投入1265亿元，用于农业的仅为713亿元，占总投入的56.36%。在农业投入资金已经不足的情况下，“农转非”数量的巨大更加剧了农业生产投入不足的局面。加之市场化进程使农民必须以低于农产品市场价格的价格卖给国家农产品，而又不得不以高于工业品价值的价格购买生产资料，工农产品之间的不等价交换十分严重，务农比较利益明显偏低，农民负担加重问题始终没有得到解决，农民失去了对农业投入的积极性。
由于农民收入徘徊不前，甚至收不抵支，农民既无投入积极性，又无投入能力，农业生产必然出现衰退与萎缩。因此，增加政府对农业的投入是使我国农业摆脱困境的根本途径。
农业投入大致可以分成两大类，一类是社会基础性投入，其特征是投入金额大，受益面广，工期长，具有长远的经济效益、生态效益和社会效益，能提高农业综合生产能力，扩展农业生产可能性边界，但由于近期直接经济效益不明显，因此不具有直接回收补偿的性质。如农用工业投入、基础研究和应用研究投入、大中型水利基本建设投入、中低产田改造投入等。另一类是生产经营性投入，其特征是投入额较小，工时短，受益面窄持续时间短，直接效益明显，并具有及时回收补偿的特点等。如农业生产资料投入、农业科技服务投入、小型水利配套设施投入等。一般而言，社会基础性投入决定生产经营性投入，决定其多少与有无，并改变其投入环境，为其导向。生产经营性投入则依据社会基础性投入创造的条件和农业生产的需要进行补充性投入，通过此项投入实现基础性投入的经济效益和社会效益，从而实现农业生产力的提高。由于社会基础性投入决定生产经营性投入，因此必须有一定水平、一定规模的社会基础性投入才能为生产经营性投入提供条件，也才能促进生产经营性投入的增加。缺乏基础性投入的经营性投入必定是效益递减，甚至是无效的，从而其投入主体的投入积极性必然会受到伤害。我国农业投入不足的原因在于社会基础性投入不足，导致维持一定产量水平的生产经营性投入不断增加，投资主体收益下降，进而减少投入热情。生产经营性投入下降，必然使农产品产量减少，农业生产步入困境。因此不马上打破这种投入格局，农业生产摆脱徘徊局面是不可能的。
农业投入中两种类型的不同特征决定了其投资主体的不同和投资范围的差异。根据我国近年农业发展的实践分析，农业投入主体大体有四类，分别是农民、政府、银行和大中型企业。根据各投入主体权力与义务必须对称的原则及资金实力，我们认为农民的投入范围仅限于承包地和为之配套服务的小型水利设施等。因为农民家庭的投入能力很有限，而且超过承包范围的投入不能全部收回或完全不能收回。政府担负着农业基础产业和先导产业的职责，因而应重点承担那些风险大、短期效益不明显，对农业发展起保护和促进作用的项目，如大中型农业基础设施、农业科技开发和新技术推广、生态环境保护、农用工业建设等方面的投资。银行是社会资金余缺的调节者，其资金必须偿还，商业银行特别是农业银行的信贷资金主要应用于农业生产经营需要的临时周转资金，是生产经营性投资的组成部分，国家政策性银行特别是农业开发银行的资金可用于农业长期投入，如贷款改造中低产田、开发荒地滩涂、农业科技开发和推广等。企业对农业的投入是近几年来随着工业企业的发展而产生的一种新现象。企业投资于农业，在贸工农一体化体系中担当龙头，加长了农业的产业链条，扩大了农户经营的外部规模。在实现企业自身效益的同时，促进了农业生产的发展，增加了农民收入。一般而言，农民投入、银行商业性投入、企业投入是生产经营性投入，这些投入通常限于对政府基础性投入所创造的条件的充分利用。只能在政府基础性投入确定了的生产可能性边界内进行，超过了边界的投入不是无效的，就是因经济上得不偿失而被放弃，因此政府基础性投入实际上唯一地确定了农业生产的可能性边界，决定了其它投入的规模和农业生产的规模。
三、政府增加农业投入必须解决的几个问题
第一，在农业投入和城市建设的关系上，应当适当放慢城市建设速度和规模，以保证农业投入的持续增加。一个城市少建一栋写字楼，少修一座豪华宾馆，既不会影响市民的生活质量，也不会影响经济的持续稳定发展。但由此节省的资金却可以修建几个甚至十几座小型水库，打几十眼机井，增加上百万亩的灌溉田等，从而可以有效地改善农业生产条件。在工农业发展关系上，必须适度降低工业特别是非农加工工业的发展速度，使工农业发展速度相协调。
第二，在提高农产品价格与增加农业直接投入的关系上，提高农产品价格虽然也可以增加农业的间接投入，但提高农产品价格余地小，负效应大，农民已不能从农产品提价中得到多少好处。因此促进农业增长应着重考察非价格因素。在我国无论是从生产领域还是从流通领域，都存在着限制农业增长的非价格因素。从生产领域看，由于农业直接投入不足，农业生产的自然条件得不到优化，水利设施恶化，农业技术进步缓慢，农用物资供不应求等。从流通领域来看，反复出现全国性的卖粮难，农副产品收购资金兑现困难，“白条”现象屡禁不止等，归根到底源于政府的直接投入不足。因此，稳定农产品价格，增加农业的直接投入是今后几年政府在制定农业政策时需认真考虑的问题。
第三，在合理界定中央与地方政府对农业投入的关系上，为了有效地保证各级政府对农业的投入，必须明确中央与地方对发展农业的职责，划清各级政府对农业的事权范围，规范各级政府的农业投资行为，明确规定地方农业投资占财政支出的比重，同时利用中央财政资金向地方专项返还和中央地方配套的手段引导地方政府增加对农业的资金投入，如在各省市设项定点，与地方联合投资，进行中低产田改造，建立商品粮基地等。
第四，加强农业立法，克服农业投入的随意性。我国建国40多年来，国家财政对农业的投入政策变化不定，政府对农业的投入是根据即期农业发展的形势来决定的，有着很大的随意性。这种相机选择的政策存在着很大的弊端，当政府发现农业生产不景气，需要增加投入时，农业生产的停滞至少已有一、两年的时间，等到政策实施，各方努力也要两年左右才能初见成效。因此，每次农业生产的波动都要经历4—5年的时间，加上自然灾害和市场风险造成农业生产下滑的惯性，使农业生产一旦停滞便长期处于低谷。要使中国农业保持长期稳定的增长，必须运用法律制度规范政府的经济行为，减少各级政府在制定和执行农业政策的随意性。