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6月下旬，国务院国资委酝酿已久的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见（征求意见稿）》（下称《意见》）公布，在公开征求社会各界意见后将正式发布实施。
至此，因2006年山东鲁能秘密私有化而备受各界关注的职工持股，被全面纳入国资委监管轨道。
继2008年3月19日四部委出台电力职工持股规范之后，新的《意见》又将对职工持股的监管扩大至所有国有独资及控股企业，并严格控制职工持有国有大型企业股权。
此外，《意见》还特别规定，职工入股原则上限于持有本企业股权，不得持下级子企业、参股企业及本集团公司所出资的其他企业股权。
“我们在出台前经过了很长时间的调研、酝酿和准备。”国务院国资委一位参与《意见》修订的官员告诉《财经》记者，规范职工持股的行为，实质上是为了防止国有企业在改制之中通过职工持股的利益链条关系进行利益输送，进而防止国有资产流失。
国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁则在接受《财经》记者采访时表示：“职工持股，最大的问题就是在于关联交易。这个文件斩断了关联交易的渠道，维护了国有资产全体所有者的利益。”
监管势在必行
中国国企职工持股始于上世纪80年代中期。90年代中后期，职工持股迅猛发展。尤其在电力、铁路、电信等垄断行业，职工持股现象最为普遍。
国研中心张文魁认为，“这些年，之所以大家对职工持股有很多看法，专家摇头，老百姓有意见，一个最重要的原因就是利益输送。通过这个利益链条，利益从国有企业输送到子公司，再输送到关联公司和个人头上。”
事实上，中国在法律和政策上，对职工持股以及经由职工持股而私有化的规定均是空白；越到后期，职工持股逐渐成为企业通往私有化的桥梁。其中山东鲁能集团有限公司（下称鲁能）是典型代表。
鲁能原为国有控股企业，2000年前后变身为职工持股企业，2003年年初又由山东电力集团发起一轮大规模职工持股。
当时，中国投资协会会长陈光曾上书国务院。当年8月，国家三部委出台了《关于暂停电力系统职工投资电力企业的紧急通知》。紧急叫停电力系统职工投资电力企业。不过，这份文件并没有阻挡鲁能私有化脚步。
2006年，鲁能集团秘密完成了从职工持股企业到私人企业的改制。值得注意的是，在这一过程中，职工持股大都由公司或工会代持，职工既没有发言权，改制中利益也得不到保障。“从鲁能私有化的过程可以看出，职工持股企业实际的控制权仍然在少数内部人手中，职工持股只是逃避监管进行内部人私有化的手段。”陈望祥告诉记者。
国企专家李曙光指出，“这些现象表明，中国非常需要有一套制度对职工持股加以规范。”
此次出台的《意见》中，对国企职工持股范围做出规范，严格控制职工持股国有大型企业，主要目的是防止垄断利益经由职工持股企业向外输送。
99%“堵死”
《意见》同时划定了鼓励和允许职工持股的企业类型，即允许国有中小企业在自愿基础上进行职工持股改制，但禁止以企业名义组织各类职工投资活动；在国有大中型企业中，则鼓励职工在主辅分离之后持有辅业公司股权；另外，允许国有大型科研、设计、高新技术企业的科研骨干进行持股的探索。
而职工入股的原则，被限于持有本企业股权或者上一级改制企业的股权，不得持下级子企业、参股企业及本集团公司所出资的其他企业股权。分析人士认为，此举意在防止向职工持股、投资的企业转移国有企业利益的不当行为。
“征求意见时，对这个地方的争论最多。地方国资委大多表示同意，但企业意见很大，他们认为都卡死了，应有一定的灵活性。但是开一条缝，口子就很可能再度被打开。”一位参与政策调研和起草的专家告诉《财经》记者，“经过反复考虑和研究，我们决定关闭99%的口子，只留下1%。这1%就是为了鼓励自主创新而留下的。”
《意见》规定，科研、设计、高新技术企业的职工，晋升为上级企业管理人员但仍然从事原子企业科技开发工作的，可保留在原企业的股权。不过，这种情况须经国有资产监督管理机构的批准，此人也不能作为该子企业的国有股东代表。
为了防止出现各种关联交易，《意见》禁止职工投资与本企业有关联关系的企业。
具体为：国企职工不得直接或间接投资为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务的企业；不得投资与本企业经营同类业务或有其他关联业务的企业。
此外，为了防止借“主辅分离”之机向职工投资企业进行利益输送，《意见》还作出了很多具体规定。
比如，国有企业剥离出部分业务、资产改制设立新公司引入职工投资后，新公司不能与该国企经营同类业务，从该国企取得的关联交易收入或利润，不得超过新公司业务总收入或利润的三分之一；采取招投标方式择优选取业务往来单位，不能定向采购或接受职工投资企业的产品或服务，不得向职工投资企业无偿提供资金、设备、技术等资产和劳务、销售渠道、客户资源等，不得向职工投资企业提供属于本企业的商业机会；国有企业应在年度财务报告中，披露与职工投资企业构成关联交易的种类、定价、数量、总金额等情况。
各种规定，目的只一个，即斩断职工持股企业与其母体的关联。但能否奏效，仍有待实践检验。
规范私有化路径
对职工持股的严格监管是否会增加官员寻租空间，阻碍国企私有化进程，对此一些专家颇有疑虑。
但参与《意见》制订的一些内部人士在接受《财经》记者采访时表示，新规的目的不在于叫停私有化，问题是如何私有化，能否以公正和规范的方式进行？
国资委一位官员表示，过去的问题恰恰是没有一个规范，使得以鲁能集团为代表的职工持股企业私有化得以实施，通过国有资产划拨、协议购买、关联交易等方式在短期内迅速积累起来的垄断利润，以不公正的方式流入少数寡头手中。这实际上产生了“最坏的私有化”。
“国企数量要减少。竞争性的国企要找到一个股份多元化的途径，不能什么都掌握在国有手上。”一位资深国资专家透露，包括职工持股在内的国企股份多元化是私有化的路径。无论战略性调整还是结构性调整，都需要有这个路径——“这也是调研过程中，企业对这个政策反响很大的原因。”
对此，接近国资委主管机构的人士指出，新规并未封住路径，只是堵死了最坏的路径，并严格监管程序。根据规定，国企改制引入职工持股时，必须履行批准程序。而集团公司批准的引入职工持股的企业改制，须在改制之后报送国资监管机构备案。
“调研时有些企业说怎么这样啊，规定这么严格我什么都做不了啊。但我认为，在某种程度上，《意见》是为私有化开闸。”李曙光对《财经》记者评论道，“我觉得有规定比没有规定要好。有文本了，有法可依了，就有做的途径，以后限制可以慢慢突破。”