摘要：作为一项由现代信息技术变革所带来的政府新活动，政府数据开放是大数据时代发展、信息化建设的必然要求。建立政府数据开放法律制度，首先要从法规范的理论角度厘清政府数据开放问题的法律属性。政府数据的权利属性可依据“公物理论”为研究基础，将其视为一种公共物品和公共资源，由国家所有。政府数据开放是政府信息公开在大数据时代新的发展阶段，从政府信息公开到政府数据开放是一种转型和递进关系。二者在核心价值理念、本质属性、价值基础、制度目的等方面存在明显区别，政府数据开放与政府信息公开的价值分野开始显现，政府数据开放的立法需求也就随之突显。
关键词：政府数据；数据开放；信息公开
一、政府数据的权利属性界定
（一）数据的界定
从当今大数据时代的前沿属性及现代信息技术的发展来看，数据不能再被片面的理解为仅仅是数值或计算机加工处理的对象。过去对于数据的定义方式很多，如数据“是最原始的记录，未被加工解释，没有回答特定的问题，是分散的和孤立的”，[1]数据是“载荷或记录信息的按照一定规则排列组合的物理符号”，[2]“数据是对客观世界有根据的记录”等。[3]这些定义并非法律意义上的数据概念，但通过解读笔者归纳了数据所具有的几个基本法律特征：一是原始性，数据是未经任何加工或者处理的原始素材；二是客观性，没有加入主观的价值判断和赋值；三是记录性，数据是对客观事物的记载。这几个基本特点，也是数据之下的政府数据门类所应当包含的基本特点，决定了政府数据开放与政府信息公开本质属性上的不同。
厘清数据与信息的关系是辨析数据开放和信息公开的关键。数据与信息在概念上具有较强的关联性，从法律规范的角度看，信息是认识的表达，具有价值性，必须固定于载体之上，具有事实性、时效性、主观性和有用性。[4]而数据的法律特征主要是原始性、记录性和客观性。比较数据和信息的法律特征，可得出数据不等同于信息，数据是一种原始的客观记录，是一种物；信息是通过一定载体对人或者事物的认识，是数据的内涵意义，是一种形成于人的观念或者判断。从法律制度的角度看，笔者认为区别数据与信息的意义主要在于强调数据的原始性、客观性，因为对于数据使用对象而言，两者均为均为信息法律关系的客体，区分数据与信息并无实质上的意义。
（二）政府数据的权利属性
笔者认为，基于政府作为公权力机关而非市场主体，政府数据应当保留公有物品特质。政府数据原则上应当由全体公民共享，并作为开放数据处理。
第一，从本质属性来看，政府数据是一种公共物品和公共资源。依据大陆法系国家的公物理论，公物又称“公产”，是指在行政主体支配之下直接服务于公共利益，并供公众无须许可或根据特定许可使用的物品。[6]公物都是一种公共资源，目的都是直接服务于公众利益，公物所承载的公共福利目的逐渐成为社会共识。笔者认为随着现代科技的进步与经济的快速发展，一些新兴事物需要纳入行政公产范畴的新型公产。基于大陆法系国家公法中的公产具有直接提供公法上的使用、由公共机关管理以及不限于有体物三个特征，与我们讨论的政府数据具有一致性。且政府数据是行政主体依法履行职责所产生，由行政主体掌握和管理，并且在大数据时代和信息化社会中能够极大地满足公共福利的需要，满足公共用公物应当具备“一满足公共福利的需要；二行政主体提供或管理；三可供公用的财产”的三个要素，因而政府数据作为一种重要而有限的公共资源，具有非竞争性与非排他性的公共品特点，本质上属于公物范畴并具有公共产权的特质。作为一种公物，政府数据理应允许社会公众获取和使用。
第二，从主体特征来看，政府数据资源由国家所有。在当前世界推进大数据发展的潮流中，各国几乎都毫无疑问地将政府数据视为国家资源，往往是把政府数据作为一种国家资产进行管理。美国明确规定，政府数据属于全民有价资产，把数据当作“组织的信息资产”进行管理。英国则规定，所有由政府机关产生的数据信息的版权均归皇家所有。澳大利亚政府也明确将“数据属于国有资产”作为大数据的基本原则之一。[7]我国在《促进大数据发展行动纲要》中明确提出“数据已成为国家基础性战略资源”。尽管政府数据资源并非传统的国家自然资源一样属于有体物，尚未被宪法法律明确规定其权属，但笔者认为政府数据是由行政主体依法履行职责过程中产生形成的新的资源，具有公共属性属于国家所有。
按照国家权力来源理论，国家的权力属于人民，因此政府在运用国家权力履行职权过程中获取的数据资源，理应平等地向社会公众开放。政府数据开放共享使政府数据对经济社会发展的红利能够得以充分释放，这也是建设法治政府和服务型政府的必然要求。但需要注意的是，政府数据的开放共享不等于政府数据的彻底公开。如果政府数据开放侵犯了个人数据、企业数据的相关权利，仍应承担相应法律责任。因此必须在确保国家安全、社会稳定和个人隐私和信息保护的前提下，妥善处理数据安全和数据开放之间的关系。
二、政府数据开放的法律属性
（一）政府数据开放的法律内涵
作为在大数据时代推动下萌发的新兴事物，目前国内外对于政府数据开放的定义尚未形成共识。笔者认为政府数据开放是基于社会公众对于政府数据的使用权为核心的一项授益行政行为活动。政府数据开放具备以下几个基本特点：第一，从数据本身的角度看，要求所开放的政府数据是一手原始的、完整的；第二，从数据的使用权看，政府数据是非专属性的，任何主体都有使用数据的权利，并且任何主体都不得排除他人使用；第三，从数据的使用对象看，政府数据具有非歧视性，严格遵循宪法平等权的要求，对所有人都平等开放，可以自由获取，其使用无需得到批准或者许可；第四，从数据的使用限制看，除涉及法律法规明确保护的国家秘密、个人隐私和商业秘密的敏感数据外，对于政府数据的开发利用应当是不受著作权、专利权以及其他任何限制。因此原始完整、非专属性、非歧视原则、可自由获取、可重复使用等这些要素构成了政府数据开放的基本内涵。
（二）政府数据开放的法律特征
对于一项由新技术变革所带来的政府新活动，笔者试图在总结政府数据开放本身特点的基础上，归纳政府数据开放的法律特征，进而深入了解政府数据开放活动的性质。
第一，政府数据开放具有权利性。前文已提到政府数据开放本质上属于授益行政行为，是权利本位在行政法律关系中的体现。政府是否应当开放数据，是否向社会和公众提供数据、使用数据，这并不是政府的权力所决定的，而是由公民所享有的知情权、行政参与权、监督权等权利来源决定的；第二，政府数据开放具有公共性。通过政府数据的开放，向社会和市场提供由政府掌握的公共资源，供企业创新发展以及满足公众知情监督等需求，其目的在于增加社会成员的公共福祉，因此带有明显的公共性；[8]第三，政府数据开放具有自由性、公平性和强制性。政府数据的开放，是指任何人都可以获得和利用，除了法律规定不予开放及使用的范围以外，不再受其他的限制。强制性主要是指推动政府数据开放需要在法治的轨道上进行，需要受到法律法规的强制性约束，避免出现影响数据安全、社会公众安全、侵犯个人隐私等情形的出现。
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（三）政府数据开放中的法律关系
从法学方法论的意义看，厘清政府数据开放中所涉及的新的行政法律关系，有助于理解政府数据开放中的权利义务关系。一方面，在政府数据开放法律关系中，公民、法人和其他组织等相对方是政府数据的获取者和使用者，是政府数据开放法律关系的权利主体，其享有知情权、行政参与权与监督权等权利基础，可以行使要求依法开放政府数据、要求提供未按规定开放的政府数据等权利。另一方面，在政府数据开放法律关系中，行政机关作为政府数据的直接掌握者，是开放政府数据的直接责任主体，当然也是政府数据开放法律关系的重要义务主体。其义务来源于政府职能的履行要求开放政府数据，政府的法定职责涵括开放政府数据。
此外，行政机关对外平等开放的政府数据，在政府数据开放活动过程中就是政府数据开放法律关系的客体。行政主体履行依法开放政府数据的义务，公民、法人和其他组织享有要求行政主体依法开放政府数据的权利，公民权利和政府义务同时构成了政府数据开放法律关系的内容。
三、政府数据开放与政府信息公开的制度关联
政府数据开放与政府信息公开区别之处在哪里、其背后的制度是否能够涵括政府数据开放等问题的厘清，是从法律规范的角度认识政府数据开放这一新的行政活动的基础。为此，作者尝试从法律的角度对两者的关系进行分析。
（一）政府数据开放与政府信息公开的联系
通过对政府数据的开放与共享，满足公正获取和使用数据的权利，其内核同样具有政府信息公开立法目的所体现的价值追求。维护和保障公众的知情权、促进依法行政、发挥信息资源价值，这些均是政府信息公开与政府数据开放共同的制度功能与价值追求。与此同时，政府信息公开为开放政府数据奠定了良好的社会基础，政府数据开放也将有效促进政府信息公开在大数据时代的进一步发展。因此笔者认为两者具有前后继承发展的制度联结，且从政府信息公开到政府数据开放显示的是一种递进关系，或者说是一种升级或转型关系。
（二）政府数据开放与信息公开的异质
第一，政府数据开放与政府信息公开的本质属性和价值基础不同。政府信息具有相对明确、规范的含义，是经过分析加工处理且具有特定意义的，侧重于强调其价值性。而数据作为信息的一种载体，侧重于强调其原始性与非加工性；此外，政府信息公开主要体现的是政府通过履行政府信息公开义务来满足社会公众的知情权，而政府数据开放则强调政府通过履行政府数据开放义务，来主要保障公民对于政府数据资源的获取权和使用权，以促进大数据时代的信息经济发展。
第二，政府数据开放与政府信息公开的主要目的和价值理念不同。政府信息公开主要是为了保障公众知情权，强调的是政治和行政层面政府工作的透明度问题。而开放政府数据则旨在保障公众对政府数据的使用权，更多强调政府在市场经济发展和社会创业创新上的责任；此外政府信息公开公开信息，实际上是一种结果的告知、展示，而政府数据开放是将行政机关履职过程中所拥有的原始数据主动向社会开放，允许、引导和鼓励社会主体充分分析、挖掘、开发和利用政府数据内在的、隐藏的价值，其核心价值理念强调开放、共享。[9]
第三，政府数据开放与政府信息公开的开放层次和信息流向不同。政府信息公开所公开的是经过人工解读的、具有特定涵义的信息，而政府数据开放所开放的是一手的、原始的、未经解读或者处理的数据。公开信息是第一个层面的开放，而政府数据的开放，相当于向社会公众提供了信息的载体和基本元素，可以满足不同的信息需求，因此数据层的开放则是在公开信息的基础上进一步深层次的开放；在信息流向方面，政府信息公开信息流向是从政府一方流向公民、法人或者其他组织一方，大多为单向度的。政府数据开放，一方面也是通过开放政府数据，使得政府数据资源流向社会公众，另一方面社会公众通过政府数据开放所获取的政府数据资源加以利用，其所产生的成果，可以反向流转至政府一方，供其进行精准治理。因此，政府数据开放的信息流向是双向或者多向的。
四、政府数据开放制度的认识和厘清
政府数据开放确实属于新事物，对于新事物的认识不清，则难以将其纳入法治的规范框架里。因此建立政府数据开放法律制度，首先要从从规范的角度认识数据、政府数据和政府数据开放。
根据前述的分析，从政府数据开放中的法律关系来看，在政府数据开放活动过程中，行政机关向公民、法人和其他组织所提供的、可以自由获取和使用的政府数据，是政府数据开放法律关系的客体。从本质属性来看，笔者认为政府数据的权利属性可依据“公物理论”为研究基础，将其视为一种公共物品和公共资源，由国家所有。此种思路也可以为政府数据开放是否收费的问题提供启示政府信息公开理论上是无偿、普惠的，而政府数据作为一种公物，必然会出现有偿特许的情况。即原则上基于成本补偿原则可以收费，但若其服务于公共利益的用途，可 以借鉴知识产权的相关规则进行无偿使用。
此外，关于政府数据开放法制制度构建，目前出现了两个进路：一是构建一套新的关于政府数据开放行为及其活动的制度，二是对现有的政府信息公开制度进行修改完善，进一步扩展政府信息公开的定义和范畴，将政府数据开放活动纳入到政府信息公开制度中来。至于两者进路的选择，其核心在于“政府信息”的内涵和外延是否能够涵括政府数据开放的理论和制度价值。政府数据的存在使政府职责从过去保障公民知情权逐渐发展为有效利用数据资源，政府数据开放是在现代信息社会中公众对政府信息数据资源需求由知情需求升级为使用需求的客观要求。即作为信息的承载，政府数据开放核心目的或者核心价值在于政府数据的使用，通过开放政府数据，充分释放数据红利、促进经济社会发展。政府信息公开到政府数据开放是一种转型和递进关系，基于制度核心价值、制度目的、实现方式等区别，政府数据开放与政府信息公开的价值分野显现出来，政府数据开放制度的立法需求也就随之突显出来。但政府数据开放是一个新现象、新问题，对政府数据开放的范围进行全面、准确地界定，形成标准化清单，是有一定难度的。且对政府数据开放的理论关注和制度思考，刚刚只是开始。至于建立政府数据开放法律制度所要克服的理论难点、实践阻碍以及制度冲突等一系列问题，这些问题的解决当然也并非一日之功。
参考文献
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[7]陈尚龙.政府数据开放法律制度研究[D].中国政法大学博士学位论文，2017：26.
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[9]陈尚龙.大数据时代政府数据开放的立法研究[J].地方立法研究，2019（2）：109.
作者简介：刘晓宇（1996.06-），女，山东省临沂人，中国政法大学法学院硕士研究生在读，主要研究方向：行政法学。
钱彦多（1998.01—），男，浙江湖州人，中国矿业大学公共管理学院本科生在读。
论文作者:刘晓宇1 钱彦多2
论文发表刊物:《知识-力量》2019年8月28期
论文发表时间:2019/6/10
标签：数据论文; 政府论文; 信息论文; 法律论文; 公物论文; 关系论文; 价值论文; 《知识-力量》2019年8月28期论文;