国家审计独立性风险的控制对策，本文主要内容关键词为：独立性论文,对策论文,风险论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）中外观点总结
为了从源头上减少行政干预等因素对中国国家审计独立带来的系统损害，其根本对策之一在于彻底改变我国现有行政模式的审计体制（秦荣生，1994；项俊波，2002；吴联生，2002；高存弟，2003；杨肃昌，2004）。从国外的研究来看，最高审计机关国际组织（INTOSAI,2001）认为，减少政治限制、确保审计资源、 加强质量控制、提供技术援助、推行职业教育和增进透明度等可以增强审计的独立性。英国国家审计署（NAO,2003）指出， 确保审计独立性的合理机制包括主计审计长无限任期、审计公告制度和非审计服务的禁止。美国公认政府审计准则（GAGAS ）规定，减少行政干预、避免过分亲密关系、同业复核和限制非审计服务等可以减少政府责任署所面临的审计独立性风险。
笔者认为，国家审计独立性风险的控制机制包括：
1.摆脱行政干预。摆脱行政干预指在制度设计上尽可能消除政府权力部门对国家审计工作的干预。例如，最高审计机关国际组织《审计准则》规定，最高审计机关应该独立于立法、司法和行政机构之外，以避免行政干预对审计独立性的伤害；美国公认政府审计准则（GAGAS）规定， 审计报告直接向立法机构（或独立的治理机构）呈送可以减弱行政干预对审计独立性的伤害。 为了避免过分的行政干预，2003年7月1日，瑞典国家审计署（Riksrevisionen）的领导体制正式由行政模式转换为立法模式。从中国特有审计体制来看，避免行政干预是防范国家审计独立性风险的长效机制之一。
2.禁止行为。对于可能严重有损于国家审计独立性的行为，建议在国家审计法、国家审计准则和国家审计职业道德等审计规范中明文禁止。具体包括：①社会关系的回避。如果国家审计机关及人员与被审计单位存在各种财务、亲属和任职关系，则审计人员应该避免参与该项审计工作；②非审计服务的限制。例如，美国 GAGAS规定，如果不能合理确保审计的独立性，审计师不得从事以下非审计服务：一是不应提供涉及履行管理职责（或决策）的非审计服务，二是审计组织不应审计自身的工作，或提供对特定被审计事项具有重要或重大影响的非审计服务。
3.法律监管。法律监管指如果国家审计机关及人员由于缺乏客观和正直品性，出具了虚假陈述的审计信息，从而给国家、社会及个人带来利益损害的行为，他们应该承担相应的行政、民事或刑事责任，以借助于法治的威严来增强国家审计的独立性。
4.质量控制。质量控制指国家审计机关为了确保高质量审计报告信息所建立的各种政策与程序的总称。如最高审计机关国际组织（INTOSAI,2004 ）的质量保证与质量控制活动和美国政府责任署（GAO,2004 ）的内部质量控制系统与外部同业复核等。其中与审计独立性有关的规定有二：①同业复核。指审计复核工作应该交由独立的第三方进行。即审计小组每次在完成全部工作之前，应该由独立且合格胜任的审计师对这些工作进行复核，它既包括对专业胜任能力的评估，也包括对独立性评价；②回避制度。如果某位审计师与被审计单位的当事人存在亲属或任职关系，或其他极其密切的关系（如同学、战友等），根据回避原则，这类审计人员不宜参与该被审计单位的审计工作，以确保审计的独立性。
5.道德教育。职业道德教育指为了提高国家审计人员的专业品质、提升公共服务水准而进行的道德教育活动。独立性是一种精神态度，它与国家审计人员诚实和正直的品质密切相关（Monroe,2002）。职业道德教育的核心功能在于可以提高审计人员的专业品质（IFAC,2003），这些专业品质好坏直接影响到审计人员的独立性态度。因此，加强对国家审计人员的职业道德教育，强调审计人员的公共责任观念，这是确保国家审计人员独立性的有效机制。
（二）相关调查分析
如前分析，行政干预、审计资源的短缺、被审计单位的阻力、利益诱惑、社会关系的压力、自我复核和非审计服务等是国家审计独立性的核心损害因素之一。独立性是国家审计的基石。为了更好地了解我国国家审计独立性损害因素现状，以便将来在时机成熟时尽可能消除这些不利因素，笔者于2005年9月15日—10月15 日，对全国审计、会计界246位专家进行了网上问卷调查。有关调查结果如下：
1.我国国家审计独立性核心影响因素的调查结果
表1 您认为影响我国国家审计独立性的核心因素有哪些？
根据公共责任关系理论和国家审计关系理论，国家审计机关及人员要对一切负责使用国家公共资金（或资源）的政府行政等部门及国有企事业等单位公共受托责任的履行情况进行独立的监督、评价和鉴证，并提供相关、可靠的鉴证信息。为了确保国家审计功能的正常发挥，国家审计机关及人员应该严格独立于政府行政部门之外。但是，由于历史的原因及现实条件的限制，我国国家审计机关在今后若干时期仍将维持现有的行政管理体制不变。在这种情形下，国家审计机关及人员很可能受到来自政府部门的行政干预，从而对我国国家审计的独立性造成系统性伤害。如表1所示，专家认为，就目前来说， 行政模式的审计体制和行政干预是我国国家审计独立性的核心损害因素，其支持率分别达到75.61％和72.36％。除此之外，专家认为，各种利益诱惑、审计人员的道德水准，以及审计人员的责任意识也会影响到我国国家审计的独立性。原因在于如果审计人员的道德水平低下、公共责任意识淡薄，他们可能会经受不住各种行政压力及被审计单位的利益诱惑，从而会给审计独立性带来风险。
2.国家审计独立性风险控制对策的调查结果
为了从根本上消除我国国家审计独立性的系统性损害因素，其最佳选择是改革现行的行政模式的审计体制。
表2 您认为我国未来国家审计体制创新的理想模式是？
如表2所示，专家认为立法模式是我国未来国家审计体制转换的最佳模式， 其支持率为62.60％。除此之外，赞成国家审计体制向独立型、司法型、双轨制、 升格型转变，以及维持型的比率分别只有26.42％、10.57％、9.76％、2.03％和4.07％。
3.行政模式向立法模式转换障碍的调查结果
从理论上分析，国家审计体制由行政模式向立法模式转换本应不存在任何的障碍问题。但是，国家审计模式转换是一项系统工程，它涉及到公共权力的优化配置等诸多问题，其中最大的障碍可能来自于政府部门。
从理论上分析，国家审计的管理体制由行政模式向立法等模式转换是其必然趋势。但是，就目前来说，国家审计体制向立法模式转换还存在诸多现实的障碍。首先，在行政模式下，我国国家审计机关隶属于政府行政部门，并负责向其报告工作，长期以来它已成为政府行政部门不可或缺的得力助手。国家审计机关成立20多年来，它在强化公共责任、加强宏观经济监督、提高财政透明度，以及改善政府业绩等方面发挥了积极的作用，其成绩有目共睹。虽然行政模式的国家审计管理体制在审计独立性方面存在诸多缺陷，但是，考虑到特殊时期的客观需要，政府行政部门可能不希望国家审计体制由行政模式向立法等模式转换；其次，由于历史的原因及现实条件的限制，希望中国全国人大及常委会一时完全接管国家审计工作的管理权，可能在时间及精力上的准备并不充足。如表3所示，专家认为，就现状来看， 政府部门不同意、人大暂时没有时间和精力主管国家审计工作是我国国家审计体制由现在的行政模式向立法模式转换的核心障碍，其支持率分别为55.28％和33.74％。另外，专家并不认为我国国家审计机关及人员的感情障碍等因素是这种模式转换的阻力之一。
表3
您认为我国审计体制由“行政型”向“立法型”转变最大的障碍来自哪里？
（摘自《审计研究》（京），2007.1.24～29）
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