积极财政政策效应分析及调整方式研究，本文主要内容关键词为：财政政策论文,效应论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年以来，在外受亚洲金融危机的冲击、内受经济结构严重失衡影响导致通货紧缩趋势的背景下，党中央、国务院果断实施积极的财政政策，从而为增强社会信心和促进国民经济稳定增长发挥了重要作用。随着宏观经济形势的逐步好转，有些人认为积极财政政策已没有存在的必要，主张淡出。但是，我们认为，在目前的情况下，积极财政政策淡出还为时尚早，但有必要及时调整积极财政政策的方式和内容，为国民经济进一步稳定增长创造良好的外部环境。
一、积极财政政策产生背景及实施效果分析
（一）产生背景：危机影响开始显现，紧缩趋势初见端倪
1998年以来，我国之所以开始实施积极财政政策，一个重要原因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响。早在1997年7月，亚洲金融危机率先在泰国爆发，迅速波及整个东南亚地区，继而冲击韩国、日本、台湾和香港等我国周边国家和地区，虽然1997年我国经济仍保持着8.8%高增长和0.8%低通胀的良好局面，但这并不表明亚洲金融危机对我国经济的影响不大，只是有─定的时滞期罢了。1998年上半年，亚洲金融危机对我国经济的不利影响开始逐步显现。为了克服这一不利影响，采取扩大内需的政策成为抵御外需下降对我国经济所带来的冲击的一种必然选择。然而，亚洲金融危机的爆发只是我国宏观调控政策发生重大调整的导火线，促使我国经济政策调整的根本性原因还在于国内方面，即“九五”开始，我国宏观经济环境发生了根本的变化，国内出现了有效需求不足的新情况，在宏观经济上表现为出现了通货紧缩的趋势，这是我国长期累积的结构性矛盾和体制性矛盾在总量上的综合反映。为了解决有效需求不足问题，过去的以增加供给和抑制需求膨胀的宏观经济政策必然要做根本性的改变，即转向千方百计地刺激内需增长，同时加快结构调整和体制改革的步伐。1998年上半年由于出口增速的逐月放慢，使经济增长速度受到影响，整个上半年出口增长7.6%，与1997年同期相比增幅回落18.6个百分点，受其影响GDP增长减慢1个百分点。更为严峻的是，在经济增长速度下滑的同时，商品零售价格指数从1997年10月起连续9个月出现负增长，到1998年6月末下降幅度已达2.1%，出现了通货紧缩趋势。而通货紧缩趋势的出现使我国供需失衡的矛盾逐步暴露，一方面使价格指数出现负增长；另一方面使工业企业经济效益下降和工业增长速度下滑，从而进一步影响经济增长速度的回升。我国经济总量出现供大于求表明，一方面国民经济已由原来的供给不足转向需求制约，反映物资供应丰富了；另一方面也暴露出这种供大于求是低水平、阶段性和结构性的供大于求，一般加工工业产品的过剩很大程度上是低水平重复建设所致，深刻地暴露了我国经济结构严重失衡的矛盾，广大人民群众需要的产品远未得到满足。正是在这种国内外严峻的经济形势下，党中央、国务院经过反复考虑，为了确保当年经济增长达到8%的目标，决定实施积极的财政政策。
1998年我国由过去执行的旨在限制需求增长的从紧的财政货币政策，转而实施扩张性财政政策，这是我国宏观调控政策的重要转折点。当时我国政府主要基于以下三点考虑：一是扩大内需的需要。随着买方市场的形成，需求约束已经成为影响经济增长的主要因素。而亚洲金融危机的爆发导致外需增长大幅下滑，只有依靠国内需求来促进国民经济的稳定增长。但此时消费需求增长趋缓。这主要是随着医疗、住房、教育、社会保障等各项改革逐步推开，居民预期未来支出增加；再加上失业率增高、就业前景不乐观以及实际利率过高等因素，居民边际储蓄倾向上升，边际消费倾向下降。此外，市场发育不健全，消费信贷服务体系不完备，也大大限制了居民对住房、汽车等耐用消费品的消费；农村基础设施落后，农民收入增长缓慢，也制约了农村消费品市场及农业生产资料市场的发展。而投资需求由于受到消费增长趋缓和投融资体制改革滞后的制约而增长乏力。尽管1996年以来金融机构采取了降低存款利率、准备金率，增加货币投放量等措施，但企业资产负债率和利润率都没有得到根本性好转，投资能力有限；银行的信贷功能难以充分发挥，企业利润率低下和银行风险防范意识增强，导致银行的储蓄投资转化率低；民间投资则由于受到各种政策限制和融资渠道不畅而难以活跃。这就使得作为经济增长主要动力之一的固定资产投资增长幅度下降，1997年下降为8.8%。如果不采取有效措施，固定资产投资下降趋势将难以扭转，国民经济增长将出现大幅度下滑。二是调整政府投资重点的需要。长期以来，在计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的过程中，为促进国内经济更快地发展，扩大产品供给能力，满足人民生活需要，各级政府都把投资重点放在竞争性产业上。在当时供不应求的背景下，供给能力的不足是制约经济发展的主要因素，而政府对非公共部门的大量投资，极大地增强了各类产品的生产能力，有效缓解了供求失衡矛盾，加快了国民经济发展的速度。但随着卖方市场向买方市场的转变和我国市场经济不断发展和完善，大多数产品供给能力大量闲置，有效需求不足成为制约经济发展的主要因素。此时，如果政府继续向竞争性行业投资，只会加剧供求失衡的矛盾。政府的投资只能作出相应调整，向城乡电网改造、交通建设、环保工程等公共投资领域倾斜，通过改善城乡基础设施、加强环境保护等来创造良好的外部环境，促进经济的可持续发展。三是承担改革成本的需要。改革开放20多年来，为适应市场经济的需要，我们在不断推进各项体制改革。但随着改革的不断深入和结构调整步伐的加快，大量历史遗留问题逐渐暴露出来，传统产业工人失业人数的不断增加、社会保障资金的拖欠等一系列影响社会安定的问题都要求财政能够给予必要的资金支持。
（二）运作方式：增发国债刺激投资，多管齐下扩大内需
我国自1998年实施的积极财政政策最主要的特征是：综合运用财政各种调节手段，以增发国债、转移支付、财政补贴等方式来加大投资力度、扩大消费和促进出口，保证了宏观调控目标的实现。按其运作方式可划分为两个阶段。
第一阶段是1998年以国债投资为载体加大基础设施建设投资力度的“汲水政策”。年中，国务院决定由财政部向国有独资商业银行增发1000亿元长期建设国债，连同银行的配套资金，重点用于六个方面：1、增加农田水利和生态环境建设投资；2、加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设；3、扩大城市环保和垃圾处理、供水、供暖、供气、城市道路和绿化等；4、建设国家储备粮库；5、实施城乡电网改造和建设工程；6、扩大经济适用住宅建设规模。
第二阶段为1999年至今，积极财政政策的内容和方式有所改进，在继续加强基础设施建设的同时，增加了对企业技术改造投资的支持；在扩大投资的同时，努力增加消费；在扩大内需的同时，千方百计促进出口。1999年年初安排了500亿元长期国债用于基础设施建设，但随着外贸出口的进一步下滑和通货紧缩的不断蔓延，国务院又于年中决定进一步加大积极财政政策实施力度，在继续增发国债扩大投资的同时，对收入分配政策进行重大调整，同时采取一定的促进投资和出口的税收政策，以全面刺激经济增长。其具体内容是：1、加大投资力度。年中增发600亿元长期国债，除继续用于基础设施等方面的建设外，还拿出90亿元国债用于国有企业技术改造的贴息款，相应带动了1000多亿元的银行贷款；减半征收固定资产投资方向调节税；并对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准许按40%抵免企业所得税。2、调整了个人收入分配政策，较大幅度增加了城镇中低收入者的收入。3、提高出口退税率，以支持出口、开拓和扩大国际市场。
2000年，国家在年初确定1000亿元长期国债的基础上，年中又增发了500亿元长期国债，全部用于基础设施建设、生态环境和企业技术改造等方面，从而保持了投资的连续性和必要力度。
2001年，为继续发挥积极财政政策的效应，以政府投资带动社会投资和消费增长，中央财政继续向商业银行发行1500亿元长期建设国债。新增国债投资除部分用于西部开发重大工程外，集中用于在建国债项目，使其尽快建成发挥效益。
（三）实施效果：金融危机影响成功摆脱，国民经济出现重要转机
目前，积极财政政策已实施3年有余，我国宏观经济形势也在逐步好转，最终成功克服了亚洲金融危机所造成的各种不利影响，有效地防止了国民经济增幅的下滑，加快了结构调整步伐，遏制了通货紧缩趋势的进一步发展。
首先，积极财政政策对投资的带动作用是十分明显的。1998-2000年间共累计发行长期国债5100亿元，安排国债项目8600项，投资总规模2.4万亿元，到去年底已完成投资1.5万亿元，占项目总投资的63%。从固定资产投资的资金来源看，预算内资金对投资的支持作用明显增强。受亚洲金融危机影响，自1997年我国利用外资呈现逐年减少的态势，外资对固定资产的带动作用出现负增长，而预算内资金的大幅度增长弥补了外资的不足，对固定资产投资的增长起到了极大的带动作用。1996年利用外资对固定资产投资的贡献度为15.57%，到1997年下降到-3.09%，1999年继续下降到-42.13%；而预算内资金对固定资产投资的贡献度由1996年的0.17%上升到1997年的3.49%，到1999年已提高到45.2%。根据有关部门测算，在过去的3年中国债投资对经济增长的拉动作用十分明显。1998年经济增长速度为7.8%，其中国债投资贡献了1.5个百分点；1999年经济增长7.1%，其中国债投资贡献了2个百分点；2000年经济增长8%，其中国债投资拉动经济增长1.7个百分点。
其次，积极财政政策对消费的带动作用明显。在积极财政政策作用下，近年来城乡居民收入在价格指数持续走低的情况下却保持了较高的增长速度。尤其是城镇居民收入扭转了自1994年以来的逐年回落的趋势，近两年增长速度呈现较大幅度的回升，特别是1999年在国家财政增加支出540多亿元用于提高机关事业单位人员的工资水平、增加国有企业下岗职工三条最低保障线的补助、提高国有企业离退休人员的离退休费等方面支出，使1999年城镇居民家庭人均可支配收入在1998年增长5.8%的基础上又增长了9.3%，增幅接近1992年和1993年的历史最高水平，2000年城镇居民人均可支配收入又增长了6.4%。而农村居民人均纯收入增长速度虽然自1997年以来呈现逐年减慢的趋势，但农民收入却能在近些年来乡镇企业大量关闭、农副产品价格持续低迷的情况下保持一定的增长速度，主要由于国家财政增加支出用于提高城镇中低收入者收入，而大量基础设施的建设，吸纳了大量农村剩余劳动力，对稳定农村居民人均纯收入起到了促进作用。人们收入水平的提高极大地促进了消费需求的增长。同时道路基础设施的改善，也极大地刺激了城镇居民汽车、旅游等消费需求的增加，从而使消费成为带动经济增长的主要力量。
总之，积极财政政策对弥补国内有效需求不足起到了促进作用。正是不断坚持积极的财政政策，才使我国经济形势终于在2000年年中出现了重要转机，全年国内生产总值增长实现了8%的目标，扭转了多年来经济增长持续下滑的趋势，更重要的是经济增长的质量和效益得到显著提高。工业企业实现利润增长86%，其中国有及国有控股企业实现利润比上年增长1.4倍。全年商品零售价格指数虽然仍为负增长，但回落幅度已明显减小，通货紧缩的趋势得到有效抑制。而今年上半年，经济形势继续保持良好走势，GDP增长7.9%，与上年同期基本持平，全社会固定资产投资继续保持15.1%的增长速度，社会消费品零售总额继续保持10.3%的增长，工业企业利润在上年同期大幅提高的基础上继续保持了25.38%的增长速度，全国居民消费价格指数比去年同期增长1.1%。这些都充分表明积极财政政策的实施使我国摆脱了亚洲金融危机所造成的各种影响，有效地促进了国民经济的稳定、健康发展。
但是，我们也应看到，作为实施积极财政政策的初衷，即希望通过国债投资来拉动民间投资的愿望，至今仍未实现。尽管过去3年来，民间投资由1998年的负增长逐步回升到2000年的9.3%，但由于缺乏投资热点和其他因素，民间投资并不活跃，积极财政政策对民间投资的带动效应并不像人们想象的那么大。因此，如何启动民间投资将是今后积极财政政策的调整重点。
二、积极财政政策淡出为时尚早
积极财政政策作为一项短期的宏观调控政策，淡出是其必然结果。但积极财政政策何时淡出，仍然需要进一步研究，尤其是在当今世界经济形势扑朔迷离的背景下，积极财政政策的淡出需要具备一定的条件，只有时机成熟才可以淡出，否则就会像日本等其他国家那样，积极财政政策只会半途而废。因此，为保证国民经济的继续稳定、健康增长，我们认为积极财政政策的淡出必须具备以下条件。
（一）民间投资必须能稳定回升并替代积极财政政策对投资的拉动作用
民间投资能否稳定回升并替代积极财政政策对投资的拉动作用，是积极财政政策可否淡出的关键条件。当前，积极财政政策对投资的拉动作用十分明显。1998年，全社会固定资产投资增长13.9%，其中国债投资拉动投资增长4.16个百分点；1999年全社会固定资产投资增长5.1%，其中国债投资拉动了3.9个百分点；2000年全社会固定资产投资增长9.3%，国债投资贡献了4.8个百分点。如果此时积极财政政策淡出，就要求其他投资主要是民间投资能够跟上，以弥补因积极财政政策淡出而减少的国债投资。从今年投资形势来看，1-8月国有及其他单位（不包括城乡集体和个人投资）投资同比增长18.9%，增幅高出上年同期6.2个百分点；上半年全社会固定资产投资增长15.1%，增幅也明显高于上年同期水平。今年投资形势有所好转是在大部分国债投资项目尚未落实的情况下取得的，这主要得益于房地产投资十分火爆和利用外资大幅增长。1-8月国有及其他单位房地产投资增长32.1%，增幅提高8个百分点，同期国有及其他类型固定资产投资中外商直接投资同比增长37.1%，而上年同期增幅为-20.4%。当前投资形势的好转并不说明民间投资已被激活，因为制约民间投资的因素尚未消除。
当前，国有大中型企业作为主要投资力量，拥有较强的投资能力，这主要得益于近年来我国出台了一系列旨在搞活国有企业、推动改革的政策措施，为其筹集到大量资金。在政策支持和国际原油价格上涨的有利因素影响下，国有大中型企业经济效益不断提高，2000年国有及国有控股工业企业实现利润2392亿元，增长1.4倍，是20世纪90年代以来增长速度最快的一年。今年上半年，国有及国有控股企业实现利润同比增长25%。国有企业经济效益的提高和财政政策的支持，使近年来国有大中型企业投资所需资金较为充裕。如果此时积极财政政策淡出，国有大中型企业仍可凭借其规模庞大、实力雄厚的优势，依靠资本市场通过重组、上市等获取建设、发展所需资金。而广大集体、个体企业却仍然存在投资意愿不足、投资行为不活跃的问题，严重制约民间投资的增长。近年来，民间投资虽然在积极财政政策的带动下，增长速度有所回升。尤其是今年以来，在国债规模还未使用时，国内投资形势一片大好，集体和个体固定资产投资由1998年的负增长，逐步回升到2000年的增长9.3%，增幅由1998年低于全国平均水平15个百分点到2000年与全国平均水平基本持平。但其回升态势并不稳定。今年上半年，民间投资增长速度又有所回落，仅增长7.5%，增幅低于全国平均水平7.6个百分点。
改革开放以来至1996年，民间投资曾是拉动投资增长的主要力量。但如今，民间投资的启动为什么会如此困难？这其中有多方面的因素，最主要的原因有两点：一是民间投资可选择项目较少。一方面，随着国内生产能力的不断扩大，许多产品都出现了供过于求的状况，越来越多的行业盈利水平不断下降，整个经济缺乏高回报的投资热点，必然导致许多拥有雄厚资金的企业不敢投资于实业，只能投入股市或存入银行。另一方面，民间投资的市场准入限制过多，许多盈利较高的行业仍处于国有垄断经营之中，并未真正对民间投资开放，从而极大地挫伤了民间投资的积极性。二是民间投资的筹资渠道不畅。“九五”以前，民间投资的筹资渠道较多，可以通过各种信用社和基金会等来获取所需资金，但随着各地信用社、基金会等非银行金融机构逐渐暴露出的各种问题，尤其是亚洲金融危机爆发之后，央行为防范金融风险，整顿金融秩序，开始对非银行金融机构进行治理，关闭了许多非银行金融机构，取消基层银行的贷款权，严格规范金融秩序，保证了我国金融运行的安全，但是，对金融秩序的治理整顿也使民间投资者失去了许多融资渠道，降低了投资能力。虽然近年来，央行也开始重视这一问题，鼓励各种金融机构为中小企业提供资金支持，但由于中小企业自身规模较小、经营风险较大，银行等金融机构对其贷款十分谨慎，从而使民间投资资金缺乏。正是以上因素的影响，使民间投资长期以来仍是以批发零售贸易餐饮业、制造业和建筑业为主，这三大行业占有较高的比重，而在运输邮电通信业、金融保险业、房地产业等行业投资的比重总计不足两成。从目前情况来看，制约民间投资的各种因素至今尚未改变，民间投资还很难稳定回升，无法替代积极财政政策成为拉动投资的主要力量。
（二）结构调整是否显见成效
实施积极财政政策的根本原因在于解决供需结构失衡问题，因而只有结构调整取得显著成效，供需结构失衡状况得到明显改善，积极财政政策才能够淡出。而经过几年的结构调整，我国供给结构出现了可喜的变化，产业集中度逐步提高，企业新产品开发能力增强，创新步伐加快；行业结构出现积极变化，高新技术产业发展迅速；国有经济战略性改组成效明显。近年来，国家进行了大规模总量控制、结构调整、关闭“五小”、淘汰落后等措施，加大了产业结构调整的力度，消灭了部分亏损源，产品供求关系有所改善，有利于工业品价格的稳定，为企业经济的改善提供了条件。在供给结构发生可喜变化的同时，需求结构尤其是消费需求结构也在发生着积极的变化。近几年来，城镇居民消费需求保持较高的增长速度，这主要是随着网络、旅游、教育等新的消费热点的出现，居民消费发生了可喜的变化，城乡居民平均每人全年用于教育、交通通信、医疗保健、文化娱乐服务等支出的比重在逐年增加，而用于衣着、食品支出比重在不断下降。同时，农村居民耐用消费品的普及率也在不断提高，而城镇居民的新型消费品的普及率也在快速增长。这些都清楚地表明当前我国居民消费结构正在逐步升级。
虽然目前我国供求结构都发生了积极变化，但还不能说结构调整已经取得了明显成效。从供给方面来看，由于当前世界经济正处于调整之中，增加了我国经济结构调整的难度。以美国为龙头的世界经济正处于调整之中，全球性的供需失衡问题困扰着世界经济的发展，代表未来发展潮流的高技术产业如电子通信类产品增长速度在不断放慢，许多国际著名企业包括高科技企业效益大幅缩水，相当部分企业纷纷裁员，这必然对我国结构调整带来一定影响。因为大力发展高技术企业一直以来是我国结构调整的方向，而国际高技术产业发展速度的放慢，供求矛盾的突出，必将影响到我国高技术产业的发展。关于这一点我们可以从上半年电子通信行业利润增长速度的减慢中看出，去年电子通信行业利润总额仅次于石油开采业名列全行业第二位，而今年上半年，电子通信业利润增长速度明显减慢，由上年同期的62%下降到6.38%，在工业各行业中的排名也由第二位下降到第三位，亏损企业亏损额由上年同期增长29.6%上升到40.74%。而对于我国纺织、服装等传统工业尤其是传统出口产品在世界经济增长速度不断放慢的背景下，其增长速度也在不断回落，再加上各种自由贸易区的建立，更对我国传统产业的发展构成了严重的威胁，使得原本供过于求的传统工业品更加过剩。
国内有效需求不足问题仍然存在，这主要是由于制约内需增长的因素仍然较多，问题依然严峻。首先，在消费方面，不仅有收入增长的制约，还有收入差距问题。高收入阶层消费倾向低落，低收入阶层消费倾向高，收入差距扩大不仅影响社会稳定，而且也制约消费需求的增长。目前低收入群体有所扩大，城镇从业人员减少，下岗人员增加，将会影响基本购买力。其次，农村地区的收入增长缓慢，制约了农村消费市场的增长，使农村消费增长乏力。再次，一些行业和部门垄断使某些产品或服务价格居高不下，也限制了中低收入居民的消费，严重制约了需求的增长。最后，消费需求的体制制约不可忽视。在休闲消费方面，休假制度的改革滞后、休闲时间的不均衡、不同地区旅游资源利用的不平衡、休闲消费的多样化发展迟滞，制约了休闲消费对刺激内需的作用。随着家庭轿车的大幅度降价，居民的需求将大幅增长，但是，名目繁多的税费、烦琐的购车手续、大城市普遍存在的交通拥堵、停车困难等问题严重制约了家庭轿车消费。住房、轿车及旅游等领域一些不合理的管理与收费、不规范的市场运营，也是妨碍消费需求增长的重要因素。投资方面更多的是体制制约。自去年以来，民间投资虽然呈增长的趋势，但投资意愿不足、投资行为不活跃的状况没有明显的改善。
正是由于当前供给和需求结构并未得到实质性改善，经济增长无法步入新的内生性稳定增长轨道，因而，此时积极财政政策还不能淡出。
（三）通货紧缩的压力是否已经基本消失，甚至已出现通货膨胀的现实危险
国内出现通货紧缩的趋势是推行积极财政政策的内在因素。只有通货紧缩的压力消失，通货膨胀势头出现，积极财政政策才可以淡出。从当前价格变化趋势来看，尽管2000年我国许多价格指数，如原材料、燃料、动力购进价格指数、工业品出厂价格指数、固定资产价格指数和居民消费价格指数都呈现出正增长，商品零售价格指数也在逐月回升，扭转了近几年来价格持续走低的趋势。但这主要是受国际原油、有色金属等原材料价格上涨的影响，而社会总供需状况并没有从根本上改变。因而，这种价格水平的回升注定不会维持太久的时间，一旦原材料、燃料价格出现回落，必定会导致整个价格水平的再度下降。而今年上半年工业品出厂价格再次出现负增长正是物价即将再度回落的前兆。受原油价格下跌的影响，工业品出厂价格在2000年1月开始转为正增长之后，维续了15个月，今年4月又重新转为负增长，而且降幅在逐月扩大，6月下降了0.6%。而工业品出厂价格在整个价格体系中具有先导作用，2000年多项价格指数的由负转正都是在工业品出厂价格率先正增长的基础上实现的。尽管自美国遭受恐怖袭击以来，国际石油价格又有所回升，但这主要是受突发事件影响，相信经过一段时间调整，原油价格会继续回落。而且由于当前世界经济前景不容乐观，国内供求失衡问题并未根本缓解。因而，通货紧缩的趋势还将持续较长的一段时间，更不可能出现通货膨胀问题。
（四）外需是否稳定增长
当前，我国经济增长主要依靠内需拉动。从经验数据来看，内需对GDP的拉动占93%。而外需的变化往往对经济增长速度的波动产生直接影响，如果没有积极财政政策的支持，外需又不能稳定增长，我国宏观经济形势将有可能出现恶化。从国际经济形势来看，世界经济和贸易增长的快慢主要是受美国经济的影响，而目前美国又遭到恐怖袭击，纽约世贸大厦的倒塌无疑将严重挫伤投资者和消费者的信心，经济继续衰退似乎已成定局。受其影响，世界经济和贸易增长速度也不容乐观，2001年世界经济和贸易增长速度将分别为1.5%和5%，明显低于2000年的水平。而未来几年世界经济和贸易增长速度也很难出现大幅回升。受其影响，今年我国外贸出口已出现大幅回落现象，6月出口更是自1999年7月以来首次出现了负增长，1-7月出口也仅增长8.4%，增幅比上年同期下降27.4个百分点，其中传统出口产品增长速度明显回落，而高新技术产品虽然仍保持着较高的增长速度，但增长速度也明显放缓。由此可见，受世界经济增长速度放慢的影响，今后几个月外贸出口将会继续下降，全年出口也就保持在5%左右。而明后两年外贸出口的前景也不容乐观。正是由于当前外需增长并不稳定，所以积极财政政策还不宜淡出。
综上所述，我们认为当前宏观经济形势的好转，主要还是依靠积极财政政策特别是国债投资在支撑，经济本身尚未形成内在增长动力，并不具备积极财政政策淡出的条件。而且，从当前国内环境看，高储蓄率以及居民和机构对国债的偏爱，使得国债发行不存在资金供给障碍，如近期财政部发行的20年期国债热销的现象就充分说明了这一点；低利率政策一定程度上降低了国债融资成本，财政收入的持续高速增长，这些都为积极财政政策的实施奠定了坚实的基础。
三、澄清当前对积极财政政策认识的几个误区
误区一：积极财政政策长期优势必造成债务危机、财政赤字增加、通货膨胀等一系列问题。
有些人认为虽然目前我国财政赤字和债务余额占GDP的比重比较低，但不可忽视的是，财政赤字和债务余额占GDP的比重的大小应与财政收入占GDP的比重高低相适应，在我国财政收入占GDP的比重较低的情况下，不宜过分扩大发债规模。同时，由于我国潜在的财政赤字和债务融资规模已经很大，社会保障等欠帐较多，在扩大财政赤字和国债规模时更要特别谨慎，否则将会引发债务危机和通货膨胀等一系列问题，直接影响我国经济的安全和稳定发展。而我们认为，虽然连续4年积极财政政策共增发国债5100亿元，我国财政赤字占GDP的比重也由1998年的1.16%上升到2000年的2.8%，国债余额也相应由7100亿元上升到逾13000亿元。尤其不容忽视的是，处于经济转型期的我国，政府的实际债务负担远不是上述数据能够涵盖的。倘若加上各级地方政府财政的实际负债、社会保障资金累积的欠债、国有银行无法收回的不良资产等，我国政府的实际债务可能已经接近欧盟制定的警戒标准——占GDP的60%。从这一角度讲，即使近几年不实施积极的财政政策，我国也存在着债务危机。而从日、美两国失败和成功的经验来看，经济能否高速发展是政府能否摆脱债务危机的根本原因。目前，日本政府债务已占GDP的130%，主要原因不在于实行扩张性财政政策，而在于过去10年经济的增长低迷；美国政府财政由巨额赤字转为盈余，则在相当程度上应归功于过去10年经济的较高增长。而当前我国政府实际债务主要是由承担着20年改革成本造成的，其债务余额已占GDP多大比重并不十分重要，关键是未来GDP能否稳定地高速增长。主要理由是，无论是社保资金累积欠债还是国有银行不良资产，其中的相当部分是或然性债务，即经济越是高速增长，其转化为政府实际债务的可能性越小，至少可以保证其总量不再增加。其次，只有经济的高速增长才能带来财政收入的稳定增长和GDP总量的“做大”，从而相对缩小财政赤字和政府债务占GDP的比重。由此看来，尽管我国政府实际债务负担不轻，但是，在一段时间内和一定程度上实施扩张性财政政策，可能也是逐步化解政府债务风险的良策之一。
误区二：国债投资主要是基础设施建设等公共投资，项目效益较差，影响以后还债能力。
有部分人认为当前国债投资主要投向城乡道路、农田水利等基础设施建设，由于此类建设项目投资时间长、见效慢、对其他产业的关联程度低，必将影响今后的国债偿还能力。对于国债项目的投资方向一直以来就是人们争论不休的话题，到底国债投资应投向基础设施建设项目还是投向盈利性产业？我国以前的做法是投资于盈利性行业，以支持该行业的发展并可获得稳定的收益，但是随着我国市场形态的转变，由卖方市场转向买方市场，绝大部分产品生产能力大量过剩，行业利润率不断降低，很难说投资于哪一个行业会带来较高的收益。而投资于基础设施建设不但因为我国目前基础设施还有许多历史欠帐，加大对这方面的投资不仅可以弥补以前的不足，更多地要看到此类投资所带来的社会效益，它对于改善投资环境、促进经济发展、缓解城乡差距、提高农民收入等都是非常有利的。而且当前公共投资的机制和体制还存在着许多问题，很难调动起民间投资主体对此类项目的投资积极性。从世界各国国债项目的投资方向来看，多数国家都是用于道路等公共项目投资。因而，公共投资是当前国债投资的明智选择。
误区三：积极财政政策已走到尽头，只有通过减税来刺激国内需求增长。
有些人认为由于连续4年实施积极财政政策，国债投资项目储备已不足，再继续实施以国债为主的积极财政政策已无意义，必须调整政策方向，转为通过大幅度减税来刺激国内需求增长。我们认为，我国实施积极财政政策的特点是以增加支出为主要方式，没有实行减税，主要是因为不具备大规模减税条件：一是我国市场机制还不健全，企业投资决策与经营行为还没有走上规范化的轨道，全社会的整体税收意识有待进一步提高，在这种情况下实行减税，难以扩大需求，反而可能扰乱税收秩序。二是我国税制结构一直是以流转税为主，减税效果并不明显。一般来讲，扩张性财政政策的减税主要指减少个人所得税和企业所得税。减少个人所得税可以使个人可支配收入增加，从而增加个人消费支出，刺激消费需求。减少企业所得税可以使企业收入增加，从而增加企业投资支出，刺激企业投资。在西方发达国家，所得税占税收比重很大，减税对经济的刺激作用是显著的。但我国企业所得税和个人所得税占税收收入的15.38%，而占税收收入2/3的是增值税、消费税、营业税等流转税。所得税比重较低，减税对经济的刺激作用显然有限。尤其是我国的市场经济还不成熟，市场机制还不健全，企业投资和经营行为还没有完全市场化，相当一部分企业对减税信号反映迟钝，使减税的经济杠杆作用难以发挥。另一方面，目前我国大部分产品供不应求，企业扩大投资十分谨慎，这也在客观上削弱了减税对企业投资的刺激作用。三是我国宏观税率近年来虽逐年增长，但仍然偏低，导致减税的空间不大。由于我国长期实行计划经济，反映税收收入占GDP比重大小的宏观税率一直偏低。近几年虽有所增长，但税收占GDP的比重仅仅是14%左右，远远低于西方发达国家和部分发展中国家的水平。宏观税率偏低，意味着减税空间不大甚至已无空间。由此可见，当前把积极财政政策重点调整到减税上，其对经济的促进作用也是十分有限的。我们认为，应该双管齐下，在继续增发国债的同时，通过调整税收政策来刺激内需增长。
四、努力调整积极财政政策方向和内容，为经济的发展和改革的深化创造良好外部环境
当前，由于美国遭受恐怖袭击，世界经济前景不容乐观，有些人便主张扩大国债投资规模以抵御世界经济继续低速增长所造成的不利影响。我们则主张不增加国债投资规模，因为今年原定的国债投资由于缺乏合适的建设项目，相当一部分尚未落实，继续扩大国债投资规模只会因项目储备不足而增加完成的难度。而保持国债投资力度不变，其对经济的拉动作用正在逐步减弱，这就需要适当调整积极财政政策的方向和内容。在加快完成在建项目的同时，应更注重综合运用财政的各种调节手段，为国民经济的可持续发展创造良好环境，为民间投资的启动创造宽松环境，为各项改革的推进和结构调整步伐的加快奠定坚实基础。
（一）调整财政支出结构，强化财政政策的公共职能
近年来，财政政策为适应经济发展的需要实现了重点向公共部门投资的转变，财政的公共职能有所增强。今后，要想使积极财政政策更好地促进经济稳定、健康增长，需要进一步加强财政的公共职能，调整财政支出结构。从当前形势来看，应从以下几个方面着手：一是加大对农村教育的支持力度。当前农村居民收入增长缓慢已成为制约消费需求增长乃至整个经济发展的主要因素，而农村收入增长缓慢主要是农村经济结构处于调整之中，而未来农村经济发展更需要高素质的农民。因而抓好农村教育对于缩小城乡差距、加快农业调整和农村经济的发展都是十分必要的。尤其是在当今信息化时代，如果不及时扭转农村教育的落后局面，城乡教育上的差距会更大。因此，中央财政可以从国债中拨出一部分资金专门用于改善农村校舍、补贴学校资金不足、补发教师工资，以提高农村教育质量，对于特别困难的边远地区还可通过免收学杂费、提供免费午餐等方法实行真正的义务教育，以扩大农村受教育面，从根本上提高农民素质，缩小城乡差距。二是加强生态环境保护工作。改革开放20多年来，我们经济取得了令人瞩目的成绩，但同时各种污染和对环境的破坏也严重威胁着经济的发展和人民的健康。在当前地方财力有限的情况下，中央财政每年应拿出一部分资金用于改善和保护生态环境，减少环境污染，为经济可持续发展创造一个良好的环境。三是支持下岗职工再就业培训。随着改革的不断深化和结构调整步伐的加快，下岗职工人数不断增加，努力帮助下岗职工再就业对于社会稳定起着重要作用。为此，中央财政每年都应拨给各地专项资金，尤其是对下岗职工集中地区更应增加资金倾斜力度，加强对下岗职工的技能培训，切实做好下岗职工再就业工作。
（二）采取有效措施，激活民间投资
当前，消费由于受到居民收入尤其是农民收入增长放慢、市场秩序混乱、消费者合法权益保护不够等因素影响很难大幅度增长，外贸出口又由于世界经济前景的不明朗而难以保持较高的增长速度，经济增长将更多地依靠投资的拉动。但近年来，在国债投资规模保持不变的情况下，国债投资对经济增长的拉动作用正在逐步减弱，要想保持经济稳定增长在不扩大国债投资规模的情况下，只有尽快激活民间投资。具体措施有以下几点：
1、加快增值税由生产型向消费型转变。一直以来，我国实行生产型增值税，虽然它有利于增加财政收入，但由于其对购进的固定资产不允许扣除，使其扣除范围小，税基高，不利于促进企业投资和经济发展，尤其不适合当前我国千方百计扩大内需的需要。而消费型增值税的课税对象是新增价值中用于消费的部分，既包括全部生产资料的转移价值的进项税额，还包括新增价值中用于投资部分的税额，因而具有扣除范围广、税基小的优势。虽然实行消费型增值税将在一定程度上影响财政收入的增长，但有利于调动民间投资的积极性和促进经济发展。因此，在当前税收保持较快增长的背景下，我们要加快增值税转型，以鼓励企业的设备投资，促进资本和技术密集型企业的发展。
2、取消对民间投资竞争性行业的各种限制，降低准入门槛。民间投资的领域仍然受到国家相关产业政策的限制，使民间投资项目的选择性非常小，从而抑制了民间投资的积极性。为使民间投资真正激活，需要取消那些限制民间投资的政策，同时可适当降低民间投资的准入门槛，使其拥有更多的投资领域，形成公平的竞争环境。
3、执法部门加大市场秩序整顿力度。目前，市场秩序的混乱，假冒伪劣产品的肆意泛滥，不仅威害着人民的身体健康，还严重挫伤了合法投资者的投资积极性。整顿市场秩序已成为广大人民群众的心声，中央已多次要求各地认真整顿市场秩序。有关执法部门应当利用这一有利时机，加大对假冒伪劣产品的打击，努力消除地方市场分割和部门垄断，为民间投资创造一个宽松的外部环境。
4、利用财政资金支持中小企业技术创新。当前民间投资始终启而难动，关键就在于中小企业投资明显不足，虽然其原因是多方面的，但其中一个重要原因就在于中小企业融资困难。虽然央行也采取了许多措施鼓励对中小企业资金支持，但由于其规模小、风险大、监管难度大，各种金融机构缺乏对其融资积极性。为此，我们建议从国债资金中拿出一部分专门用于鼓励中小企业技术创新，可通过事先签订协议，如项目成功按销售收入的一定比例偿还借款，以调动中小企业技术创新的积极性。
（三）以财政资金支持改革深化和结构调整
随着各项体制改革的深化和经济结构调整步伐的加快，许多历史欠帐逐步暴露出来，需要大量的资金弥补缺口，保证体制改革和结构调整的顺利进行。尤其是社会保障制度的建立，更需要大量的资金支持。因为当前受美国经济调整的影响和加入WTO的短期冲击，更加重了我国就业的压力，使我们更加清楚地认识到建立健全社会保障制度的紧迫性。我们要站在讲政治、讲大局的高度来认识建立和完善社会保障体系的重要性和迫切性。当前按照中央的要求，坚持和完善现有的办法，解决好目前应急的问题，并积极创造条件，向健全的社会保障体系过渡：一是将目前的“三条保障线”转化为失业保障和城镇居民最低生活保障“两条保险线”。二是建立统一的企事业单位职工基本养老保险制度，真正实行省级统筹。对于一些经济困难的省份，其资金缺口可通过国债资金弥补。据有关部门测算，今后25年养老保险基金缺口累计将达1.8万亿元左右，平均每年在700亿元左右。如此巨大的资金缺口依靠开征社会保障税、国有股减持等做法是很难解决的，需要国债资金的支持。同时要在试点基础上，积极推进城镇职工基本医疗保险制度的建立。
标签：民间投资论文; 亚洲金融危机论文; 增长速度论文; 国债论文; 积极财政政策论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 投资结构论文; 宏观经济论文; 国内经济论文; 国有经济论文; 消费投资论文; 金融论文; 经济增长论文; 世界经济论文; 拉动增长论文; 上半年gdp论文; 通货紧缩论文; 投资论文;