养老保险公共管理模式与私营管理模式的国际比较，本文主要内容关键词为：管理模式论文,养老保险论文,私营论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、养老保险公共管理与私营管理的内涵及其理论基础比较
养老保险公共管理是由政府通过立法的形式对因年老退出劳动领域而失去收入来源的人给予经济补偿并且由政府直接参与管理的一种社会保险制度。建立一个专门的机构来代表国家行使管理养老保险的职能是养老保险公共管理模式的一个重要特点，建立这种模式的理论基础来源于新古典学派关于公共养老金制度起源的研究。新古典学派从国家与市场的关系探讨建立社会保障制度及公共养老金制度的原因，其解释涉及到这几个方面：一是市场失灵论，认为公共养老金制度起源的最主要原因是市场失灵，由于市场分配是按照人们提供的资源多少获取收入，必然导致一些人收入较少或没有收入，此时国家必须出面为这些风险的承受者提供收入上的支持，而雇主和雇员的缴费是不能通过市场机制筹集的，必须由国家进行管理；二是个人短见与父爱主义，认为个人并不是充分理性的，他们经常是短视的，即使预见到可能发生的风险，也不愿意牺牲当前的消费为以后的事作出事先安排，同时，个人信息短缺会造成保险不足或者过度保险，或者对自己余生做出不精确的估计，这些需要有一个国家强制计划，象父爱般地为个人的一生提供最低保障；三是公共选择论，认为公共养老金制度的建立是一个公共选择的过程。
养老保险私营管理是近几年来国外社会保险发展的一个新趋势，它是国家利用养老保险基金管理公司管理养老保险基金的一种方式。养老保险基金管理公司是依据法律来经营管理全国养老保险业务、自主经营、自负盈亏的具有法人资格的经营单位，它利用社会成员交纳的养老保险费依法进行投资经营活动。国家在全国范围内成立一定数量的养老保险基金管理公司，负责经营管理全国的养老保险业务，并为每一位投保者建立专门的个人帐户，把雇主和雇员缴纳的养老保险费以及用这笔保险费投资所应分得的红利一起存到个人帐户上。投保者退休后，基金管理公司可以将个人帐户上的基金还给投保者，由其自由支配。社会成员按照法定标准交纳社会保险费，并根据各个公司的经营情况自由选择一家公司投保。这种模式建立的理论基础主要有这几点：一是认为养老保险并非纯粹性公共物品，不应该完全由政府垄断经营，作为现代政府财政的一个重要特征就是为社会提供公共物品的需要，政府不再直接干预经济活动。所谓公共物品是指由它使用价值覆盖的全体消费者共同享用的物品和劳务，任何人对其消费的增加并不会导致任何其他人消费的等量减少，养老社会保险是政府提供的公共物品，因为政府提供养老社会保险能够保证整个社会的安定，凡是符合条件的人都可以享受，具有非排他性和非竞争性。但是养老社会保险从某种意义上讲又并非是—个纯粹性公共物品，任何一老年者对养老金享受的增加，势必要减少他人对养老金的享受额或增加他人对养老金的缴费额。既然养老社会保险并非纯粹性公共物品，就不应该完全由政府垄断经营，同时，随着各国养老社会保险制度的不断完善，人们逐渐认识到养老社会保险对劳动者的意义，使其具有广泛的需求市场，也表明养老社会保险不再需要完全由政府提供。二是认为养老保险公共管理模式具有一定的缺陷。一方面在公共养老保险经营过程中，政府中的决策者与常人一样受到习俗、利益、信息以及其对养老社会保险的认识程度的影响，并不能确保决策的正确性，况且官僚主义、机构膨胀等一些政府病与养老社会保险投保者的利益是相冲突的；另一方面公共养老保险业务的绩效难以衡量，作为公共养老社会保险，国家独立承担着养老社会保险的运作，由国家通过法律、法规的手段强制劳动者按照一定的保险费率征缴养老保险费，按照一定的标准支付养老金，没有任何其他机构与之竞争，导致投保者投入与产出的效果究竟如何，无法进行横向和纵向的比较；再次，政府在经营养老保险过程中由于利益的主体不明确、缺乏利润和成本的概念，特别是政府机构的不断扩大、政府工作人员的道德风险较大，容易造成政府经营过程中社会成本增加，导致养老保险管理的低效率。三是认为养老保险私营管理模式引入市场机制能够提高养老保险基金投资收益率、调动投保者投保的积极性。
这里需要说明的是，从80年代初开始的智利等国的养老社会保险私有化改革与新加坡、马来西亚等国实行的中央公积金式的养老保险制度不是同一涵义。养老保险私有化不仅要求职工建立个人帐户，而且个人帐户中积累的养老基金全部由私人机构（基金管理公司）进行管理，政府制定法律来对私人养老基金管理公司实施监管；而中央公积金式的养老保险制度也实行强制性个人帐户，但个人帐户的养老金还是统一由政府部门管理。
二、养老保险管理机构及职能的比较
养老保险管理制度是一项比较复杂的社会工程，涉及到经济、法律、社会道德等各个领域。从国际上看，养老保险公共管理又分两种模式：一种是集中模式，也就是完全的政府管理。例如，新加坡的中央公积金局、中国的劳动和社会保障部就属于这种管理模式的政府管理机构，这种管理模式的一个重要特点就是国家建立一个专门的机构来代表国家行使管理养老保险的职能，养老保险由国家实施垄断经营，其他任何机构都不能参与。另一种是松散管理模式，即由政府和社会团体共同管理，德国、法国、西班牙、比利时等欧盟各国的养老保险属于松散管理模式。松散管理模式的特点是由劳动和社会保障部或其他国家机构来负责社会保障的一般监督，由政府、雇主和雇员三方或雇主和雇员两方组成一个委员会对养老保险基金实施具体监督，由公共的、少数私营的、公共私营合作的各类机构实施操作和服务，管理和监督分离，基金的收与支分离。
养老保险私营管理模式最早是从智利开始的，后来澳大利亚、意大利、秘鲁、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、玻利维亚、乌拉圭等国相继对养老保险制度进行了私有化改革。按照养老保险私有化程度，养老保险私营管理模式又可以分为两种。一种是完全私有化模式，以智利、秘鲁和墨西哥为代表。其主要措施是：新参加工作的职工一律由国家强制加入私人养老保险计划，职工个人任选一家基金管理公司开立自己的个人帐户，雇主、雇员按工资的一定比例缴纳保险，养老基金管理公司负责职工个人帐户上养老金的投资，职工退休后可以一次或按月从个人帐户上提取养老金。国家不再为这些职工提供养老金，作为国家管理机构在私营养老保险制度中的职能仅仅是制定养老保险的法律法规、对私营管理公司的运营实施监控、对投保者的最后担保，不直接参与经营。另一种是部分私有化模式，以澳大利亚、意大利、阿根廷、乌拉圭等国为代表。这种模式的主要措施是：在原有的公共养老金制度的基础上引入个人养老金帐户，政府批准建立私人养老基金公司，雇主和雇员可以自愿决定是否建立个人养老金帐户，政府不强制。建立了个人帐户的职工退休后不仅可以从政府公共养老金中取得养老金，还可以从个人帐户中取得与缴费相关的养老金。政府对公共养老金部分直接进行管理，而个人帐户上的养老金则由私人养老金公司负责运营管理，政府实施严格的监控。
三、养老保险筹资及给付的比较
公共管理养老保险筹资、给付方式主要有两种。一种是现收现付制。它又分为：①非缴费统—支付型，由雇主纳税或缴费，国家财政再分配负担雇员的养老金，雇员个人不缴费，养老金支付与工龄、缴费和其他收入无关。世界上有瑞典、丹麦、爱尔兰、挪威和爱沙尼亚等5个国家实施了这种模式，其中以瑞典最为典型。②公共补贴缴费固定支付型，由雇主和雇员缴费，国家财政补贴，养老金的支付与退休者的工龄、缴费情况和其他收入无关。③公共补贴缴费参照条件支付型，也称投保资助型，由国家法律规定雇主和雇员缴费的水平，国家财政给予补贴，养老金的支付与工资和缴费年限挂钩，引入激励机制。另一种是完全积累制。主要是实行中央公积金式以及实行个人养老金帐户并且由政府部门统一管理的国家，以新加坡、马来西亚为典型代表，养老保险基金由雇主和雇员缴纳到个人帐户上，国家不直接为雇员补贴，投保者退休后根据养老金帐户上积累量的多少领取养老金。
完全私有化养老保险管理模式养老保险金的筹集主要实行完全积累制，由雇主和雇员缴费，除墨西哥政府为个人帐户缴费外，一般国家不直接为雇员补贴，投保者退休后的养老金的多少取决于个人帐户上养老金的积累量。部分私有化养老保险管理模式中，国家公共养老保险计划的保险金来源于国家财政补贴、雇主和雇员缴纳，一般实行现收现付制；而自愿建立的个人养老金帐户上的资金来源于雇主和雇员的缴纳，职工退休后可以取得公共养老金和个人帐户上的养老金。
四、养老保险基金投资效益及投资监控的比较
公共养老保险如果实行的是现收现付制，则不存在养老金的投资问题；如果象新加坡采用中央公积金式的筹资模式，就会遇到养老金的保值增值、投资问题。由于中央公积金式的筹资模式由政府统一管理职工的个人帐户和养老金的投资，没有竞争机制，不利于提高养老基金的投资收益率，并且一笔庞大的资金完全由一个机构负责投资，对资金的安全和资本市场都会产生负面的影响。而实行私营养老保险，成立多家私人养老金管理公司，投保者可以根据各公司的业绩来选择自己的开户公司，基金管理公司之间就会相互竞争，通过提高自己的投资收益率来吸引投保者，这种竞争对提高养老金的投资效益和投资收益率是非常有益的；同时国家对养老金的投资收益都进行担保，如果私人养老金管理公司投资收益率未达到国家法定的最低值，先由基金管理公司用其自由资本来弥补，仍弥补不足的，由国家财政预算给予支持。
由于实行养老保险个人帐户，涉及到养老保险基金的安全、保值、增值及投资问题，不管是实行公共养老保险管理的国家，还是实行私营养老保险管理的国家，都加强了对基金营运的监管，采取了一系列的监管措施。一是对基金管理公司资格的监管。实行公共养老保险管理并建立养老金个人帐户的国家，仅允许养老保险基金管理公司管理养老金，其他机构不得管理养老金；实行私营养老保险的国象由监管机构根据严格的标准颁发基金管理许可证，控制基金管理公司的质量和数量。二是对基金管理公司的业务监管。规定只能从事与养老保险基金有关的业务，如养老金的收付、养老金的投资等。三是资产分离监管。养老基金与基金管理公司的资产分离，便于对基金进行监管，防止基金运营过程中的风险扩散。四是信息披露监管。即对基金管理公司应披露的公司财务报表、基金投资收益率等信息的真实性进行严格的审查。五是投资限制。规定养老基金的投资工具，限制高风险投资，并且实行对每种工具的投资比例限制，以形成有效投资组合，减少投资风险。六是外部审计。每个国家都要求养老基金接受独立、客观、公正的外部审计。
五、养老保险公共管理与私营管理模式对我国的启示
1、在完善我国养老保险时引入市场竞争机制。目前我国的养老保险事务完全由政府统—管理，由政府垄断经营，这种由政府包揽杜会养老保险一切事务的传统做法存在许多弊病。有必要将市场机制引入到养老社会保险领域，通过市场竞争，实现养老保险运作管理的高效益，通过市场竞争，实现养老保险基金投资收益最大化，使投保人退休时的给付最大化。当然，由于我国的养老保险制度刚刚建立，加上养老保险涉及到人们的切身利益，人们的思想难以及时适应，因而，改革的步骤要循序渐进，有计划、有步骤地引入市场竞争机制。现阶段可以考虑先设2-3个具有法人资格的国有养老保险公司来共同经营管理全国的养老保险业务，待条件逐渐成熟，将国有养老保险公司的数量扩大至5-10个，逐渐形成一个由我国国有养老保险公司共同管理、自由竞争的养老保险市场。
2、完善我国养老保险基金投资体系。据预测，到2030年，我国60岁以上的老龄人口将达33951万，占总人口数的21.4%，到期将需要万亿养老金，这与我国现有养老保险金存量相比还有较大的缺口。如何增加养老保险金的总量，我国的有关法规规定：养老保险基金只能用于购买国债和存入国有商业银行，不得在境内外进行其它任何形式的直接或间接投资。这样虽然保证了基金的安全，却使养老保险金投资渠道受到限制，特别是在我国银行存款利率几次下调和国债利率不断下降的情况下，养老保险金很难得到保值增值。为此，有必要借鉴私营管理模式养老保险基金完全资本化的做法，完善养老金的投资体系，将养老保险基金实现最大限度增值。
3、转变政府在养老保险制度中的职能。我国的养老保险制度中，政府既是养老保险规则的制定者，又是养老保险规则的执行者，政府承揽了养老保险的一切事务，养老保险运行的后果也完全由国家承担。为了提高养老保险的运行效率，完善养老保险中的市场竞争机制和基金投资体系，应该转变国家在养老社会保险中的主要职责。一是实施立法职能，建立健全养老保险运作的法律法规。这些法律法规除了对养老保险保障对象、范围、给付标准等给予规定外，还应包括养老保险公司设立、变更、解散、现金储备、投资方向和比例结构、投资回报率、投资风险控制与风险评级等法律规定，使养老保险运作有法可依。二是实施监督职能，确保养老保险的运作规范化。
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