美国金融监管体制改革趋势及启示，本文主要内容关键词为：美国论文,体制改革论文,启示论文,金融监管论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国“次贷危机”从2007年春季开始逐步显现，8月即席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场，现已迅速蔓延开来，形成波及全球的金融海啸，世界经济陷入衰退的境地。人们对这次危机发生的根源进行了深入的研究，很多经济学家认为，次贷危机爆发的一个重要原因就是落后的金融监管体制无法跟上金融创新步伐。2007年10月，美国财政部向社会征集公众关于监管改革的意见建议，此后，财政部相关人士不断就金融监管改革问题发表意见。2008年3月31日，美国财政部推出一套题为《金融监管框架现代化蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure，以下简称蓝图)的金融监管体制整改方案，对美国20世纪30年代“大萧条”以来的金融监管体制作出重要调整。本文通过研究美国金融监管体制的变革、现状和存在的问题及改革趋势，得出改革完善我国金融监管体制的若干启示。
一、美国当前金融监管体制
(一)美国金融监管体制的特点
美国现代金融监管体制的正式形成是以1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法》的颁布为标志，它奠定了银行、证券、保险分业经营的基调。1999年通过的《金融服务现代化法案》是美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营。经过数十年的发展革新，形成了如下图所示的监管体制：
注：FRS(美国联邦储备体系，简称美联储)、OCC(货币监理署)、FDIC(联邦存款保险公司)、OTS(储蓄机构监管办公室)、NCUA(信用合作社监管局)SEC(证券交易委员会)、CFTC(商品期货交易委员会)
该监管体制具有如下特点：1.基于机构的功能监管。美国当前金融监管是一种基于机构的功能监管(Institutionally Based Functional Regulation)，而不是一种纯粹的功能监管，即它不是完全根据金融业务活动(activities)来分设监管机构的。当前美国金融业出现了较高程度的混业经营，同一类型的金融机构不再局限于某一业务领域，而是在不同的程度上同时从事其他不同类型的业务。尽管某一金融机构可能同时从事不同类型的业务，但在监管上，它仍然被按照“存款机构、保险、证券、期货”来分类，从而接受相应的分业监管机构的监管。其中，存款机构由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管办公室、信用合作社监管局和州银行监管机构监管；保险机构由各州保险监管机构监管；证券机构由证券交易委员会监管；期货机构由商品期货交易委员会监管。2.多头监管。多头监管主要体现在对已保险的存款机构和金融控股公司的监管上面。在存款机构中，美联储负责监管州会员银行(state member banks)；货币监理署负责监管国民银行；联邦存款保险公司对其予以保险的所有存款机构具有监管权力，同时作为州银行中的非会员银行(insured state non-member banks)和州储蓄银行的主要监管者；储蓄机构监管办公室负责监联邦和州的储蓄机构(federal and state thrifts)，联邦存款保险公司监管的州储蓄银行除外；信用合作社监管局负责监管信用合作社；而州银行监管机构对所有的州银行具有监管权力。因此，这种监管安排造成了对已保险的存款机构多头监管的局面。比如，州会员银行由于必须参加联邦存款保险，因此同时受到美联储、联邦存款保险公司和州银行监管机构这三个监管机构的监管。另外，金融控股公司也可能受到多头监管。对于拥有跨行业子公司的金融控股公司，按照1999年《金融服务现代化法案》，其母公司的监管实行伞形监管与联合监管共存的制度。美联储对所有金融控股公司拥有监管权，相关的行业监管者也可以作为联合监管者实施监管。3.双层监管，即联邦与州两个层面的监管共存。在联邦层面，有美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管办公室、信用合作社监管局、证券交易委员会、商品期货交易委员会这些监管机构；在州层面，有州银行监管机构和各州保险监管机构。因此，美国当前的金融监管体制是一种双层多头的分业监管体制。
(二)美国金融监管体制的缺陷
1.存在监管交叉和重复。美国金融监管机构既有联邦一级的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构，这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。如前面所说，单看银行业，当前就有多个部门负责对其进行监管。随着金融混业经营和金融产品的融合，监管重叠成为金融创新的阻碍，监管机构间的管辖权之争还可能导致金融服务和产品向更有竞争力的国外金融市场转移。
2.存在监管疏漏、空白和无法消除的道德风险。对于次级按揭贷款抵押证券这类跨市场、跨行业的交叉性金融工具如何监管并没有任何要求。这显然不适应金融机构综合经营的现实，相应的管辖冲突和监管空白更成为本次危机得以酝酿成灾的重要原因。另外，对于飞速发展的对冲基金和私人股权投资基金等，却处于监管的真空区。这些基金是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力。
基于风险度量的存款保险制度，根据银行的资本充足率和信用等级实行不同的保险费率。这虽然在一定程度上抑制了银行的道德风险，但由于银行可能会隐藏其私人信息，监管机构在评级时可能会造成错误的判断，因此即使是基于风险的存款保险制度也不能完全消除道德风险。
3.监管机构间存在冲突和恶性竞争。随着金融服务供应者及其产品的快速增加，不同的功能性监管者之间存在着不同程度的监管冲突，妨碍了新产品的开发以及金融创新的步伐，甚至导致一些金融服务和产品外流到监管程度更为适宜的外国市场。与此同时，由于不同监管者在相同事项上的监管侧重时有差异，为金融机构进行监管套利提供了空间，导致部分机构主动选择对其最为有利的监管机构。联邦和各州的监管者为吸引金融机构加入自身所监管的行列，换来金融机构对自己的忠诚，争相讨好金融界，单方面为其松绑，在监管时不是严格依照程序实施，而是默许或者纵容违法行为的继续。这种恶性的监管竞争和监管容忍的代价可能是非常巨大的。
4.缺乏权威监管机构，信息交流不畅，监管合作困难。美国金融监管体制缺乏统一、协调、全面和权威的监管机构。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。
为了改善信息交流不畅，美国国会、联邦政府做了很多工作，但没取得什么实际效果。如“9·11”事件以后，为强化整个金融体系的信息安全建设和信息交流而成立的“金融与银行信息基础建设委员会”(FBIIC)，因其工作重点是信息安全网的重建，信息交流也主要限于反恐怖与反洗钱，所以其他方面的监管信息交流依然存在严重障碍。各州政府也往往以保护辖区内金融机构商业秘密为由，拒绝向其他州开放监管信息。虽然设立了美国保险监督官协会(NAIC)与州银行监管局联席会议(CSBS)，但它们不是官方监管机构，只提供交流和合作的平台，因此对信息的交流和沟通也没有实质性的改善。
5.监管机构庞杂，监管成本高。美国监管机构庞大而复杂，直接监管成本(机构的各项直接开支)和间接监管成本(如守法成本、监管失败的成本等)，对美国政府是一笔很大的开支。2006年，美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA6.25亿美元的9倍，据估算，美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%～12%。2007年11月，美国证券行业和金融市场协会(SIFMA)发表的报告也主张重整美国的金融监管架构，例如合并证券交易委员会和商品期货交易委员会。
二、美国金融监管体制的改革趋势
针对美国金融监管存在的上述缺陷，美国财政部公布的蓝图提出了改革当前金融监管体制的短、中、长期建议。短期建议主要着眼于加强和提高金融市场稳定性以及商业行为监管，以应对次贷危机带来的问题；中期建议着眼于去除美国监管体系中的重复部分，在当前监管框架下建立适应于金融服务业(即银行、保险、证券、期货)特定部门的现代化金融监管体制；长期建议则是着眼于对美国当前金融监管框架进行重大的变革，以建立最优的金融监管框架。在这些建议当中，短期、中期的改革是作为建立最优监管框架的长期目标的一种过渡。尽管该蓝图的建议尚未付诸国会或相关的立法程序，其中的一些具体措施尚存在争议，但该蓝图集中了公众的主要意见，代表了美国金融监管体制改革这一问题上的权威观点。与当前的金融监管体制相比，该蓝图体现出了美国监管体制的以下改革趋势：
(一)基于机构的功能监管框架向基于目标的监管框架转变
随着金融创新步伐的加快，金融市场以及金融产品日益融合，美国当前基于机构的功能监管框架已严重落后于金融业的发展，次贷危机的发生以及由此引发的金融海啸充分暴露了美国当前金融监管的缺陷。在美国固守分业监管体制的同时，国际上不少国家比如英国、日本、韩国、德国等顺应金融混业经营的趋势对金融监管进行了改革，实行统一监管体制。2007年底，各国设立的全面统一监管机构(即同时覆盖银行、保险和证券市场的监管机构)的数量已经达到32个。
在国内外的这种背景下，美国财政部通过比较各种监管框架的优缺点，提出了概念化的最优监管框架——基于目标的监管框架(Objectives-Based Regulatory Structure)(类似于“双峰”模式)，见下图。
资料来源：U.S.Department of the Treasury.blueprint for a modernized financial regulatory structure.Page144.March 31，2008，http//www.treas.gov
在基于目标的监管框架中，美联储承担市场稳定监管的责任并被赋予相应的权力，同时设立审慎金融监管机构(Prudential Financial Regulatory Agency，PFRA)和商业行为监管机构(Conduct of Business Regulatory Agency，CBRA)，分别承担政府明确予以担保的金融机构的审慎监管责任和所有金融企业的商业行为监管责任(消费者保护责任)。除了上述三个主要监管者之外，在基于目标的监管框架中还有另外两个监管者，一个是联邦保险保证公司，主要职责是为审慎金融监管机构所监管的金融机构提供保险、根据风险设定保险费和接收审慎监管中倒闭的机构；另一个是公司财务监管机构，负责公开证券市场上与公司有关的监管。
在基于目标的监管框架中，监管机构可以进行跨机构、跨部门、跨市场的监管。从基于机构的功能监管框架向基于目标的监管框架转变，实质是要打破大萧条以来一直实施的银行、保险、证券、期货的分业监管格局，以适应混业经营的趋势。
(二)强化宏观审慎监管(macro-prudential regulation)
美国金融监管体制改革的另一趋势是强化宏观审慎监管。长期以来，美国金融审慎监管主要是一种微观审慎监管(micro-prudential regulation)，其重点放在单个金融机构的资本充足率要求、业务范围限制、风险敞口控制、现场监督等方面。这种只关注单个金融机构健康的监督行为，很难预防和控制系统风险。特别是在大量使用金融创新工具转移风险的情况下，就某个金融机构来说可能风险很小，但整个金融市场面临的风险却不断累积和被放大。另外，在资产价格比如房地产价格、股票价格普遍上涨甚至产生泡沫的时候，可能会产生：1.用这些资产作抵押品发放的贷款的风险被低估，因为其抵押率(贷款本息之和与抵押品估值之比)可能下降，从而在根据客户提供的抵押品价值进行贷款检查时低估已发放贷款的风险，高估已发放贷款的质量；2.信贷过度扩张。用作抵押品的资产价格快速上涨时，在银行根据既定的抵押率发放贷款会使贷款规模扩大，从而容易导致信贷过度扩张，信贷的扩张进一步推高资产价格，从而进入资产价格上涨——信贷扩张的循环。在这种情况下，微观审慎监管方法难以让监管当局识别、预防和控制系统风险。因此在蓝图中，美国财政部将市场稳定监管置于最优监管框架中予以强调，并让美联储承担明确的市场稳定监管责任，赋予美联储相应的监管权力，试图改变美国当前审慎监管以微观审慎监管为主、宏观审慎监管不足的现状，从而向宏微观审慎监管并重的格局转变。
在最优监管框架中，美联储除了通过制定货币政策、充当最后贷款人、监管重要的支付清算系统以保持整个金融体系的稳定之外，还要求判断金融体系的潜在风险，并运用相关的工具和权力进行宏观审慎监管。这种宏观审慎监管的重点不是放在单个金融机构的正常运转或者倒闭上，而是要放在整个金融体系面临的总体风险上。
(三)强化美联储监管权力
在最优监管框架中，美联储承担金融市场稳定监管的职责。由于市场稳定监管是涉及整个金融体系的宏观监管，因此，美国财政部建议赋予美联储更加广泛的权力。这些权力包括：1.美联储监管的范围不再局限于已保险的存款机构，而是覆盖所有种类的金融机构，同时监管重要的支付清算系统。2.设立市场稳定贴现窗口贷款处(market stability discount window lending)，必要时可以向非存款机构提供紧急贷款。3.获取信息、披露信息、制定监管标准等方面的权力。比如为了进行宏观审慎监管，美联储作为市场稳定监管者有权从审慎金融监管机构(PFRA)和商业行为监管机构(CBRA)所监管的机构那里获取详细的金融信息，或者有权要求这些金融机构进行额外的信息披露。4.此外，美联储还有权要求金融机构采取纠正行动(corrective actions)以解决金融市场稳定问题。
强化美联储监管权力，其主要意图是为了建立一个更为全面的、权威的、强有力的监管机构，解决美国当前金融监管体制难以正确认识、合理评估和有效防范金融市场系统风险的问题，以维持整个金融体系的稳定。
(四)强化监管协调
美国当前金融监管体制的一大缺陷是各监管机构之间难以建立起有效的协调机制，从而严重影响监管的效率。因此，如何加强监管协调成为美国金融监管体制改革力图解决的一个主要问题。比如在蓝图中，美国财政部建议在短期内扩充总统金融市场工作小组(PWG)成员，在财政部、美联储、证券交易委员会、商品期货交易委员会这四个机构负责人的基础上，增加货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管办公室三个机构的负责人作为成员，并将协调范围从金融市场扩大至整个金融部门的更多层面，从而加强监管部门之间沟通和协调。在最优监管框架中，监管机构根据监管目标进行监管，从而清除了相互分割的银行、保险、证券、期货分业监管体制，解决了分业监管与混业经营的矛盾。但在最优监管框架中，依然存在协调的问题。“虽然最优监管框架的设计明确界定了每个监管机构的监管重点，但要使该框架能够有效运转，还必须有高度的监管协调。为了确保各个监管机构正确地履行界定给他们的任务和进行合理的协调，应该建立一个全面的协调机构(overall coordinating body)。该协调机构可以由财政部长来领导，并赋予其处理争议和保证进行合理协调的权力。”
三、几点启示
与美国当前金融监管体制相似，我国当前金融监管体制属于机构性的分业监管体制，银行业、保险业、证券业分别由银监会、保监会和证监会负责监管。此外，中国人民银行也有监管职责，主要负责防范和化解系统性金融风险以维护金融稳定，以及负责对货币市场、资金清算、反洗钱、征信体系等进行监管。
美国次贷危机的发生充分暴露了分业监管体制的缺陷，表明了严重落后于金融混业经营和金融创新步伐的分业监管体制有可能带来严重的后果。如何吸取美国的教训，改革完善金融监管体制，是我国面临的一个重大问题。
(一)监管模式的选择
关于我国应继续维持分业监管还是实施统一监管，近几年一直存在争论。在分业监管体制下，各个监管机构可以根据银行、保险、证券三个行业的不同特点制定有针对性的监管目标，并采用不同的监管方法，从而使监管更专业化。但分业监管体制存在着重复监管、监管遗漏、监管成本高、缺乏完善有效的协调机制等缺陷。统一监管体制可以减少监管机构、降低成本、避免重复监管，使监管更具有一致性，更有利于防范系统性风险等。但统一监管体制也同样存在缺陷，例如，监管权力过于集中容易造成监管部门官僚作风。由此看来，金融监管体制的选择没有一定之规，更无优劣之分，而应该根据本国国情来设置自己的金融监管体制。
近年来，我国金融业混业经营趋势开始明显。
比如，商业银行可以托管投资基金，进行基金注册登记、认购、申购和赎回等业务，还可以从事证券代理、保险代理业务以及直接出资设立基金管理公司。另外，我国金融控股公司的数量不断增加，金融机构集团化发展迅速。据调查，按照以直接或间接持有金融机构50%以上股份作为绝对控股标准，以持有股份虽低于50%但拥有人事、财务、经营决策等实际控制权为相对控股标准，截至2005年上半年，全国已有115家企业已成为事实上的金融控股公司。在金融创新方面，我国金融创新的深度和广度不断扩展，新的金融产品、金融工具不断涌现，金融资产证券化趋势增强，从而可能给金融体系带来新的不稳定因素。
我国金融业混业经营趋势、金融机构集团化发展以及金融创新趋势使得金融机构的业务界限趋于模糊，从而给我国的分业监管体制带来了巨大的挑战。美国金融监管体制改革趋势表明金融业混业经营、分业监管的体制不可能长期维持下去。因此，我国的分业监管体制也必然要进行改革，最终向统一监管体制转变。罗树昭认为，分业监管与混业经营之间有着诸多矛盾。在混业经营的条件下，分业监管不具备现代金融监管所要求的综合性、有效性、前瞻性，因而不仅是低效的，而且根本无法应对加入WTO所带来的国际金融挑战与国际市场的金融风险，从而认为我国应该建立统一的金融监管体制。谢平、许国平认为，“分业经营分业监管是阶段性政策”。钱小安从规模经济、业务集中、集团化、改革开放等方面进行论证，认为我国迫切需要建立统一的金融监管体制。
统一金融监管体制是指各类金融机构由同一监管机构监管，它的特点是能够实现跨机构、跨部门、跨市场监管。统一监管体制有以下几种典型模式：1.单一机构的统一监管模式。即只设立1家金融监管机构(比如英国的金融服务局)全面负责金融业的监管。2.“双峰”模式。即设立两家监管机构，一家负责进行审慎监管，另一家负责金融机构商业行为监管。澳大利亚是实施“双峰”模式的典型代表，澳大利亚审慎监管局的监管范围包括商业银行、保险公司、养老基金、互助协会等金融机构；商业行为监管则由澳大利亚证券投资委员会负责，其监管范围包括金融公司和投资银行。澳大利亚的“双峰”模式是一种部分统一监管，即对银行业和保险业进行了统一监管。3.美国财政部提出的基于目标的监管框架。在该框架中，也设有审慎金融监管机构和商业行为监管机构，与澳大利亚的“双峰”模式较为相似。但与澳大利亚“双峰”模式最大的不同点是，该框架中的审慎金融监管机构只负责政府予以明确担保的金融机构的微观审慎监管，而对整个金融体系的宏观审慎监管责任则另外由中央银行——美联储来承担，美联储因此也被赋予广泛的监管权力。另外一个不同点是，美国的商业行为监管机构监管的范围要广，它包括所有类型的金融机构，对银行、保险、证券、期货进行全面统一监管。钱小安、张伟和刘志荣、刘康华认为我国应该采取单一机构的统一监管模式，取消银监会、证监会、保监会的独立地位，设立“中国金融监督管理委员会”或者“国家金融监管局”全面负责我国的金融监管工作。单一机构的统一监管模式虽然实现了跨机构、跨部门、跨市场的全面统一监管，提高了监管的一致性，能够消除监管重复和监管遗漏，以及减少监管人员从而实现规模经济。但是单一机构的统一监管模式也有缺陷。比如，如果其监管目标界定不清晰的话，可能会导致较低的监管效率；对银行、保险、证券的监管可能会出现轻此重彼的现象，监管资源的内部配置也有可能会出现失衡现象；中央银行通常负有维护金融市场稳定的责任，但在单一机构的统一监管模式中，中央银行没有相应的监管权力，从而可能产生中央银行与金融监管机构难以协调的问题。与单一机构的统一监管模式相比，“双峰”模式虽然在减少监管人员实现规模经济方面稍差，但在审慎监管、预防和控制系统风险、维护金融市场稳定方面具有优势。实证研究表明，与其他统一监管模式相比“，双峰”模式对保险业和证券业监管的质量没有明显的差别，但“双峰”模式由于更加注重审慎监管，因而对银行业监管的质量在平均水平上相对更高。
美国财政部提出的基于目标的监管框架对“双峰”模式进行了创新，它将宏观审慎监管和微观审慎监管职责分离，由美联储承担宏观审慎监管职责，并赋予美联储广泛的监管权力，从而强化宏观审慎监管，对预防和控制金融系统风险以及维护金融市场稳定更为重视。美联储明确承担宏观审慎监管、金融市场稳定监管责任，并拥有广泛的监管权力之后，货币政策与金融监管的协调变得相对容易。
对比以上几种监管模式，美国财政部提出的基于目标的监管框架更值得我国借鉴，主要依据有：1.加入世界贸易组织后，我国金融业对外开放水平不断提高，金融领域的竞争进一步加剧，金融业面临着更大的风险。因此，防范和控制系统性金融风险、维护我国金融体系稳定变得更为重要，从而对审慎金融监管特别是宏观审慎监管的要求更高。2.银行业是我国金融业的主体，国有商业银行又是银行业的主体。近年来，我国国有商业银行进行了股份制改革，建立了公司治理结构。但与外资银行相比，我国国有商业银行在盈利能力、资产质量、资本金充足率、经营管理水平等方面仍存在较大差距。为了避免在剧烈的竞争中被淘汰，我国国有商业银行必然会通过金融创新和混业经营提升自己的竞争力，从而给我国银行业带来新的不稳定因素。因此，提高银行业监管质量是我国金融监管的重点。3.我国中央银行一直以来承担着防范和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定的职责，拥有金融监管的经验、技术手段和人才。因此，我国可以借鉴美国金融监管体制改革趋势，明确中国人民银行应承担防范和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定、宏观审慎监管的职责，并赋予其广泛的监管权力，使其在金融监管中发挥重要作用。
(二)金融监管体制改革应具有前瞻性
美国金融监管体制改革表明，一国金融监管体制应及时适应金融业发展的需要，落后于金融业实际的监管体制不仅阻碍金融业的发展，还可能引发金融危机。我国对分业监管体制改革时必须充分考虑当前金融业务发展的现实要求，又要考虑未来金融业的发展趋势(特别是金融创新、金融机构集团化和金融业混业经营趋势)，使改革具有及时性或者前瞻性。
(三)金融监管要加强协调
无论实施哪种监管体制和采取哪种监管模式，监管协调始终都是一个十分重要的问题。这是由金融体系的庞大复杂、金融产品的纷繁多样、金融市场的紧密联系等因素决定的。我国目前的金融监管组织结构是“一行三会”，各监管机构主要通过签署备忘录、召开监管联席会议、建立信息共享机制等方式进行监管协调。由于各个监管机构级别相同而各自监管理念和利益存在一定的差异，从而可能会造成一些重大的争议难以协调的局面。因此，在对我国现有的分业监管体制改革之前，我国可以借鉴美国建立总统金融市场工作小组(PWG)的做法，设立金融监管协调委员会负责协调各个监管机构。
标签：混业经营论文; 金融监管体制改革论文; 美国金融论文; 宏观审慎监管论文; 金融论文; 银行监管论文; 金融监管论文; 银行风险论文; 监管机构论文; 金融机构论文; 金融体系论文; 银行论文;