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我国从1981年恢复发行国债以来，国债规模日趋增大，特别是近几年来随着积极财政政策的实施，国债规模进一步膨胀，由此学术界展开了我国国债规模是否过大的讨论。一些学者认为我国国债规模已经很大，继续发行国债的空间已经很小；而另一些学者认为我国国债规模还不算大，继续发行国债不仅必要而且没有财政风险。笔者认为，对我国国债规模的大小要作出比较理性的判断，除了借鉴国外的一些指标分析方法以外，更要结合我国的特殊情况进行分析，这样才能得出比较准确的结论。
1 衡量国债规模是否适度的指标体系
国际上，衡量一个国家的国债规模是否适度，常用的指标体系主要有两大类：一是绝对量指标，一是相对量指标，而后者是最为常用的。
1.1 绝对量指标体系
理论研究中，常用的国债绝对量指标有：
(1)国债总额（也称国债余额）。指政府现存而尚未清偿的债务总额。在没有短期国债的情况下，国债总额是当年新债额与历年累积债务余额之和。如果分别考虑国内国债和国外国债，则有内债总额和外债总额的区别。这一指标从总体上反映了政府的债务额度。
(2)国债发行额。一般指国债在某一年度的发行额。在平价发行的情况下，如果不考虑发行手续费等因素，国债发行额也就是这一年的国债收入。另外，国债发行额也可以分为内债发行额和外债发行额。这一指标是从政府收入角度来衡量国债的数量。
(3)国债还本付息额。一般也指在某一年度政府对国债的偿还额。这一指标同样包括内债还本付息额和外债还本付息额，是从政府支出角度来衡量政府的债务负担。另外，如果将国债发行额减去国债还本付息额，可以得到国债净收入。所以，只有当前者大于后者时，政府才有净债务收入可资利用。
1.2 相对量指标体系
由于对一国国债规模产生根本影响的因素主要有两个：政府财政应债能力和国民经济应债能力，因而衡量国债规模的相对量指标体系也主要有两大类，一是财政承债能力指标体系，二是国民经济应债能力指标体系。前者最为常用的主要有国债依存度和国债偿债率两个指标，后者最为常用的主要有国债负担率和居民应债能力两个指标。国际上一般以一定的警戒线来衡量这些指标的风险状况。
1.2.1 国民经济应债能力指标体系
这类指标是从国民经济整体的角度来考核政府累积的债务数量的。
(1)国债负担率。指国债余额占国内生产总值(GDP)的比重，这一指标着眼于国债存量，表示国民经济国家债务化程度和国债累积额与当年经济规模总量之间的比例关系。一国的GDP值越大，国债负担率越小，则国债的发行空间越大。国债余额相当于当年的财政收入，被国际上公认为国债规模的最高警戒线。国外经济学家多数都认为，国债累积余额，一般应控制在当年GDP的45%为宜，欧盟成员国根据《马斯特里赫特条约》的规定，其国债负担率不得超过60%。实际上，西方发达国家的国债负担率一般都比较高，多数国家都超过了警戒线。
(2)居民应债能力。指当年国债余额与当年居民储蓄存款余额或年度国债发行额与当年居民储蓄存款增加额的比例关系。一般用前者来表示。在我国，居民是认购国债的重要主体之一，而城乡居民存款和手持现金是居民购买国债的主要来源，若居民储蓄率较高，应债能力较强，国债发行也就有了基础。近年来，由于居民可供选择的金融资产不断增加，这些指标不能完全反映居民购买国债的能力和潜力，但仍然是居民购买国债的主要依据。一般认为，这一指标小于100%即可。
1.2.2 财政承债能力指标体系
(1)国债依存度。指当年的债务收入与财政支出的比例关系。在我国，这一指标的计算有两种不同的口径：一是用当年的国债收入额除以当年的全国财政支出额，再乘以100%，我们习惯上把它叫做“国家财政的债务依存度”；另一个是用当年的国债收入额除以当年的中央财政总支出（包括国债还本付息额），再乘以100%，我们称之为“中央财政的债务依存度”。由于迄今为止我国的国债都由中央政府发行，偿还也由中央政府负责，因此真正能说明问题的是后一口径。债务依存度反映了一个国家财政支出有多少是依靠发行国债来实现的。当国债的发行量过大，债务依存度过高时，表明财政支出过份依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成潜在的威胁。有关债务依存度，国际公认的安全线，中央财政的债务依存度为25%～30%，国家财政的债务依存度为15%～25%。目前发达国家的这一指标一般较低，大概在10%～25%之间。
(2)国债偿债率。指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关系。这个指标反映政府财政偿还举借债务的能力。一国财政偿债能力越大，政府举债的承受能力也就越大，反之则越小。偿债率的国际公认安全线是8%～10%，超过这一指标，则意味着该国的偿债能力较差，发生债务危机的可能性较大。
我们这里探讨的两类指标都是从某一侧面来衡量国债规模的，尽管有不同的缺陷，但是对政府的国债管理有一定的借鉴价值。绝对量指标是事物本身数量的直接表现，它的优点是简单、直观，但在比较大小时没有参照系统。相对量指标是一事物与其相关事物数值之间的对比。它的优点是在进行规模大小判断时，有一个参考依据，从而能有效评价相对量情况，缺点是没有直接显示事物本身的数值。
2 中国国债规模大小的理性判断
利用不同国债数量指标对国债规模进行评价时，由于角度不同，有时就可能得到不同的结论。下面，我们应用上述指标对我国国债规模的大小问题作一理性分析。
2.1 从绝对量指标分析
从绝对量指标看，我国每年国债发行额，呈现一种膨胀趋势（见表1）。它又分为几个阶段。
表1 我国1981年以来的国债发行情况
注：本文所指的国债均指国内国债，不含外债。
资料来源：《中国统计年鉴》（2002年）。
(1)1981年～1993年。这期间大约经历了五个小幅度的上升阶段，分别为：1981年和1984年每年发行40多个亿元，1985年和1986年每年大约发行60亿元，1987年和1988年每年发行100多亿元，1989年至1991年每年发行200亿元左右，1992年和1993年每年发行量在400亿元上下。这段时期国债规模上升的原因与我国的分配体制改革有关。20世纪80年代中期，我国确定了以“放权让利”为主线的改革思路，致使“两个比重”（财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重）迅速下降。与此同时，国家财政的职能范围又没有得到及时调整，国家的财政支出居高不下，其它筹资渠道还不通畅。因此，国债的发行规模迅速增长就无法避免。
(2)1994～1997年。我国国债发行额分别为1028.27亿元、1510.86亿元、1847.77亿元、2412.03亿元，赤字规模分别为574.52亿元、581.52亿元、529.56亿元、582.42亿元。这段时期国债规模增长的原因在于我国财政赤字弥补方式的转变。
(3)1998年至今。1998年我国发行国债3228.77亿元，赤字规模922.23亿元；1999年实际发行国债3715.03元，赤字规模达到1743.59亿元，2000年国债发行额4157亿元，赤字规模为2491.27亿元，2001年发行国债4483.53亿元，赤字规模达到2516.54亿元，2002年发行国债5929亿元，赤字规模为3098亿元。1998年以来，我国国债规模迅速攀升与我国实施的积极财政政策密不可分。
从以上绝对量指标看，我国国债规模扩展的速度很快，国债规模逐年膨胀，但国债规模是否过大，还不能作出结论，要依赖于相对量指标的分析。
2.2 从相对量指标分析
从相对量指标看，如果分别从政府财政承受能力和国民应债能力来衡量我国国债规模，结论上有些不一致。从国民应债能力看，我国国债规模还属于一个较低的水平。
第一，对于居民的应债能力来说，尽管国债发行额每年在增加，但是居民储蓄存款余额亦在每年增加，1985年我国城乡储蓄存款年末余额为1622.6亿元，1998年达到53407.5亿元，到2003年1月末则达9.8万亿元。如果用当年国债发行量与城乡居民储蓄存款余额比较，1990年只有2.77%，1995年才刚刚升至5.09%，2002年也才6.81%。显然，居民个人的应债能力还比较强（见表2）。
表2 1990年以来居民应债能力基本情况
国债发行额 城乡居民储蓄存
居民应债能力
年份
（亿元）
款余额（亿元）
(%)
1990
197.24
7119.8
2.77
1991
281.27
9241.6
3.04
1992
460.77
11759.4
3.92
1993
381.32
15203.5
2.51
1994
1028.57
21518.8
4.78
1995
1510.86
9662.3 5.09
1996
1847.77
38520.8 4.80
1997
2412.03
46279.8 5.21
1998
3228.77
53407.5
6.05
1999
3715.03
59621.8
6.23
2000
4157.00
64332.4
6.46
2001
4483.53
73762.4
6.08
2002
5929.00
87000.00
6.81
资料来源；根据中国统计年鉴（2002年）的有关数据计算。
第二，对于国家总体的应债能力来说，从国债负担率（如表3所示）来看，我国在1990年为4.80%，2000年为14.55%，2001年为18%，2002年为15.80%，还没有超过国际警戒线(45%～60%)，而国际上许多国家的这一指标要比我国高出许多，如1999年，美国为54.2%，英国为55.2%，法国为67.4%，德国为63.3%，日本、意大利等国在100%以上。到2002年，美国的国债负担率上升到68.8%，法国和德国有所降低，但仍分别达42.7%和36.8%。可见，同国外相比，我国的国债负担率还是比较低的，还在安全线内。从这个角度看，我国国债规模也还有相当大的拓展余地。
表3 1990年以来中国国债负担率情况
年份 国债余额（亿元） GDP（亿元） 国债负担率(%)
1990 890.34
18547.9
4.80
1991 1337.71 21617.8
6.19
1992 1545.44 26638.1
5.80
1993 1844.70 34634.4
5.33
1994 2832.85 46759.4
6.06
1995 3829.46 58478.1
6.55
1996 4945.72 67884.6
7.29
1997 6074.51 74462.6
8.16
1998 7862.33 78345.2
10.04
1999 10410.60 82067.5
12.69
2000 13010.00 89442.2
14.55
2001 17268.00 95933.3
18.00
2002 16177.00 10239815.80
资料来源：根据中国统计年鉴（2002年）的有关数据计算。
从政府财政承受能力看，国债规模已经达到比较大的程度。
首先，从国债依存度指标看。国债依存度的国际公认警戒线为15%～25%，中央财政的债务依存度公认的警戒线为25%～30%。从我国的情况看（见表4），我国国家财政债务依存度自1995年开始就超过了国际公认的安全线，尤其是中央财政债务依存度，自1992年以来，一直都在警戒线以上。2000年，我国中央财政债务依存度达到58.78%，比日本财政最困难时期，债务依存度最高年份的37.5%，还要高出21.28个百分点。中国1991-1995年中央财政依存度平均值为36.15%，高出当时发达国家平均水平(12.38%)23.77个百分点，高出当时发展中国家平均水平(21.42%)14.73个百分点。可见，从国债依存度这个指标看，我国无论是国家财政还是中央财政的财政支出，都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状况，国债扩容空间很小。
表4 1990年以来我国国债依存度情况
国债发行
财政支出 中央财政支 国家财政债 中央财政债务
年份 额（亿元） （亿元） 出（亿元） 务依存度(%) 依存度(%)
1990 197.24
3083.59 1117.89
6.4017.64
1991
281.27
3386.62 1247.50
8.3122.55
1992
460.77
3742.20 1512.86
12.31
30.46
1993
381.32
4642.30 1536.36
8.2124.82
1994
1028.57 5792.62 2119.39
17.76
48.53
1995
1510.86 6823.72 2779.45
22.14
54.36
1996
1847.77 7937.55 3417.56
23.28
54.07
1997
2412.03 9233.56 4352.90
26.12
55.41
1998
3228.77 10798.18 5371.39
29.90
60.11
1999
3715.03 13187.67 5944.66
28.17
62.49
2000
4157.00 15886.50 7072.13
26.17
58.78
2001
4483.53 18920.58 7691.44
23.69
58.29
2002
5929.00 22012.00 8260.00
26.94
71.78
注：中央财政支出包括中央本级财政支出和国内国债还本付息支出。
资料来源：根据中国统计年鉴（2002年）的有关数据计算。
其次，从国债偿债率这一指标看。关于国债偿债率，国际上公认的安全线是8%～10%。美国、英国、法国和日本等基本上在安全线以内，唯有德国略有超出。我国在1994年以前，由于国债发行规模不大，国家财政收入用于债务支出也就不多，偿债率较低，如1990年不过是3.86%。但从1994年起，国债的发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，国债偿债率从1994年的6.99%迅速攀升到1998年的22.74%，近两年虽有所下降，但仍然高于国际警戒线（见表5）。而且由于国债偿付期过于集中在“九五”后期和“十五”时期，我国面临的债务还本付息的压力是可想而知的。
表5 1990年以来中国国债偿债率情况
年份 国债还本付息额（亿元） 财政收入（亿元） 国债偿债率(%)
1990
113.422937.10
3.86
1991
156.693149.48
4.98
1992
342.423483.37
9.83
1993
224.304348.95
5.16
1994
364.965218.10
6.99
1995
784.066242.20
12.56
1996
1266.29
7407.99
17.09
1997
1820.40
8651.14
21.04
1998
2245.79
9875.95
22.74
1999
1792.33
11444.08
15.66
2000
1552.21
13395.23
11.59
2001
1923.42
16386.04
11.74
2002
2563.00
18914.00
13.55
资料来源：根据中国统计年鉴（2002年）的有关数据计算。
2.3 结论分析
从上述对相对量指标的分析来看，我国国债负担率和居民应债能力两个指标反映出我国国债的发行潜力还是比较大的，而国债依存度、国债偿债率两个指标却得出相反的结论。为什么会出现如此相互矛盾的观点？由上述指标的数据能否得出我国国债规模是大还是合理的结论呢？我国未来发行国债是否还有空间呢？下面我们再作进一步的分析。
(1)国债依存度严重超标，而国债负担率又远未超标。产生这一悖论的原因是，我国预算内财力集中度低，国家财政预算内收入占GDP的比重远低于世界平均水平。据世界银行统计，80年代各国财政收入占GDP的比重平均水平大致为：低收入国家23%，中等收入国家27%，市场经济工业化国家40%。而改革开放以来，我国国家财政为支持改革付出了很大的代价，财政收入占GDP的比重持续下降，由1978年的31.2%降到1995年的10.7%，1997年以后有所上升，到2002年也仅达到18.5%，即使加上预算外收入也只占GDP的20%左右。中央财政收入占全国财政收入的比重也偏低，国家财力集中度低，国家可支配财力少，从而严重依赖国债来安排财政支出。
(2)在运用上述指标对我国国债规模大小作出判断时，不能盲目照搬国外的经验，只能作为参考。因为指标本身是根据各国情况综合得出的，对某些国家可能适用，对另一些国家或地区则未必能适用。也就是说，一国国债规模没有达到警戒线，未必意味着其一定安全，而假使其大大超出警戒线，也未必一定不安全。如南美的危地马拉和萨尔瓦多，在1982年的偿债率分别只有7.1%和3.7%，但偿债困难重重，而韩国当时的偿债率高达31.5%，却未出现债务危机（数据见朱柏铭、徐利君，2002年）。再如，菲律宾、巴西等国曾试用国际流行的偿债率和负债率等指标控制债务规模，结果在没有超过警戒线的情况下，爆发了严重的债务危机。可见，指标的适用性因国情而异，是有一定限度的。
(3)仅仅依据上述指标很难说中国国债规模是大了还是不大，也不一定能得出中国国债规模是适度的结论。因为，单纯依靠上述指标作出判断存在着三个明显的缺陷：第一，不能反映国债资金的使用效果。因为国债是要还本付息的，所以国债收入一般来讲应该用于建设性支出，应使国债益大于国债成本，所以，即使国债规模不变，对国债的评价效果也会因为国债收益与国债成本对比关系的不同而大不相同。第二，不能反映财政支出结构差异对国债规模的影响。因为财政收入主要用于两个方面：一是消费性支出，二是投资性支出。由于前者带有较大的刚性，一个国家财政收入用于消费性支出越多，能够真正用于偿还债务的财力就越少。因此，在对不同国家的国债规模进行评价时，即使有关指标值完全相同，评价结果也会因为财政支出结构的差异而有所不同。第三，不能反映财政支出增量对国债规模的影响。从总体上看，偿付国债利息额的上限是财政收入增量与国债利息量对比关系的影响。
(4)对于中国目前的国债形势也不能盲目乐观。因为，虽然我国的显性国债负担率与《马约》要求不超过60%的标准相距还很远，但值得注意的是：第一，我国的国债负担率虽然比其他国家低，但它们的高国债负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。倘若我国国债的发行规模按目前的势头发展下去，再过三五十年，国债负担率也会很高。第二，更重要的是，从1994年起，中国的国债增长率保持了较高的增长速度，大体在25%～30%，1998年竟高达57.92%，远远超过了GDP 8%左右的增长速度，而大多数国家的这一指标多年来基本保持稳定的状况，维持在8%左右，只有日本、英国和西班牙等少数财政陷入困境和失业率较高的国家在90年代初出现了较快的增长。这表明我国在非经济衰退的正常经济运行时期，要注意控制国债的发行规模。第三，如果考虑到我国的隐性债务，我国的国债形势堪忧。隐形债务是指名义负债以外的其他各种形式的性质上类同于国债的国家负债。它是基于政府道义责任、公众期望和政治压力而产生的，虽不是明确的法律意义上的债务，但通常不能不由政府财政来“兜底”。我国的隐形债务包括因工资欠发而形成的债务、粮食采购和流通中的累积亏损、国有银行的不良贷款形成的国家隐性债务，其他公共部门债务，社会保障资金债务，供销社系统及农村互助合作基金坏账中需财政“兜底”的部分。如果考虑上述债务，我国政府显性、隐性合计的现实债务规模可在4万亿～5万亿以上，总体债务负担率已在50%以上。也有学者认为在60%，达到了国际警戒线标准。
(5)中国国债规模陷入“财政债务重负和国民应债能力宽松”的悖论之中，对此正确的理解应该是，中国的国债形势既有宽松的一面，也有严峻的一面。从长远来看，我国国债规模的增长潜力还是巨大的，因为我们有不断上升的巨额居民储蓄存款和GDP作为支撑。从近期来看，由于受制于政府的财政能力，国债规模的继续扩大会受到一些约束。这个看似矛盾的结论告诉我们：只要处理好中央财政债务依存度问题，进一步适度扩大国债规模，加大政府债务融资的力度是有余地的。当然，这种适度扩大政府债务融资的力度是建立在提高“两个比重”或国家可支配财力水平的基础之上的。同时，要继续调整国债政策，规范国债市场，优化国债结构与投向，从而使国民经济应债能力得到较好的释放。