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分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1000－5218（2011）02－0026－06
新公共服务理论是以美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特为代表的一批公共行政学者，基于对新公共管理理论的反思、批判而建立起来的一种新的公共行政理论。行政责任模式的内容与行政范式的变迁紧密相关，新公共服务突出了行政责任的价值取向，重新整合了民主、公民权和公共利益的行政传统，并将其纳入公共服务的理论框架。
一、公共行政理论中的三种责任观
在西方行政思想的发展历史上，主要形成了三种影响比较大的理论范式：传统公共行政、新公共管理和新公共服务。传统公共行政的理论基础由威尔逊和韦伯奠定，威尔逊于1887年写作的《行政学之研究》中明确阐述了政治—行政二分的观点，韦伯则通过理想组织模型的设计阐述了行政组织的基本原则。传统公共行政以正式的官僚制组织为基础，以效率追求为核心，其责任观体现在两个方面：政治责任和官僚责任，其中政治责任体现为行政领导者对民意机构（或权力机构和选民）的责任，官僚责任是指行政机关内部下级对上级的责任。传统公共行政责任模式的缺陷表现在：在行政体系内部，对于行政组织中的行政领导者而言，只有政治责任，而无绩效责任。对于行政人员来说，由于官僚制组织层级节制的要求，他只对上级负责，而不对公众负责。如果政府通过立法机构对公民负责，而不是直接对公民负责，责任链条就会过长，这也成为传统公共行政模式中责任问题的症结。同时，由于价值中立的要求，行政组织中行政人员的行为与价值无关，与道德无涉，因此行政人员自主性差，缺乏负责任的意识。[1](260)
20世纪80年代初开始，针对传统行政模式的缺陷，一种以企业化的管理方法和市场竞争机制为特征，注重结果和顾客导向的新公共管理思潮开始兴起，这股思潮从一开始就备受争议。如欧文·休斯在指出传统公共行政责任模式的缺陷后认为，管理主义模式下的责任机制增加了对公众的直接责任，改善了政府与顾客之间的关系，更为重要的是增加了绩效（管理）责任。欧文·休斯也指出了管理主义模式下的责任机制可能存在的问题，他提问道：如果公务员负有管理上的责任，是否意味着减少了政治责任？[2](239)与此同时，许多学者对新公共管理理论提出了批评，认为它所提倡的企业家精神和顾客隐喻有可能损害诸如公平、正义、代表制和公民参与等民主宪政价值。
新公共服务理论是以美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特为代表的一批公共行政学者，基于对新公共管理理论的反思而建立起来的一种新的公共行政理论。它提出公共行政应服务于公民，追求公共利益，重视公民权，重视组织中人的价值。在责任观方面，新公共服务强调政府与公务员的公共责任，它认为无论是传统公共行政还是新公共管理，都将责任简单化了。它主张要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者，强调要提高公民权的中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础，而法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的公共行动无可辩驳的核心内容，公务员就是要在来自不同方面的要求中思考和确定自己的角色、职责和义务，就是要在多种冲突性规范和因素中进行平衡，平衡这些因素的关键在于公民参与、授权以及对话。[3](131)传统公共行政模式、新公共管理和新公共服务三种责任观在责任对象、责任机制和责任实现方式等方面既有相同之处，又有不同之处（详见表1）。
二、新公共服务责任观的理论价值
新公共服务责任观的理论贡献在于：第一，新公共服务重新界定了政府的角色和政府与公民的关系，这是政府责任的前提。我们知道，传统公共行政是建立在政府本位的基础上的，政府管理国家和社会公共事务，这种管理关系使得政府与公民处于不对等的地位，因而难以体现政府责任。新公共管理将政府与公民关系视作企业家与顾客的关系，虽然奥斯本等人极力澄清他们的观点并非主张政府象企业一样去运作，但其中所包含的顾客隐喻仍然招致了众多批评。新公共管理与新公共服务都认为政府的职能应该是服务，这是二者之间的共同点，不过一个主张服务于顾客，一个主张服务于公民。新公共管理是在“师法企业”的观念基础上谈论服务，而新公共服务则是在“民主治理”的构想中强调服务。服务概念意味着政府与公民之间的平等关系。政府本位或官本位不利于制约和监督政府权力，不利于政府责任的实现，而政府与公民之间的平等关系是政府责任实现的重要条件。
第二，重申了行政责任的公共利益指向和公民指向。从根本上说，任何民主政体都需要一套责任机制，在民主社会中，政府组织由民众所创立，为民众而创立，因此需要对民众负责，民主政治既是民意政治，更是责任政治。从某种意义上讲，民主制度的根本便是责任，可见责任来源于民意，来源于民权，但传统公共行政的责任机制设计却使责任远离公民，因为传统公共行政体现的代议制民主是一种间接民主。在早期公共行政的发展历史上，弗里德里克森和芬纳关于行政责任的争论尚未提出责任应该直接面向公民，因此这个阶段的行政责任实质上是对立法意志、政治意志和政策负责，或者是利用自己的专业知识来执行政策。新公共行政学派的代表人物弗里德里克森认为，行政不是价值中立的，它应该对出色的管理和社会公平负责。尽管对公民负责比较抽象、不精确，但它却是我们的最终责任。我们也许不能了解公民全部的意见、态度、需求及偏好，但我们知道最终对人民负责的重要性。[4](202)新公共服务以新公共行政作为自己的理论基础，与公民参与和强势民主等主张相呼应，重申了行政责任的公共利益指向和公民指向。
第三，新公共服务的倡导者特别指出了行政责任的复杂性。他们认为无论是传统公共行政还是新公共管理，都将责任简单化了。针对新公共管理的责任观，登哈特认为，公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。[3](114)新公共管理主张市场化和模仿私营部门的做法，把关注的焦点放在效率和结果的测量上，这样就缩小了责任的范围。同时，由于企业和公共部门管理具有不同的特点，公共部门更加强调法律的制约作用，这样的做法也会削弱公共部门整体和官员的法律责任。在另一方面，在新公共管理中，公共行政官员被视为企业家，这种角色也会削弱公平、正义、代表制和参与等民主宪政价值。新公共服务就是要把这些被忽视和简单化的责任重新恢复起来，登哈特指出：“这个民主责任的模型有两个主要的组成部分。第一个组成部分是公务员认真对待政治权威的责任。第二个组成部分涉及随着对于他人职责的义务以及负责的公务员在政策制定和政策执行中的角色而定的一系列责任。”[3](129)新公共服务主张的复杂的行政责任结构包括专业责任、法律责任、政治责任和民主责任等。由此看来，新公共服务所倡导的责任观更强调直接民主，更接近社会公众，责任链条缩短，但尚未形成新的有效的责任机制（参见表2）。
三、新公共服务责任观的实质
从起源上看，以主权在民、公民权利神圣不可侵犯和法制为内容的西方启蒙思想，为行政责任的确立奠定了基础。在此之前，官僚为政治服务、对统治者负责，是不可能有真正意义上的行政责任的。政府责任制度肇始于英国资产阶级革命胜利后发展起来的议会制度（英国议会制度在资产阶级革命以前已经存在）。启蒙思想家关于人民主权与分权制衡的思想，使权力分立的政体形式和行政责任制度得以确立。约翰·密尔认为，要实现人民主权，每个公民应该对主权的行使有发言权，而且应该实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里所有的人亲自参加公共事务（除公共事务的某些极次要的部分外）是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”[5](55)。代议制政体规定了政府向议会负责的制度形式。1742年，英国内阁首相渥尔波由于得不到议会的多数信任而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。
早期的行政原则的设计是出于效率的需要，同时也是出于负责任的需要。传统行政学的奠基者马克斯·韦伯所设计的科层制组织结构，就是一个层级节制的监督网络，科层制不仅是一个理性效率的体制，也是一个责任的体系，其实现责任的方式就体现在官僚制的组织原则中：高度的专业化分工，明确的权责分配，完备的规则和程序，层级节制，重视文件和资料的处理工作。从一定意义上说，官僚制的组织原则在维护责任方面是比较有优势的，比如强调专业化分工能促进管理者的专业水平和能力，通过规则和程序控制，不存在含糊不清的责任归属问题，这一切都有利于效率的提高。因此，韦伯的贡献在于从组织的角度规定了行政人员个人的责任，但同时也由于其组织原则是建立在政治—行政二分法和层级节制、制度优先的基础上，因而从最根本的意义上否定了行政人员对公共利益的责任，也否定了行政人员履行主观责任和道德责任的可能性。
20世纪三四十年代开始的弗里德里克森和芬纳之间的争论就涉及了行政责任的内控和外控机制问题，芬纳强调行政人员的政治控制和政治责任，弗里德里克认为行政既然不可避免地卷入决策过程中，行政人员就必须使责任内化并履行专业责任，而仅有政治责任是不够的。此后行政人员履行主观责任的观点受到越来越多的重视。20世纪60年代提出的新公共行政学就主张民主行政的观点，认为行政人员并不是价值中立的，应该关注社会公平和正义。实际上正是由于新公共行政理论的影响，人们将行政人员的行政责任更多地理解成为一种伦理责任。这就使一直存在于公共行政领域的责任困境进一步突显出来，新公共服务明确指出，行政责任是复杂的，它是一个悖论。这种悖论表明：“如果公务员可以自由地选择但同时又不得不只是按照别人为他们做出的权威性选择而行动，那么从实用的角度来说，他们并不自由，如果另一方面公务员的确可以自由地选择，那么他们的行动就可能会违反权威性职责，在这种情况下，他们所做的自由选择就是不负责任的。”[3](131)归结起来说，公务员既要负责任，又要讲道德。
可以看出，责任的悖论反映出行政人员的伦理困境，这种悖论意味着，如果我们强调上级权威的作用，主张行政人员依照层级对上负责，就有可能使行政人员失去自由选择权，并进而失去道德自主性和道德责任。反过来，如果我们强调公务员基于职业基础的自主性和自由裁量权，就有可能忽略权威性责任以及组织整体的责任。这种状况真实地反映了公务员责任的困境。
怎样解决责任的悖论呢？在登哈特看来，传统观点认为，公共机构的行政责任，是通过与立法机构的意志相一致而得到维系的，行政机构被强制执行统治者的意志。一方面，道德主体作为个体具有责任感，而另一方面，则是社会权威的责任。这种现象的出现是因为公共行政与庞大的层级制相联系，而公共组织的道德基础并不体现在行政机构与立法机关的等级关系中，它是一种必须直接面对的基础。登哈特认为，公共行政人员具有民主责任感，是社会公共价值的载体，这意味着，公共行政首先应该关心公共利益概念；其次必须考虑参与的公民；再次必须具有回应性；最后，公共管理者应该和民选代表、公民一起，去寻找并且表达广泛的或者普遍的利益。[6](220)
新公共服务理论强调了政府对公民的回应性、公民参与和公务员的道德责任的问题。同时，与民主行政的观点相适应，新公共服务又继承了黑堡学派宪政主义的观点，认为公务员应该遵守宪法和法令。因此，新公共服务责任观的实质是民主治理，它是在民主框架下来探讨责任问题的，它所关注的责任就是在民主治理过程中公务员应该担当什么样的角色。登哈特提出：“在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任……以一种负责并且是对民众负责的方式来平衡这些因素的关键在于公民参与、授权以及对话。公共行政官员既不是中立的专家，也不是做买卖的企业家。他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体。”[3](131)公共行政官员要在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。当然，这些问题的解决要基于组织内部的对话，还要以向公民授权和广泛的公民参与为根据。
简而言之，新公共服务理论希望通过增强公务人员的责任感、公共组织的变革和公民参与等方式来实现责任，认为这个包含了民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，提出了对公共行政主流观点的一种替代选择。然而问题是，新公共服务除了告诫人们注意对民主、公正、回应性等社会公共价值的追求外，并没有提供一种替代性的方案。新公共服务突出了公共利益理念，将公共行政人员置于服务者的角色上，从而把“服务”与“责任”两个概念联结起来，这是有积极意义的，但是需要确立怎样的责任体系、制度和机制，才能保证责任实现，却是新公共服务理论无法解决的问题。
四、民主责任观的局限性
如前所述，新公共服务理论所倡导的责任观其实质是民主治理。新公共服务理论重新定位了政府的角色，它认为在当前的社会背景下，政府的职责既不是掌舵，也不是划桨。政府的作用是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制社会和为公民提供具体的公共服务。[7]从实践方面来看可以肯定的是，政府的服务定位是一种有价值的预言，我国学者从1998年开始提出服务行政模式和服务型政府的建设问题，尽管两者是在不同的语境下提出的，但新公共服务的理念对我国建设服务型政府具有一定的启示价值。那么，新公共服务能否成为一个替代模式呢？政府的服务角色和服务责任通过怎样的方式才能实现，这无疑是一个需要进一步探讨的问题。
新公共服务理论认为它通过民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，“已经提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占统治地位的管理主义的公共管理模式”[3](164)。我们选取后现代公共行政作为参照对新公共服务责任观进行解析，其原因有两个方面：一是新公共服务明确将后现代公共行政作为自己的理论基础；二是通过分析我们发现新公共服务与后现代公共行政的理论取向只在极其细微的方面是一致的（如对话理论），而在其它方面可能并不一致。后现代公共行政在出现时间上与新公共服务的观点同步或稍早，后现代公共行政是基于解构的、批判的立场对整个近代以来公共行政传统及其替代理论的反思，新公共服务则主要是基于矫正的立场对新公共管理的反思。它的主要理论导向是维护的而非批判的，其批判仅仅是针对管理主义模式的，而不是像它的倡导者所宣告的那样，新公共服务提供了一个既可以替代传统治理，又可以替代目前占统治地位的管理主义的公共管理模式。诚然，在整个20世纪，人们不止一次地宣告传统治理模式已经死亡，并不断进行改革和重塑政府的努力。这表明我们已经走到了一个必须解决和能够解决问题的关键时刻，我们必须从公共管理发展的新趋势出发，考虑社会治理模式的根本变革。[8](238)那些希望通过对现有素材进行综合就能够找到解决问题的答案的做法，可能是不切实际的。
以后现代的视角分析看来，近现代政府所实行的责任制是一种间接民主，它从本质上说是一种形式民主。后现代公共行政的倡导者福克斯和米勒指出：“那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论——它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估——缺少可信性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。声名狼藉的政治—行政二分法的政治方面并不能有效地服务于民主。那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。”[9](5)由此可见，民主代表责任制的反馈信号既不是民主制的，也不是代表制的，还不是负责任的。20世纪后期以来，民主实践的失败和全球化、后工业社会等一系列新的社会背景的出现，引发了学者们对民主的反思，最引人注目的是政治家利用民主的形式操纵民意所导致的灾难性后果，随后，这种反思也出现在公共行政的领域中。张康之教授在分析西方学者对社会治理民主的反思时也提出：民主受到了怀疑，民主走向了反面。[10]
由此可见，民主责任观有其固有的局限性，新公共服务理论强调民主治理，其观点是宪政和公民参与理论的综合，它并没有对解决责任悖论提出有效的途径。[11]因此有学者认为，新公共服务的理论观点“更多地只是用新公共服务这个‘新瓶’装某一群学者的‘旧酒’而已”[12]。后现代公共行政的批判立场使我们对现行的行政责任体制框架与内容有了更加深刻的认识，同时我们也清醒地看到，后现代立场的解构性远远大于它的建构性，建构是一种探索性的任务，必须通过政府与社会之间关系的变革，在构建新型社会治理模式的基础上，建立政府与公民之间的直接的责任机制，才能更好地实现政府责任。
收稿日期：2010－08－15
标签：新公共管理论文; 行政人员论文; 公共行政论文; 新公共服务理论论文; 公民权利论文; 社会管理论文; 社会问题论文; 民主制度论文; 时政论文;