消除农村贫困的三步战略，本文主要内容关键词为：三步论文,贫困论文,农村论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三步战略的提出
1945年，在联合国宪章上写进了“消除贫困”的号召，揭开了国际扶贫工作的序幕。接着，欧洲、日本等饱受战争摧残的农村，进行农业结构调整，大力增加农村就业，迅速恢复和发展了农村经济，走上了富裕的现代化农业之路。这是一场比较成功的农村脱贫活动。同时，新兴的发展中国家，也在摆脱殖民统治后，探索着各自脱贫的道路。
70年代初期，出现了全球性的“粮食危机”，国际社会提出了消除人类饥饿现象的设想。但在争取世界粮食安全的同时，人们逐步体会到：“饥饿和贫困是共生的”，要消除饥饿就必须同时消除或减轻贫困。这就再一次把消除农村贫困问题提到国际议事日程上来。
1979年，联合国及有关组织联合在罗马召开了“世界农村改革和发展大会”，通过了号称为《农民宪章》的原则宣言，把“消除贫困现象作为世界发展的首要目标”，明确提出改革是农村发展的前提，并以土地和其他财产的分配、收入水平、满足营养基本需要等，为衡量农村贫困的具体指标；建议各国政府采取从土改到国际合作及援助等十大措施，以促进各国消除农村贫困的工作。
80年代实践的结果表明，消除贫困和饥饿是个长期努力的过程。这其中，增加投资，并加以合理使用，起着关键的作用。于是，国际农业发展基金会于1988年初在巴西召开了“消除农村贫困的国际投资战略研讨会”，提出逐步消除农村贫困的三步战略。即：(1)从农村改革入手，创造有利于消除贫困的社会经济环境；(2)在实施农村改革的基础上，组织农民发展生产力，从多方面促进农村就业活动，增加收入，逐步消除绝对贫困；(3)在发展经济的基础上，进而推动社会改革，发展教育、文化、卫生事业，提高人口素质，加强社会保障制度，巩固扶贫成果，从而在人类社会中永远消除贫困。“三步战略”虽然只是一次国际会议与会者的共识，但它是在认真总结许多国家扶贫成功经验的基础上提出的，是符合现阶段社会经济发展规律的，又经过近10年来一些国家的实践和创造性的发展，证明它还是有一定参考意义的。
第一步：针对结构性贫困因素，采取相应的改革措施
1.从土地制度的改革入手，实现“耕者有其田”，为逐步消除农村贫困创造条件
推行农村结构性的改革，势必触及到拥有大量土地和资本阶层的利益，也会碰到习惯势力的种种阻碍，必须从各国农村的实际情况出发，有步骤、有准备地进行改革。
据1979年召开的《世界农村改革和发展会议》的资料，全球已有半数左右的国家，推行了各种方式的土地改革，近6亿农民获得了土地和其他生产资料。进行土改的方式，主要有两种：一是经过“查实地情、拟定法律、积累资金、培训干部”等多方面的准备工作，然后由政府赎买超过法律规定的土地所有者的多余土地，再无偿分配或以优惠价格出售给无地和少地农民。有些国家还通过立法，在财产继承、土地转移等方面予以一定限制，防止因人口增长，分散或失去土地，重新造成土地集中现象。一是经过减租减息等过渡阶段，发动和组织农民群众，按照土改法规，没收地主土地和其他主要生产资料，无偿地分配给无地和少地农民。一些国家还结合土改，废除了流行于农村中的高利贷和其他陋规。广大贫困农民从土地改革中，解决了一时之困，并为以后的发展奠定了基础，有利于使大多数贫困农民依靠自己的劳动，逐步摆脱贫困。
2.鼓励农民以各种形式组织起来，走共同富裕的道路
在《世界农村改革和发展会议》上，与会代表取得了一个十分重要的共识，这就是“鼓励农民组织起来，以便通过其亲身的参与，开展自救活动”。
组织起来的主要形式是合作社和农民协会，它们原是贫困农民联合起来，立足于市场经济竞争的产物，在欧、美已有百多年历史，现已通过生产、加工、供销、信贷等多种服务，继续为农民谋取共同利益。社会主义国家建立后，也发展了合作经济组织，主要是在集体生产方面。据估计，到70年代后期，全世界近20亿农民中，约有一半加入了各种合作社，其商品量占全世界农产品商品量的30%～40%左右。80年代，合作社运动一度消沉。90年代初期以来，合作社强调向“民主管理”方面发展，民主选举干部，民主监督财务，合作社经营效率有所提高，因而在亚、非、拉的一些地区，又有重新兴起之势。
合作社、农民协会等群众组织在消除贫困方面有着积极的作用：(1)组织起来为贫困农民获得发展经济所必需的资金和技术，有利于他们增加收入；(2)这些群众组织可为贫困农民提供生产、加工、销售、信贷、农资供应和信息咨询等方面的社会服务，起着个体农民和国家所不能替代的作用；(3)通过纵向和横向的联合，形成社会上一支不可忽视的群体力量，维护农民利益；(4)通过公平分配，有利于防止“两极分化”。
第二步：大力发展农村经济，着重缓解区域性贫困现象
1.增加农村就业机会，千方百计地增加贫困者的收入
在结构性贫困现象逐步缓解以后，区域性贫富差别的矛盾逐渐显现出来，这个问题如不及时加以解决，势将难以巩固已取得的、使大多数人脱贫的成果。许多国家农村发展的经验表明，缓解区域性贫困的关键，在于努力增加贫困地区的就业机会，加速发展其经济事业。联合国研究人口问题的专家曾在90年代初期指出：“为了防止贫富差距扩大，全世界应在今后10年中创造到至少10亿个就业机会。”他们认为：“持续发展不仅要把注意力集中在资本和生产上，还应集中在人力上，通过培训计划、农业改革、发展农村小型企业等办法，来促进农村地区的充分就业”。
努力创造新的就业机会，对一些劳动资源丰富、资源尚未充分开发的贫困地区来说，的确是一个难得的机遇。马来西亚从70年代开始推行“合作社新纪元”计划，把农民组织起来，给以资金和技术支持，通过发展多种经营、促进农产品加工和流通，在农业产业化的过程中，使农民得到更多的就业机会。据统计，仅从1988～1993年期间，就新创就业机会122万个，这在一个人口不到2000万的国家来说，是一个大跃进，现在马来西亚人均收入已达3450美元，全国已消除了绝对贫困。印度国家银行在10个县抽样评估扶贫结果，实行以增加就业机会为中心内容的农村综合发展计划后，每个家庭增加的就业量为78日／人，平均每户增加收入1372卢比，使当地31%的受益家庭脱贫。
2.进行农业结构调整，对贫困地区实行优惠的开发政策
60年代后期，欧洲共同体推行“农业调整”战略，充分利用各地农业资源，分区域开发，每个区域都有重点的集约产业、高值产业为“龙头”，并带动相应的加工和销售事业。同时，在共同农业政策中，对边远的贫困地区实行优惠的开发政策，如：确定专款，按土地或按牲畜占有量实行直接补贴或优惠贷款；通过降低土地转让中的财产转让税，和提高免税额等办法，鼓励土地集中，规模经营，以增加收入。泰国政府从60年代后期起，加强了对北部30个山区府的农业科研、推广和培训工作，推广了适于在山区经营的蔬菜、水果、咖啡、速生林等生产项目，并鼓励贫困农民组织加工和运销合作，使80%的增值利益返还给贫困农民，使山区农民年收入在2万铢以上，缩小了同城区、平原农区的差别。
3.加强基础设施建设，改善贫困地区面貌
采取国家多方集资和以工代赈等方式，在贫困地区开展水利、造林、交通、电信、文化教育等方面的基础设施建设，既有利于改善贫困地区的生产建设和市场条件，也从新增加的就业机会中，增加当地人民的收入。地处半干旱地区的摩洛哥，利用外资兴修了姆贾拉枢纽水利工程，再动员民间和地方投资，兴建灌溉配套工程，从而改变了当地生产条件，一举脱贫。韩国从70年代开始，开展“新村运动”，组织农村居民参加基础设施建设，并无偿为贫困户提供钢材、水泥等建材，修桥筑路，架电打井，植树造林，兴办农村公共福利设施，做到家家通电、通水、通车，改变了农村面貌，到80年代农村人均收入已超过城市，在全国范围内消除了绝对贫困现象。
4.加大扶贫投资密度，并改善贫困者获得资金的条件
进行基础设施建设，发展多种经营，都需要增加扶贫资金，改进资金管理，提高投资效益，这已成为扶贫成败的关键所在。印度从70年代起，扭转了重工轻农倾向，把投资重点转向缓解农村贫因，加大农村项目投资密度。“七五”期间(1985～1990)投资增至868.6亿卢比，受益家庭1800万户，人均获款4780卢比；“八五”期间再增为8094亿卢比，受益家庭2898万户，人均获款6899卢比。孟加拉国通过国家扶持、农村储蓄、私人融资等多种渠道，筹集专项扶贫基金，由农业银行以小额（一般一户100美元左右）贷款方法发放，其利率一般低于市面利率；农民组织信贷小组，共同担保，互助使用，用于“短、平、快”性质的农业开发项目。这种办法适于在农村资金不足、高利贷流行地区推行，使无力承担抵押的贫困农民也能获得资金，现已为一些亚非国家采用。
5.完善科研体制，推动科技为脱贫服务
在总结70年代“绿色革命”主要是为大农服务的经验教训的基础上，国际农业科研磋商小组提出，今后农业科研要优先为小农服务的方针。一些地方的科研单位开始培育“高产、优质、低耗”的新品种；研究适应贫困地区节水、省肥的实用技术。埃及的“农业研究中心”实行科研任务直接同生产任务挂钩，按照地方农业发展需要来确定研究课题，把实验场所推到各主要农区，实行“科研、推广、培训”三结合，依靠科技来发展生产。同时，埃及政府还在农业物资供应、技术培训等方面特别照顾贫困农民，使他们也能获得新技术、新品种所带来的效益。
第三步：努力提高人口素质，加强社会保障，永远根除农村贫困
1.推行综合的社会措施，全面提高农村人口的整体素质
许多国家的经验表明，在发展农村经济，消除面上绝对贫困的同时，还须针对社会性贫困的因素，采取相适应的、综合的社会措施：
(1)抓教育。一些有识之士认为：“贫富差距同教育差距是分不开的。”印度的农村综合发展计划，把扫除文盲和普及初等教育，当作扶贫的前提条件；泰国从1996年起，把义务教育从6年延长到9年，并筹集200亿铢的专款作为义务教育基金；一些国家还结合农业推广工作，对贫困地区农民，特别是妇女，进行专业培训，提高他们的科技素质。
(2)从人口工作抓起，提倡计划生育和优生，推行妇幼保健，扶植农村合作医疗，发展农村体育，努力增强人民体质。
(3)还要十分重视精神文明建设。韩国在开展“新村运动”中，通过村民会馆的定期集会，向农民灌输正直、诚实的价值观，鼓励农民继承和发扬勤勉、节约、团结、协作精神，使农村人民在物质和精神文明建设方面协调发展，全面提高人口整体素质，增强抗御返贫的能力。
2.逐步建立和健全社会保障制度，永远消除农村贫困
一些脱贫已经多年的发达国家，针对贫困重新出现的社会因素，采取了一些措施。如瑞典着重对妇女、儿童、老人和因意外事故失去劳动能力的人，实施保护和抚育措施，其经费从税收中提取。德国于80年代制定了适合农村需要的社会保障制度，其内容包括：医疗和护理保险、养老保险和事故保险等，政府用于农村社会保障的预算支出，也从1983年的36亿马克，逐年增加到1995年的71亿马克。建立社会保障制度，实质上是通过收入的再分配，对可能导致贫困的“易受损害阶层”，实行生活保障，是有利于根除贫困，保障社会安定的。这一工作方兴未艾，今后有着广阔的发展前途。