城市垃圾处理必须产业化，本文主要内容关键词为：垃圾处理论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国城市化进程的加快，垃圾污染日益严重，已成为制约城市生存与发展的重要因素之一。因此，尽快发展我国的城市垃圾处理产业，消除垃圾污染，为城市可持续发展扫清障碍，已成为当前一项迫在眉睫的任务。
本文拟就推动城市垃圾处理产业化，发展城市垃圾处理产业的相关问题进行讨论，以求引起更多的有识之士对城市垃圾处理问题的关注，推动这一产业的发展，把城市垃圾处理早日纳入市场化、产业化发展的轨道。
城市垃圾处理的现状
目前，我国大、中城市有668个，在这个区域内，人口比较集中，经济相对比较发达，资源能源消耗量比较大。因此，在大、中城市，环境污染问题都相对比较突出，其中城市垃圾污染就是十分严重的环境问题。据统计，我国每年产生近1.5亿吨城市垃圾，其中80～90%都来自大、中城市，而目前我国城市垃圾处理率仅为50%左右，真正符合无害化处理要求，与国际通用标准接轨的处理率可能更低一些。我国城市垃圾处理的主要方式是焚烧、填埋和堆肥，或其他方式的回收再利用。相当一部分城市由于受经济技术条件限制，对城市垃圾基本上不经任何处理，采取城外荒地荒滩或地抗、山沟等地简单堆放，因此造成了日趋严重的垃圾围城现象。在南方地区还造成对地下水和地面水域的污染，这给城市的生存和持续发展带来了严重的威胁。
目前我国城市垃圾处理的能力是极低的，还远远满足不了我国垃圾处理的市场需求，发展城市垃圾处理产业在我国有着极为广阔的市场前景。
什么阻碍了城市垃圾处理产业发展
造成目前我国城市垃圾处理滞后，严重污染环境的局面，既与我国垃圾处理的技术水平和经济发展水平有关，也与人们对城市垃圾处理认识上的陈旧观念、城市垃圾处理未能产业化有关，更重要的是与我国落后的城市垃圾处理管理体制和不具备完整的城市垃圾处理政策支持体系有关。正是这些综合因素制约了我国城市垃圾处理产业的快速发展。
1、技术经济发展水平对城市垃圾处理产业发展的制约
由于过去我们对城市垃圾处理没有给予足够重视，因此在城市垃圾处理技术方面没有足够的投入，致使我们垃圾处理的技术比较落后，虽然近几年通过引进国外先进技术，使我国城市垃圾处理技术水平有了较大提高，但从总体上看，仍与国际先进水平有较大差距，同时，真正能满足环境保护要求，很好地解决垃圾污染问题的处理技术还寥寥无几，不能满足我国处理垃圾的实际需要。另外，垃圾处理需要巨大的经济投入，我国政府的经济投入能力有限，社会化的投入机制又没有建立，全面解决城市垃圾问题所需数额巨大的资金难以解决，因而制约了我国城市垃圾处理产业的发展。
2、传统观念和落后的发展方式对城市垃圾处理产业的制约
过去我们片面地把垃圾处理看成是公共性社会福利事业，由政府部门管理、实行垄断性经营，政府全面负担了城市垃圾处理设施的投资、建设、运行和管理的所有费用，在这种条件下，垃圾处理不是一个产业活动，而是政府向当地老百性提供的一项公益性社会福利。久而久之，老百姓也接受了这样的观念，认为城市垃圾处理就是政府的事，是政府应尽的义务，心安理得地享受着这种服务。当政府财力吃紧，拿不出资金来提供这项服务时，就会受到公众的埋怨和指责。
这种垃圾处理方式，使政府承受了双重压力，一方面是巨大的财政压力，另一方面是巨大的社会压力。而且随着社会的发展进步，人们对生活质量要求不断提高，这种压力越来越大，使得政府难以承受，只好力所能及地做些工作，能处理即处理，不能处理运出城外堆放了事。这样也制约了垃圾处理产业的发展，绝大多数城市的现实就是如此。
3、落后的管理体制和不完善的政策体系对城市垃圾处理产业的制约
由于我们的城市垃圾处理是以政府作为主体的。因此，城市垃圾处理具有浓厚的政府行为色彩。承担垃圾处理的是属于政府部门的环卫事业单位，这些事业单位从属于不同级别、不同区域的政府部门管理。这样就容易形成多个不同的利益主体，造成相互之间因利益分配问题而难以协调，再加上不同环节的无序参与和竞争，造成各环节脱节，管理混乱，效率低、效果也差，从而影响到垃圾处理产业的发展。比如，生活垃圾从居民楼到转运站是由居委会负责雇人来收集；垃圾从转运站运到城外堆放场或处理场堆放是由环卫局负责；垃圾的处理由环卫或其他部门负责，垃圾中有回收价值的物品是无组织的小商贩收集，垃圾堆放场还有无组织的游民专门吃“垃圾饭”，收集可回收的物品。
垃圾的收集、存储、运输、处理、回收，由这些不同性质的单位、无组织的人群操作，一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调，导致垃圾收、储、运、处理及回收各个环节脱节，难以有效地做好垃圾处理；另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被个人或小团体拿走了，而没有回收价值的对社会环境有危害的部分却被甩给了社会和政府。即使有企业愿意投资垃圾处理基础设施的建设和经营，由于没有政府在垃圾处理收费、税收优惠及贷款支持等方面的政策扶持，往往难以持续支撑下去，最终也不得不退出这一领域。因此，落后的管理体制和不完善的政策支持体系是阻碍城市垃圾处理产业发展的最大障碍。
近几年，随着市场经济的发展，在个别城市进行了垃圾处理管理体制的改革，逐渐引入了企业化管理机制，对城市垃圾处理的发展起到了一定的促进作用。但是由于受传统的观念和体制的束缚，垃圾处理体制的改革幅度不很大，范围也很窄，有的改革仅仅是形式上的改变，虽然以企业的名义做，但并没有从根本上突破计划经济体制下的管理模式和运行机制，还停滞在政府投资、多环节参与、事业化运作、非产业化发展的方式上。因此，从总体上看，我国城市垃圾处理仍然在传统的体制束缚下，处于垄断经营状态，经济杠杆和市场机制不能在促进城市垃圾处理产业发展中起到应有的调控和激励作用，发展非常缓慢。
我国城市垃圾处理产业发展的对策
目前，我国正在建立和完善社会主义的市场经济体制，经济规律和市场机制将在社会经济发展中发挥越来越重要的作用。因此，必须从市场经济的大背景来考虑城市垃圾处理产业发展战略，使城市垃圾处理符合市场经济体制的要求，适应现代社会化大生产的形式，满足社会发展需要，逐步走向市场化和产业化。我认为，要实现此目标，城市垃圾处理产业发展战略对策的基本要点是：
1、建立城市垃圾处理的法规体系。通过垃圾处理法规的建立，明确城市垃圾处理的主体、责任、权利、要求和规范，使城市垃圾处理在规范化、法制化的轨道上发展，避免现行的城市垃圾处理体制中职责不明、权责不分、规范性不强、随意性大的问题，将现行的城市垃圾处理由政府依靠行政手段直接管理，转变成为主要依靠法律法规进行法制管理。
2、改革现行城市垃圾管理体制。主要是打破现行城市垃圾处理政企不分、垄断经营、非市场化、非产业化运作的局面。把垃圾处理由社会公益事业性质的政府行为，转变成为企业的社会服务性质的经济行为。政府部门转变职能，由城市垃圾处理的投资者、管理者和经营者，转变成为城市垃圾处理产业发展的指导者、培育者和监督者。由企业作为市场主体发挥应有的作用。
3、培育城市垃圾处理产业市场。政府通过建立和完善鼓励城市垃圾处理产业发展的收费、税收、财政、金融信贷、投融资等经济政策体系，以及强化相关的执法力度，从而推动城市垃圾处理产业市场的形成和发育，培育城市垃圾处理的技术产品市场、社会资本和投资市场、社会化的技术服务市场和经营市场。为企业营造城市垃圾处理产业的市场空间，为企业在城市垃圾处理产业领域进行生产、投资、建设、经营等活动创造良好的政策环境。
4、建立开放、平等竞争的市场环境。按照“谁投资、谁受益”的原则，向社会开放城市垃圾处理产业市场，打破垄断经营，引入竞争机制、实行优胜劣汰，将垃圾的收集、分捡、回收、储运、处理、再生利用、产品经营等一体化，形成一个产业链，互动式发展。消除城市垃圾处理多主体参与、多环节衔接、多利益分配、无组织操作带来的不平等竞争、不规范运作、非产业化发展的问题。
5、建立社会化、多元化的城市垃圾处理投入产出机制。利用经济利益引导社会资本进入城市垃圾处理领域的投资和运营，改变目前这一领域单纯依赖政府投资，导致资金投入严重不足，从而延滞城市垃圾处理产业发展的局面。通过政策的引导，建立起政府、企业、个人、团体、金融机构等相结合的城市垃圾处理的社会化、多元化投融资体制，实现社会资本资源在城市垃圾处理产业领域的合理配置，并充分发挥作用。
城市垃圾处理产业发展的具体措施
按照城市垃圾处理产业发展的战略对策要点，对促进城市垃圾处理产业发展应采取以下具体措施：
1、将现有的环卫系统进行改制，一律改成城市垃圾处理企业，并完全与政府主管部门脱钩，成为自负盈亏、自我经营、自我发展、自担责任的企业法人。有条件的可以改成股份制企业，鼓励社会法人和个人参与入股或投资。
2、按照最佳规模化原则，把城市划分成若干个区域（中小城市可不划分区域），把这些区域的垃圾处理权（包括垃圾的收集、分捡、储运、处理、利用和经营等）进行招投标或拍卖，亦可将垃圾处理基础设施的建设权和经营权分离，进行招标或拍卖。有条件的企业均可以参与垃圾处理权的公平竞争。这样既可以降低垃圾处理成本，又可以提高垃圾处理和利用的效率，还可以促进垃圾处理技术的发展。
3、政府按照每人每天产生的垃圾量，确定每人应交的垃圾税，对因超出正常生活活动产生的垃圾另行加税。征收的垃圾税专门用于城市垃圾处理。按照城市垃圾处理公司处理垃圾的量和处理的质量支付垃圾处理费。
4、制订城市垃圾处理监督管理条例，明确城市垃圾处理应达到的标准要求、处理的技术规范、处理企业的责任、权利，以及责任权利的监督保障机制、监督部门的权利责任、失职行为的处罚等。使垃圾处理企业和监督部门的所有行为都置于法律的规范之下，不按国家的技术规范处理垃圾，或处理后达不到国家规定的处理要求时，垃圾处理企业不但得不到垃圾处理费，还应被罚款。造成严重环境危害的还应承担民事和刑事责任。同样对监督单位的失察行为也应有相应的制裁规定，这样把垃圾处理行为和监督管理行为均纳入法制化规范化的轨道，避免过去政企不分，只有权利没有责任所带来的弊端。
5、因为垃圾处理是无利或微利的经济活动。政府要建立政策支持鼓励体系。一方面对从事垃圾处理的投资和产业活动免除一切税项，以增强垃圾处理企业的自我生存能力；另一方面政府对投资经营垃圾处理达到一定规模、运行良好的企业给予一定的经济奖励，把政府的直接投资行为变成鼓励行为；再一方面政府对从事垃圾处理投资经营活动的企业给予贷款贴息的优惠，鼓励金融机构向垃圾处理活动注入资金；最后一方面，城市垃圾处理基础设施建设与经营可采取独资、合资、股份制合作、政府合股等形式，鼓励国内外投资经营者参与我国城市垃圾处理和经营；另外，允许符合条件的城市垃圾处理企业优先上市发行股票或企业债券，向社会募集资金，开辟社会融资渠道，解决自我资金不足的问题。