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中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1006—0138（2006）05—0053—03
广大党员是党的各级组织的主体和力量源泉，党的各级组织及其领导干部的权力来自广大党员的委托，他们与广大党员的关系既是领导关系，也是受托关系。因此，党的各级组织及其领导干部的全部工作，都要接受广大党员的制约监督。能否把全部工作都置于广大党员的制约监督之中，是决定党的各级组织及其领导干部的权力能否合理行使的关键。而党内监督与党内民主紧密相连，党内民主是党内监督的基础和前提，党内民主状况直接制约着党内监督的状况，因此只有在党内民主机制健全，党内民主制度完备的条件下，才能保证广大党员对党的各级组织及其领导干部的制约监督行之有效。如果党内没有一个宽松和谐的民主氛围，党员没有参与党内决策管理的民主机制，广大党员处于依赖听命、消极被动的状态，那么党内制约监督就很难正常开展。
一、党员制约监督的现状
随着我国经济、政治、文化事业的不断发展，改革开放的不断深入，党员的民主意识在逐步增强，民主素质在逐步提升，要求参与党内事务管理的积极性越来越高。但与此同时，党内民主制度和机制还不健全，党内民主参与渠道和途径还不顺畅，党章规定的党员民主权利还没有得到充分的实现：在党内选举上，有的地方往往只强调党员的投票权，而忽视党员的提名权。在党内决策上，有的地方往往只强调党员贯彻执行党的决策的义务，而忽视党员参与党的决策的权利。在党内管理上，有的地方往往只强调党员被动地接受管理，而忽视党员主动地参与管理。在党内监督上，有的地方往往只把党员看作党内监督的对象，而忽视党员作为党内监督的主体地位。这就是说，党内民主的发展与时代的要求和党员的意愿还不相适应。
从党内民主选举来看，有的地方在一些重要环节上还不能充分体现选举人的意志。本来选举人有提名推荐候选人的权利，但长期以来党内只有自上而下的组织推荐提名候选人的渠道和形式，缺乏自下而上的选举人推荐提名候选人的渠道和形式。党的各级代表大会代表和委员会委员的产生名为选举，实际上组织意图起着决定的作用。在党代表中70％是领导干部，30％是普通党员，工作一线的党员比例过小。党的代表大会代表的候选人，党员没有参与提名；党委委员和纪委委员的候选人，党代表没有参与提名；党的委员会选举常委和书记，委员没有参与提名，其候选人都是由上级组织决定，干部选拔方式还没有摆脱伯乐相马的模式，即由少数人在少数人中选人的模式。投票前对候选人的介绍过于简单，选举人很难对候选人是否合意做出准确的判断。选举中虽然规定实行差额选举，但不少地方实际上是找一两个人作陪衬。由于党内直接选举范围过小，致使党内间接选举层次过多，代理链条过长，党员选代表，代表选委员，委员选常委，党员意愿的真实表达也随着选举链条的延长而递减。至于有的地方以干部交流为名，在换届前后对由选举产生的干部大量调动和委派，就更与党章关于党的各级领导机关一般都由选举产生的规定不相符合了。这种以变相任命制取代选举制的做法，与时代潮流相左，与党员民意相悖，在一定程度上阻碍了党内民主的发展。
党员民主权利没有得到切实的保障，不仅表现在选举上，而且表现在其他方面。一是党务公开的程度不够。有的地方重要情况党内先知道、重要文件党内先传达、重大问题的决定党内先讨论、重大决策的实施党内先发动的做法没有得到很好坚持。许多党员感到，对党内事务知情不多、参与很少、监督有限，党员的知情权、参与权、监督权往往被“虚置”。跑官要官、买官卖官等现象的出现，既与用人上的权钱交易、任人唯亲、封官许愿、个人拍板等问题有关，也与干部选拔中的暗箱操作有关。二是党员参与的渠道不畅。党员与组织间、下级与上级间权利义务不对称，普通党员履行义务多，行使权力少；参加会议多，发表意见少。党内受理申诉和反馈机制缺失，党员反映问题得不到及时回应。三是党内政治生活扭曲变形。一些不正常现象被逐渐正常化，如工作报告变成了工作部署，审议报告变成了学习报告，征求意见变成了评功摆好，自我批评变成了自我炫耀。一些领导干部口头上讲民主，实际上不懂民主、不愿民主、不敢民主。四是党员权利保障的制度化水平不高。党内民主权利的实体性制度较多，程序性制度较少，不同程度地影响了党员权利的行使。一些党组织对涉及全局的重大理论问题和现实问题的决策，事先只征求部分领导干部和一些专家学者的意见，普通党员很难享有民主参与的机会。
党内民主生活会质量普遍不高，党员之间不愿暴露思想，不敢揭露矛盾，很少开展批评与自我批评。不少人怕批评同级，妨碍团结；怕批评上级，影响提拔；怕批评下级，丢了选票。普通党员对实际情况和问题的反映，对干部任用的意见和政策制定的建议，常常得不到足够的重视，因而对消极腐败现象的抨击很难转化为组织行为，以致一些已怨声载道的腐败分子仍然被提拔重用。党内自下而上监督难，领导班子成员之间监督难，纪委对同级党委领导成员特别是主要领导成员监督难。在实际生活中，普通党员往往需要拿出很大的勇气，有时甚至需要付出很大的代价才能行使自己的监督权。党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要成员最需要监督而又最缺乏监督，是党内监督的重点同时又是党内监督的难点。一些人由于缺少监督和约束，往往以组织的名义为所欲为，甚至置党纪国法于不顾。这在一定程度上造成了党内民主与集中的失衡，使集中由于没有民主的约束而变成过度集权，从而给领导干部留下子较大的个人随意活动的空间，致使一些人能够轻易地将个人意志渗透于权力的运行过程。近年来领导干部违法违纪案件数量不断上升，尤其是主要领导干部违法违纪现象带有一定的普遍性，从反面说明了党内制约监督机制的缺失。
按照一些学者的观点，判断一个组织的质量，要看该组织是否按照既有的机制正常运行，是否围绕组织目标发挥其应有的效能，一些违背组织原则和组织纪律的行为出现后是否得到有效制止和追究。当组织腐败时，虽然该组织的成分并没有发生显著变化，但其组织运行机制和状态却已发生了改变。例如，某些明显不合格的人被提拔重用时，却没有人站出来反对。在这里，组织部门的考核失真，干部标准已无意义，本应由组织决定的事却由个人说了算，组织原则、制度规范和工作程序遭到了破坏，而本级组织又无力抵制。这就是组织肌体的腐败。[1] 正因为存在着组织肌体的腐败，使一些干部一朝权在手，便为所欲为。在他们中间，有的把党和人民赋予的权力作为谋取私利的工具，大肆挥霍公款，行贿受贿；有的面对各种诱惑安不下心、守不住身，整天沉湎于吃喝玩乐、声色犬马之中；有的对上搞形式主义，欺骗领导，对下搞官僚主义，压制群众，甚至把对党负责和对人民负责的一致性，变成对上司的躬亲和敬畏，对群众的冷漠和专横。这些问题如果不解决，发展下去就不是毁掉一个人或一个组织的问题，弄不好就会毁掉整个党。而解决这些问题的必由之路，就是发展党内民主，加强党内监督。
二、党员制约监督的优化
党的一切权力源于广大党员，党内民主是全体党员平等地参与和决定党内事务的民主，而不是少数政治精英的民主。如果忽视了广大党员的主体地位，把广大党员排斥在党内民主的视野之外，那就不可能有真正的党内民主。党员权利是党内民主运行的基础，党员权利的实现程度，是衡量党内民主发展的基本尺度。切实保障党员权利，使党员真正以党的主人的姿态参与党内事务的管理，是党内民主健康发展的基石。离开了党员权利的充分行使和切实保障，党内民主就成了无源之水，党内监督就成了无本之木。按照党内民主的要求，党员权利就是全体党员平等地参与党内事务管理的权利，包括党员对党内事务的知情权、参与权，对党内决策的讨论权、表决权，对党内工作的批评权、监督权，对党内处分的申诉权、辩护权等等。[2] 优化党员的制约监督，实际上就是使党章赋予党员的各项权利能够得到充分行使和切实保障。
（一）要切实保障党员的知情权。
知情权是党员的一项基本权利，是党员行使其他各项权利的基础。如果这一权利得不到保障，那么党员其他权利如参与权、选择权、监督权就无法正常行使。保障党员知情权的基本途径就是破除党务神秘化，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使之广泛置于广大党员的关注之下。各级党组织应公开党内办事规则和决策程序，及时向党员通报党内信息，运用会议、文件、媒体以及现代科学技术手段，及时向党员通报党的代表大会的决议、党的各级组织对重大问题的决策，不断扩大党员了解和参与党内事务的途径。应建立健全上下沟通机制，积极疏通和拓宽党内下情上达和上情下达的渠道，保证党组织和党员的意见能够及时、准确地反映到上级党组织中来。对于反映的重大问题和提出的重要意见，要认真办理，并将办理结果通报有关党组织和党员。应建立健全党内情况通报制度、重大决策听证制度，通过具体制度来保障党员的知情权。规范先党内、后党外的做法，坚持重大事项党内先知道，重大问题党内先讨论，重大决策党内先传达，重大任务党内先发动，为党员主体作用的充分发挥提供多维的信息平台和参与空间。
（二）要切实保障党员的表达权。
党员是党的权力的主体，有权在党的会议上或者在党的报刊上参加关于党的政策和理论问题的讨论，并充分发表自己的意见。下级党组织应当根据上级党组织的安排，积极组织和引导党员参加党的政策和理论问题的讨论。党员有权以口头或者书面的形式对本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出意见和建议，党组织要支持和鼓励党员对党的工作提出意见和建议。党员有权在党的会议上以口头或者书面的形式有根据地批评党的任何组织和任何党员。党员对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以向党组织声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映。党组织对于持有不同意见的党员，只要本人坚决执行党的决议和政策，就不得对其加以歧视或追究，以便营造党内不同意见平等讨论的氛围，鼓励和保护党员讲真话、说实话。党员在讨论党的政策和理论问题的过程中，应当自觉同党中央保持高度一致，不得公开发表与党的基本理论、基本路线和基本纲领相违背的观点和意见。
（三）要切实保障党员的参与权。
党员参与党内事务，是推进决策的民主化科学化，增强党的生机和活力的重要条件，也是党员行使民主权利的关键环节。要建立与党员保持联系的制度、与党员协商对话的制度、维护党员合法权益的制度、协调处理利益矛盾的制度、接受党员批评监督的制度，采取多种形式和多种途径，拓宽党员参与党内事务的渠道，扩大党员参与党内事务的范围，使党员在更深程度上和更广范围内参与党内选举、决策、管理、监督。党组织要创造条件，鼓励党员对党的工作发表意见。凡涉及党员切身利益的问题，决策前必须组织党员讨论，广泛征求党员的意见。建立党员来信来访的处理信息反馈机制，使党组织和党员之间形成良性互动。建立重大决策征求意见制度，改变党内决策征求意见的范围仅局限于领导层面，普通党员参与的机会很少的状况。党的路线、方针、政策的提出和变更，党的重要文件的制定和出台，应事先在相应范围内进行预告，广泛征集党员的意见和建议，以防止决策的随意性和盲目性，确保决策的民主化和科学化。党组织对党员提出的意见和建议要进行认真研究，合理的予以采纳，不合理的要及时将研究结果告知党员。
（四）要切实保障党员的选择权。
党内选举作为党员选择权的一种制度安排，是党内民主的一项根本制度，也是衡量党内民主发展程度的基本标志。党员的选举权涉及党的各级组织的合法性问题，因为党的各级组织的权力归根到底来源于广大党员。党的各级领导干部的选拔应面向广大党员，实现党内选举的规范化和透明化。改革和完善候选人的产生办法，明确规定自下而上的提名程序，任何党员只要符合代表条件都可以通过自我推荐、组织推荐或党员联名推荐的方式成为候选人。为了确保党代表的代表性，候选人中领导干部的比例不应高于60％，包括党内专家学者在内的普通党员的比例不应低于40％。逐步扩大直接选举的范围和差额选举的比例。直接选举更能充分表达选举人的意志。目前虽然从全党来看还不具备普遍实行直接选举的条件，但对于基层组织和一些地方组织来说，实行直接选举的条件已经具备，应适时加以推行。完善差额选举，明确规定一切经过选举产生的职务都应当实行差额，统一规定各级党的代表大会代表、党委会委员和常委会委员的差额比率。改进候选人的介绍办法，让候选人与选举人见面，向选举人介绍自己的工作业绩、政治见解、决策能力、勤政廉洁等方面的情况，使选举人更好地了解候选人；适当引进竞争机制，创造公平竞争的政治环境。选举一律采取无记名投票的方式进行。党章规定党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委任取代选举，用征求意见回避选举的做法。
（五）要切实保障党员的监督权。
党内权力的授受关系，决定了党员有权向党组织负责地检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实；有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求。党组织应开辟正常的监督渠道，使党员能够及时反映党组织和党员领导干部的问题，并加大对问题的查处力度。为了体现监督的刚性，要大力开展民主评议活动，通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对领导干部做出评价。对评议中得票不过半数的领导干部不得继续留任；对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，从而改变党员对领导干部的违法乱纪行为毫无办法的状况，并对那些无视党规国法，想干什么就干什么，想怎么干就怎么干的领导干部形成有效的制约。同时，要采取有效措施，切实保障检举人的权利，对检举人的信息严格保密，不得将检举材料转送给被检举的组织和个人，严惩对检举人各种形式的打击报复行为。党员在进行批评、揭发、检举以及提出处分或者罢免、撤换要求时，要按照组织原则，符合有关程序，不得夸大、歪曲、捏造事实诬告陷害。对于党员的批评、揭发、检举、控告以及提出的有关处分和罢免、撤换要求，党组织要按照规定及时处理。对问题查处的结果，要及时向党员反馈，以保护党员参与监督的积极性。
（六）要切实保障党员的申诉权。
党章规定党员享有的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何组织、任何党员都无权剥夺。对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究；情节严重的，必须给予党纪处分。党员的权利之所以需要保障，是因为它很容易受到来自组织或个人的侵害，因而保障党员的申诉权，使党员在自己的合法权利受到侵害时，能够得到及时的救济和补偿，就成为党员权利的应有之义。党员不服党组织给予本人的处分或者处理，有权向所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分或者处理不当，有权逐级向党组织直至中央提出意见。党员的合法权益受到党组织或者其他党员侵害时，有权向所在党组织、上级党组织直至中央提出控告。党员有权要求有关党组织对其提出的申诉和控告给予负责的答复。党组织对党员的申诉和控告必须及时进行认真的调查与核实，并给予公正的处理和必要的补偿。要切实保障党员行使申诉权、控告权、检举权，保障党员在申诉、控告、检举之后不受打击压制，并使违法乱纪的行为受到应有的制裁，使坚持原则敢于监督的党员得到应有的支持和表彰。