论依法治党作为现代治党模式之选择及其实践价值，本文主要内容关键词为：治党论文,模式论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文拟提出“依法治党”这一命题，并将其作为一种治党模式引入新时期执政党的建设。文中所论之“法”并非指整个国家的法律体系和法律制度，而是指党内法规和制度，以及按照党内法规和制度建立起来的党内秩序。所谓“依法治党”，概而言之，是指依靠、运用法规与制度的功能与机制，调节党内矛盾，解决党内问题，监控党的自身运作，协调党与外部环境的关系。其目的在于建立和维护一种秩序，即通过制定与实施党内法规和制度，将党的各项工作和一切活动都纳入法制运行的正常轨道，进而实现党的建设的科学化、规范化和法律化，促进党的自我完善。如果不建立这样一种秩序，党将无法团结全党并领导全国人民去顺利实现既定的目标和任务。
一
一个政党的治党模式是指该党在自身建设的实践中逐渐形成的某种建设方式。任何一个政党都有自己的治党模式，在不同时期，所采用的模式也不尽相同。一个本质上先进的党，也可能受思想和环境等方面的局限，采用不科学的治党模式和运行机制，而这会影响党的目标的实现。从某种意义上说，能否科学地分析党内外各种因素，选择正确的治党模式，是衡量一个政党是否成熟或成熟程度高低的重要标志。决定政党治党模式的因素则是客观的、多样的和复杂的，主要包括：
1.环境因素。党的建设历来都是同一定的社会形态、一定的社会环境紧密联系在一起的。中国共产党诞生于20世纪20年代的半殖民地半封建中国，在长期的革命战争年代，中国共产党始终处于激烈的战争环境中。从国共合作的北伐战争到国共决战的解放战争，无一不是急风暴雨式的阶级斗争或民族战争（抗日战争）。为了便于领导革命战争，确保武装夺取政权，党组织成为革命战争的最高组织者和领导者，集党、政、军、司法等组织的职能于一身，存在着明显的军事化和行政化倾向。与此相应的是，党的建设方式也采取了政治运动的模式。即通过非常机构或手段，在一定时期内集中时间，统一口号和目标，以非制度规范约束的党内群众性活动，依照短期内集中发动、感召起来的较为激烈的思想和行为，集中解决党内矛盾。这种模式与急风暴雨式的阶级斗争和革命战争相适应，具有简捷、实用、高效等优点。执政后，随着党的主要任务由大规模的阶级斗争转移到经济建设，党的中心任务不再是破坏旧世界，而是建设一个新世界，这是一渐进而非突进的过程，需要有稳定的政治环境和社会环境。这种环境必然要求执政党采取稳定的、有序的、制度化的治党模式。继续采取政治运动的方式建设党，显然不利于政党与社会的稳定，不利于经济建设。
2.传统文化因素。传统文化作为意识形态，具有民族性和历史继承性。中国古代传统政治思想，历来是重人治的，信奉的是“为政在人”的人治哲学。所谓明君贤臣成为自古以来人们崇尚的政治理想。“民主法制传统很少”，（注：《邓小平同志论民主与法制》，第34页。）也“缺少执法和守法的传统”。（注：《邓小平文选》第三卷，第163 页。）这对中国的现代政治，包括对中国共产党人，都不可避免地产生影响。在整个民主革命时期甚至党执政以后的很长一段时间内，我们党都没有自觉地、系统地建立起完备的党内法规、制度体系，长期以来习惯运用各种政策、文件、指示来实施管理、开展工作。建国前，革命的一个任务就是推翻旧的法律，战争本身主要是靠党的政策，“政策和策略是党的生命”的观念深入人心。对法治的价值和作用是忽略甚至否定的，许多党内问题无制可依，无章可循。事实上，主要依赖政策来治理党和国家，是“人治”的一个主要标志，尽管它具有程序少、见效快、便于灵活掌握的优点，能满足非常时期或紧急状态下的政治需要。然而其弊病是显而易见的。在主要依赖政策治党治国的模式下，政策可以凌驾于法律、法规之上，并可根据前者的需要对后者作任意的修改，在缺乏有效的权力制约和健全制度进行调控的情况下，极易出现专断，滋生腐败，导致国家和社会的混乱。此外，在缺少制度上的纠错机制的状态下，一旦政策不对路，其实施的效率越高，不良后果便越发严重。随着当代中国社会向市场经济和法治化国家迈进，这种模式也与现代政治运作的基本要求不相适合。市场经济从本质上说是法治经济，从市场经济发育较为完备的世界各国所具备的政治要求来看，适应市场经济运行方式的政治运作方式是法治、民主与分权制衡。依法治国方略的确立，也必然要求执政党摆脱“人治”传统的羁绊，率先实现依法治党。如果执政党本身缺乏法治意识和依法自治的能力，不能依法解决自身存在的问题，就很难谈得上对国家的依法治理。显然，对于建立在具有两千多年封建历史之上的中国共产党而言，在社会转型中实现由人治建党向依法治党的转变，不仅艰巨紧迫，更具有长期的全局性意义。
3.自身因素。党员、干部素质的高低，是决定政党建设模式的重要因素之一。在民主革命时期，我国是一个以小农经济为主体的落后的农业国，党员成份的主要来源是农民。尽管我们党采取了着重从思想上建设党的路线，努力克服党员干部中的非无产阶级思想，以保持党的无产阶级先锋队的性质，但是，却不能很快改变党员干部理论素质偏低、民主法治意识淡薄的状况。正如一个文盲、法盲充斥的国家不能实现民主化、法制化和现代化一样，一个文化理论素质偏低、民主法治观念淡薄的政党也不能实现党的建设的法治化和现代化。党执政以后，随着党内构成的变化，党员文化程度的提高和对党员教育的经常化，这种状况有了较大改善，但距依法治国和依法治党的客观要求仍有相当的差距。由于习惯势力的影响，党员干部中的封建等级观念、特权思想、家长制作风仍不时地表现出来，有的甚至还相当严重，这既与封建主义的传统影响有关，更与党员干部的素质较低有关。要改变这一现状，真正达到党的建设的法治化、现代化，增强并提高党员干部的法治观念和法治素质，将具有决定性意义。
二
一个成熟的执政党，不仅能够从容处理内政外交一切重大问题，更重要的是，应该具备健全完备的党内法规制度。依法治党作为转向现代意义执政党建设的一种治党模式，旨在形成党内法治意识，其核心是，在党的一切工作和活动中，全体党员、党的各级组织都必须严格依照党内法规和制度办事，在党规党法面前人人平等，要以党内法规和制度治理和管理党务。从根本上说，是为了使党永远保持工人阶级先锋队性质，从党内法规方面巩固和加强党的执政地位，有效发挥党的领导作用。
依法治党的概念，在马克思主义经典作家的著作中未见有明确表述。但是，把党章及其相应的党内规章制度、纪律、决议等称为党规党法，在国际共产主义运动史上已成为惯例。在欧美国家，党的章程与国家法律的含义相似，章程、宪法、法令规则经常交替使用，互为解释（在英文中都可用LAW表示）。 恩格斯首次把“法律”的概念应用到党的生活中来，将党的章程称为党的“共同法律”。他在谈到党的活动具有约束力时指出：“一个有生命力的党所借以活动的法权基础，不仅必须由它自己建立，而且还必须可以随时改变……一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性，它就只能在自己活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规。”（注：《马克思恩格斯全集》第34卷，第395页。 ）恩格斯在这里所说的党的法规，是广义的，包括党章、具体条规，以及一切法规性的党的代表大会和党的委员会的决议等在党内具有约束力的规范。列宁把俄共（布）的党章称为基本法规，作为党章不可缺少的补充。
在中国，党内法规的提法也为我党所接受。1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会的政治报告中向全党表示，为了使党内关系走上正规，还必须“制定一种详细的党内法规”，（注：《毛泽东选集》第二卷，第494页。）以统一各级领导机关的行动。十一届三中全会以后， 邓小平同志在总结党的建设的正反两个方面经验时，认为依靠完善的党内法规从根本上加强执政党的建设，改革党的领导制度，是共产党始终保持旺盛生命力的关键。他明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”（注：《邓小平文选》第二卷，第147页。 ）党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》曾四次提到“党规党法”、“党的重要法规”等类似的概念，还特别指出，维护党规党法是关系到党和国家前途命运的大事。到目前为止，在我们党内，诸如“党的根本大法”、“党内法规”、“加强和健全党内立法”、“严格党内执法”、“完善党规党法”等系列提法，已在党内文件和党的领导人讲话中频繁出现。中共中央还以正式文件的形式对“党内法规”这个概念的定义作出了明确规定。
党内法规是一个完整的体系，这个体系是由各种层次、各个方面、各种功能的不同党内行为规范组成。最高层次是党章，即“最根本的党规党法”，是党内的宪法，它在党规党法中具有最高效力。第二层次是，根据党章的规定制定和颁布的一系列与之相配套的准则、条例、条令、规章和制度的具体党法党规。这些党规党法是针对某些专门问题和一定范围的人员而制定的，可以被看作是党章的延伸和具体化。第三层次是党内的各种具有法规性质的决议、决定、通知、指示、意见一类的文件，它们是根据形势的发展和阶段性党建需要，针对某些新出现的情况和问题，及时地对党内关系和党员行为加以调节的行为规范，是党章和具体党法党规的重要补充。另一方面，党法党规同样亦是党内立法、执法、守法、司法和监督的一个完整法律体系。从法理上说，国家有法律，就一定有相应的法制即法律制度。法制的权威性和强制性，要求国家的一切活动和事务都要依照法律办，不容许任何违背法律的行为。党法党规作为全党范围内具有公平、公正、强制效力和权威尊严的特殊规范，也体现了法律的一般特征。它一经制定后，同样应当有完善的党内法制，而完善的党内法制必然要求党内立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程都要依法办事。只有实行依法治党，才不致于使党规党法和党内法制因领导人的改变而改变，因领导人的看法改变而改变。因此，提出“依法治党”，是党内法规——党内法制——党内法治的这一逻辑必然性的客观要求。
从实践中看，十一届三中全会以来，随着党和国家政治体制改革的推进，我们党已经确立了依法治党的基本思路。迄今为止，我们党已初步建立了以党章为主体，由一系列党内条例、规定、准则等构成的党内法规体系；形成了以党的全国代表大会、中央委员会及政治局会议和相应组织、部门构成的党内立法体系，以党的各级组织包括专设的纪检机构和党的处罚制度组成的党内执法体系和保障体系，以党内监督、人民群众及各民主党派的监督、党内批评与自我批评为依托的监督体系。上述体系的确立使我党建设具备了依法治党的特征，初步构成了依法治党的基本框架。
三
在现代文明社会，一个政治组织的法治化、制度化水平，是制约该组织生命力、凝聚力和战斗力的基本要素。中国共产党作为一个拥有六千多万党员的世界第一大党，又处于执政地位，没有健全的党内法治就很难把党建设好，就不能增强党的凝聚力和战斗力，使党真正成为适应改革开放和社会主义现代化建设发展的坚强的领导核心。对依法治党问题进行深入的、系统的研究，并认真加以解决，既是现实党的建设的迫切需要，同时具有重要的理论价值。
首先，依靠党内法规制度的健全完善而不依靠政治运动来加强党的建设，体现了党在新形势下治党方式的发展与进步，是执政党走向成熟的重要标志。执政党的建设已不是作为单纯的阶级组织的政党的建设，而必然与执政地位、作用与环境发生关联，日益显现出独特之处——法治建设。历史经验表明，执政党所遇到的基本政治难题，就在于如何永远保持廉洁高效的组织体制，不断迅速发展社会经济文化，以及如何不断扩大社会参与，增强政权基础，对腐败现象进行有效制约。中国共产党执政以来，始终在探索一条防止党内腐败，使党经受住执政考验的道路。我们曾经用连续不断的“运动”方式来解决党内出现的官僚主义和腐败现象，此即党的历史上经常出现的“运动整党”现象。这种治党模式虽能在短期内发生一定效应，但不能正确解决问题，而且最终往往以整个社会的震荡和动乱为代价。多年的实践告诉我们，党内思想不纯、组织不纯和作风不纯的问题，不是短期内靠几次整顿或政治运动就能奏效的，即使老的问题解决了，还会有新的问题出现。这些问题的解决只能立足于党的经常性建设，包括党内教育、监督、批评与自我批评、纪律整顿、清除腐败分子、吸收优秀分子、以及抵制歪风邪气和发扬正气等。这是一项贯穿于党的生命过程的长期工作。要确保这项工作进行得正常有效，不致因人为缘故而中断或改变，就必须使它走向法治化、固定化，成为稳定的法规和制度。有鉴于此，邓小平提出要从党的法规和制度上解决问题。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。（注：《邓小平文选》第二卷，第333页。）正因为党内法规对于党的建设具有根本性的作用，因此，邓小平提出今后不再搞政治运动，要靠法制，搞法制靠得住些。他提出要把党的建设的成功经验及时上升为党内法规，以有效地指导、调节和约束党组织和党员行动，增强党的自我约束机制，如此才能有效地防止和克服官僚主义和消极腐败现象，并能以此推动国家政治生活的法律化，进而对全部政治制度和社会政治生活的完善，产生巨大的推进作用。
其次，依法治党有利于进一步加强和改善党的领导。党内法治建设与党的领导。党内法治建设与党的领导有着十分密切的关系。这种关系主要表现在：其一，它是贯彻执行党的路线的根本保证。党的领导是通过贯彻落实自己的路线、方针和政策而得以实现的。要使路线方针和政策而得到有效的贯彻执行，就需要以党内法规来整合、协调全党的行动，以保证全党行动的高度一致。否则，党的领导任务是无法实现的。其二，它是党的决策民主化、科学化的保证。党的事业的兴衰成败，首先取决于党的决策的正确与否。党的历史上曾多次发生过由于决策错误使党的事业遭受挫折的情况。为什么会发生错误的决策？关键在于党的决策活动缺乏民主化和科学化，这与党内法治不健全有密切的关系。而只有加强和健全党内法治，使党内民主法规化和制度化，才能保证党的决策活动的民主化和科学化，避免和克服家长制、一言堂的错误决策方式。其三，它能够通过全面强化党的自身建设，增强党的战斗力、凝聚力和吸引力。党内法规和制度，是党的整体建设的科学归结和理论定型，担负着向党的其它各项建设提供实现机制和实现方式的功能。党内法治问题解决不好，就会给党在各个方面的建设造成不良影响甚至损害，使党的各方面建设的目标和任务难以得到落实和保证。因此，加强依法治党，能够更好地调整党内关系，划分党内职权，规范党员的行为，建立党内工作秩序，发挥各级党组织和全体党员的积极性和创造性，防治党内存在的腐败问题，从而提高党在人民中的威望，有效增强党的领导权威与效能。
第三，依法治党是执政党维系党内政治秩序的可靠保证。党内法规和制度，不仅具有协调党内上级组织与下级组织的关系和领导与被领导的关系的作用，而且以党内法律的形式规范着每一个成员行动和内部政治生活，维系着党内正常秩序。与党的思想、组织、作风建设相比，党的法治建设更具有稳定性、全局性和长期性。其稳定性表现在：法规制度是长期起作用的，它一经制定和颁布实施，即具有一定的独立性，不会因领导人的改变而改变。它与领导人的言论、作风、习惯和经验相比，更为稳定和持久，有利于执政党执政的连续性，有利于避免朝令夕改或换一茬领导变一套政策的不正常现象的发生。其全局性表现在：法规制度是对全局起作用的，它不因地域的不同而改变其功能，也不因身份的不同而改变其约束力，从而可以有效地防止因地域不同而各自为政，因领导人的主观随意性而导致的决策失误。其长期性表现在：法规制度本身具有保存、传递、巩固传统的机制。它能以条文的形式把一定时期党内政治生活中的成功经验和优良传统系统起来、固定下来，以保持党的传统和经验的长期性和连续性，指导和规范党内生活。法规制度的上述特征，是对执政活动正常化的有力保证。从历史经验看，如果一个政党缺乏一定法规制度的约束，那么必然会出现政治上的不稳、思想上的混乱、组织上的涣散和作风上的不正，出现党内生活的不正常，甚至导致严重错误的产生。
第四，依法治党是从严治党的重要方式。从严治党是加强党的建设的基本方针。它不仅要求有完备的党内法制和党内执法守法体系，而且要维护党规党法的权威和尊严。治党是以完备的党内法制为前提的，从严就是一切要以党法党规为标准，即按照党章和党内其它法规来管理党，管好党员，管好干部，特别是管好各级领导干部。党规党法是从严治党的准绳，党员、干部在党法党规面前人人平等，不能有丝毫的特权。过去，党内存在治党不严的种种不良倾向，关键的一条就是无法可依，有法不依，执法不严。特别在当前，面向新世纪的中国共产党担负着领导全国人民建设有中国特色社会主义的历史重任，党的建设将面临许多新情况和新问题。要切实加强和改善党的领导，发挥党的领导核心作用，防止各种不良倾向、腐败行为和违纪现象发生，做到党要管党，保证党的先进性和纯洁性，就必须不断完善党规党法，坚持依法治党，改变过去那种仅仅依赖软约束和党员自觉性来治党的方式，通过法规制度把从严治党方针落到实处。
第五，依法治党是实施依法治国的重要保障。依法治国是新时期党的执政方式的重大变革，对于执政党而言，由于党在国家中的领导地位及其举足轻重的作用，党规党法执行得好不好，直接影响着宪法和其他法律的效力。如果执政党本身缺乏法治意识和依法自治的能力，不坚持用党规党法来指导和约束党员干部的行为，而像“文化大革命”时期那样，党规党法被任意抛弃和践踏，任其一部分党员胡作非为，那么国法也就失去保障了。因此，邓小平同志深刻指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”（注：《邓小平文选》第二卷，第147页。 ）邓小平在此说的并不仅仅是“没有党规党法”，而且也包括虽有党规党法但不认真遵守和执行，不能依照党规党法办事，不能建立正常的党内秩序的意思，实际说的就是党内法治的问题。其实，发生“文化大革命”那样的错误时，并非没有党规党法，而且党的“八大”通过的党章至今仍被认为是党的历史上一部较好的党章。所以，不仅要有党规党法，而且更要严格依照这些党规党法办事，并以此建立正常的党内秩序，依法治党，才能真正地对依法治国构成保障。
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