中国藏区脱贫与生态保护政策的联动性探讨，本文主要内容关键词为：中国论文,生态保护论文,藏区论文,政策论文,联动性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.5文献标识码：A文章编号：1001—5647(2007)02—0140—04
近三十年的扶贫开发，使我国贫困人口从1978年2.5亿人减少到2004年的2610万人，但现有贫困人口一半分布在西部生态环境较为脆弱的少数民族地区。应该说，处于攻坚阶段的农村贫困人口与生态环境问题的联系更为紧密了。这种贫困与生态环境问题相交织的状况在中国藏区表现得尤为突出，贫困对资源环境的高度依赖、经济开发与生态环境之间的矛盾成为藏区反贫困的难点，而如何发挥扶贫与生态保护之间制度安排上的联动效应，利用依存关系求解藏区经济社会发展的办法，是目前面临的重大课题。
一、中国藏区的贫困与生态环境状况
西藏、青海、甘肃、四川、云南五省区是我国主要的藏民族聚居区，也是我国最主要的贫困地区。国家“八七”计划确定的592个国定贫困县中，有258个是少数民族自治县，其中藏族自治县有98个，分别占贫困县总数和民族贫困县的16.6％和38.0％。多年来，党中央、国务院十分重视藏区扶贫开发，尤其对西藏自治区制定了“把西藏作为一个特殊的集中连片的贫困地区加以扶持”的优惠政策，政府对藏区扶贫资金投入逐年增加，在国家大力支持和藏区各族人民共同努力下，贫困人口收入增加，贫困人口逐年减少。2004年整个藏区贫困人口为277.02万人，与2000相比，贫困人口减少了142.79万人，藏区贫困人口在全国贫困人口中的比重由2000年的4.46％下降为3.65％。尽管藏区的扶贫开发取得了阶段性胜利，但扶贫形势仍不容乐观，贫困人口约占藏区乡村人口的一半多，贫困发生率多达20％以上，呈现出少数民族人口比例高、贫困县比例高、贫困人口比例高、返贫率高，而工业化水平、城镇化水平、农牧民生活水平低的“四高三低”特点，城乡人均收入差距较大。
藏区与全国其他地区相比，其贫困问题既有一定共性，也有其特殊性，恶劣的自然条件、原始的生产生活方式、独特的民族宗教信仰等是其最突出的特征。从藏族聚居的这些地区看，是特殊的世界屋脊——青藏高原，这里地域辽阔，山川瑰丽，自然资源丰富，是我国未来发展中很有潜力的地区，也是我国西南国土的天然屏障，其重要的战略地位和独特的自然、地理、气候、资源和人文特征，在人类生存环境和中华民族未来发展中具有十分特殊的地位和作用。近半个世纪以来，藏区水资源不断减少，草场退化，沙化面积不断扩大，自然灾害频繁，人口增长过快，牧民超载放牧，自然资源不合理开发等等，不仅贫困问题突出，而且还面临着人口、资源、环境和经济、社会发展失衡的严峻挑战。切实解决这里的贫困问题，推动藏区人民生活水平提高以及经济社会的可持续发展，不仅是一个经济社会难题，更是一个重大的政治问题。这些问题若不能很好地解决，会严重影响藏区人与自然、经济社会与生态环境的协调发展，影响全国的民族团结和繁荣，还会影响全国乃至整个亚洲的可持续发展，无论从哪个角度看，这都是事关全局、不能不致力解决的问题。
二、中国藏区贫困与生态环境间的关联
贫困人口往往分布在生态环境条件恶劣的偏远区域，出现生态环境区域分布与贫困区耦合的现象。藏区属于区域性贫困的高发区域，其恶劣的自然地理条件和贫乏的自然资源是导致贫困的重要原因。世界上最贫困的人们直接依赖自然资源以获取他们必需的食物能源、水和收入，通常他们生活在世界上恢复能力最低、环境破坏最严重的地区，对外部压力和冲击的低恢复能力意味着任何外部事件，例如气候变化的发生都可能使穷人采取使环境进一步退化的行动。这并不是说贫困是环境退化的全部原因，它只是一种动因。在这种动因下，深层次矛盾转化成使环境退化的行动。
由于对生态环境的破坏存在着自然扩散和乘数效应，造成生态价值的严重透支，生态问题层出不穷，积重难返，而客观上又存在着为生存、为改善生存条件不断破坏整个生态系统的经济社会机制，进而导致越是贫困，对自然资源与环境的依存度就越高。青藏高原是藏族的主要聚居区，又被称为“江河源”、“生态源”，是我国、亚洲乃至北半球气候变化的“启动区”和“调节区”，也是地球上生态系统最敏感、生态环境最脆弱的区域。受区位条件限制，藏区资源与生存环境的约束性强，在交通、通讯、水电等基础设施和社会公共服务、文化教育等方面投入不足，传统生产方式成本高且落后，当地居民面对巨大的生存压力，不得不对资源进行掠夺式地开发和经营，这反过来又加剧了脆弱的生态环境对人类生产生活行为的制约。加之半个世纪以来，自然环境的生态变迁和全球性的大气环境变化，以及人口的不断增加，也使生态环境走向不可持续发展道路，直接导致区域内水资源短缺，森林和草地资源退化，高原生态功能逐渐减弱。环境的变化又使农牧民增收的渠道越来越少，生产生活日趋艰难，使原本极其脆弱的生态环境系统濒临崩溃，最终陷入“环境脆弱——贫困——掠夺资源——生态环境退化——进一步贫困”的“贫困陷阱”，而难以自拔。
可以说，藏区在发展过程中经历着来自贫困和生态环境恶化的双重压力，贫困是导致生态恶化的根源，生态恶化又加剧了贫困。藏区的生态贫困使其不具备经济开发的基本条件，即使硬性地进行经济开发也没有效益，甚至会出现负效益。著名的“罗马俱乐部”1981年在其第九个报告《略谈财富和福利问题》中认为：“经济和生态是一个不可分割的总体，在生态遭到破坏的世界里是不可能有福利和财富的。旨在普遍改善福利条件的战略，只有围绕着人类固有的财产(即地球)才能实现；而筹集财富的战略，也不应与保护这一财产的战略截然分开。”因此，解决藏区贫困问题不能就扶贫而扶贫，应从全面、系统的可持续发展观出发，从生态环境的保护与改善入手，以反贫困与生态环境可持续能力建设为核心，只有打破贫困与生态环境间的非良性循环才是反贫困的根本途径。
三、藏区扶贫措施与生态环境保护政策的制度缺陷
政府致力于解决藏区的贫困问题，采取了多种制度性措施，并取得藏区贫困人口不断减少、人民生活水平日益提高的巨大成效。但由于扶贫的相关机制尚不具备，使这些制度在带来繁荣的同时其自身的缺陷也引发了以牺牲环境为代价、以追求利益最大化为目的短期行为。分析和解读这些制度缺陷，是为了改变以往那种解决一种矛盾却引发了另一种矛盾、“按下葫芦浮起瓢”的被动局面，是为了阐释只有遵循全面、协调和可持续发展模式，制度才能在经济增长中发挥最佳效用。
1、扶贫中的制度缺陷
改革开放初期，为解决人民温饱问题，政府实施了“以粮为纲”以及开发式扶贫的政策措施，虽使贫困人口暂时摆脱了贫困，但大规模开垦草地、湿地，又加剧了藏区草原和湿地的退化、沙化，森林资源也受到不同程度的破坏。当脱贫问题有所缓解时，返贫率却又远高于脱贫率，“反贫困”问题转而成为“返贫困”问题，贫困与资源环境约束的高度相关性，使单纯开发式扶贫政策在促进经济增长的同时，破坏了当地的生态环境，尤其在藏区导致了生态贫困发生率的增加。
藏区农牧民收入主要依靠农牧业，而农牧业基础设施薄弱，自然灾害频繁，综合效益低，使农牧民收入来源渠道十分单一。可以说，农牧民生产生活对当地资源和环境的依赖度极强，长期以来，人始终是资源环境持续利用的维护者，这点在藏民族原始的生产生活习惯中可得以证明。但由于藏区贫困县基本上都是贫草区，草原载畜能力低，较小畜群也会形成超载，虽然牧民知道轮牧养草的道理，更知道适度放牧、休牧轮牧对于生态保护的长远效果，但贫困牧民在温饱问题尚未解决时，无法科学地实行封牧轮牧育草，也不得不陷入超载放牧与草场退化的非良性循环之中。据统计和推算，青海三江源地区现有70多万人口，总牲畜数约2200万个羊单位，分别是解放初期的3倍和4倍多。同样草场的产草量没有增加反而逐年下降，而人口、牲畜却增加，总超载过牧量接近60％，当地牧民年人均纯收入仅为1500元左右，甚至不到全国农村居民人均纯收入平均水平的一半。
若用新的发展观来审视目前的扶贫开发，不难看出尚存在着一定的制度缺陷：如，政府投入大量资金改善藏区基础设施滞后的状况，但在地广人稀、生态系统十分脆弱的高海拔区域，基础设施辐射范围内的人口极少，而为此修建的公路、桥梁、水利、电网等基础设施的建设和维护成本高，且对环境有一定破坏(如土地裸露、植被破坏、侵扰野生动物)；为提高藏区单位土地的附加值和调整产业结构，政府增加农牧业投资，采用塑料薄膜等设施，增加化肥、农药施用以及饲料供应，对环境可能会造成新的污染和破坏；在缺乏产业支撑的情况下，市场化进程的加快，使以往对藏区贫困地区实行的一些行之有效的特殊政策和优惠措施已逐渐失去效用；随着藏区生产生活条件的不断改善和农牧民收入水平的提高，以及实施比较宽松的生育政策，人口增长速度也在加快，对承载力本来就非常脆弱的藏区来说，导致了再生产规模的扩大，也就意味着发展与环境间的矛盾进一步深化；现行的土地制度，使农牧民对其赖以生存的草原、土地、植被等自然资源不会主动地、有意识地加以保护；等等。可见，脱贫的制度安排又引发了对生态环境的不良影响。
2、生态环境保护与建设的制度缺陷
生态环境保护政策的缺陷更多地反映在对经济发展和贫困问题解决的影响方面。自上世纪80年代起，为加强生态保护，国家先后实施了“三北”防护林工程、自然保护区制度、退耕还林(草)工程等，在农村牧区广泛推广注重生态保护和综合发展的生产经营方式，毁林开荒、毁草种田、滥砍滥伐等无视生态环境的行为受到了处罚或谴责，过载放牧、过度采挖等活动也被禁止。这些环境政策致力于改善生态环境质量，是解决藏区生态环境恶化的根本出路，但这些政策的缺陷在于，对尚不能维持生计的贫困人口来讲，很难在生存、发展和保护环境的矛盾中选择保护环境。
事实证明，实行生态环境保护与建设措施后，藏区生态保护与居民的生产生活间的矛盾有所加剧。由于当地农牧民原有生产生活主要依赖于对自然资源的利用及开发，生态保护中许多保护措施规定，在生态脆弱区尤其在自然保护区内不允许掠夺资源，而藏区自然地理条件的约束以及工业化、城市化的低水平，根本无法吸纳生态保护后所产生的剩余人口，贫困问题及社会治安问题变得十分突出。如国家实施天然林保护和退耕还林还草等一系列生态保护工程后，切断了部分农牧民的传统收入来源，同时，短期内又很难形成新的收入项目，生产生活只能靠国家补贴，从而出现了新的贫困人口和返贫人口。据调查，青海藏区生态移民的后续生产生活问题成为三江源地区目前最大的难题；甘肃甘南州林区实施“天保工程”以后，人均减收300元左右，占人均收入的1/3，造成新的贫困人口；四川阿坝州贫困县的农牧民人均减收150元，勉强越过温饱的农牧民又变成贫困户。1998年禁伐天然林后，给四川藏区带来全面冲击，工业产值上，甘孜州减少41.38％、阿坝州减少21.96％；财政收入上，甘孜州减少80％、阿坝州减少51％。生态保护制度的推行，导致不少农牧民千方百计拓展增收新途径，到处挖虫草、挖沙、凿石、采油气、采矿石等，反而对生态环境形成新的破坏。同时，藏区植树造林、草场建设、农田建设、沙化治理、水土保持、水利建设、产业扶持等多方面所需资金巨大，仅靠政府的有限投入是远远不够的。对藏区这样的特殊区域，由于全国生态利益和部分群众利益间的矛盾以及补偿办法的不合理而产生的贫困人口，靠单一制度安排恐怕很难奏效，政府必须通过多重制度安排的联动和建立生态效益补偿的长效机制，才能保障采取生态保护措施以后的农牧民生计问题。
四、扶贫政策与生态保护制度统筹发展的路径选择
扶贫和生态保护这两大战略目标的实施对藏区经济社会的发展都是举足轻重的，但扶贫措施有可能对生态环境产生外部效应，生态环境保护与建设举措又会影响脱贫成效。只有加快提高整合社会配置资源的能力，建立生态补偿长效机制，发挥制度安排间的联动作用，才能将制度缺陷带来的外部影响减少到最低。
1、加大资金的投入和整合力度，发挥中央政府的宏观调控作用
面对藏区贫困与生态问题的紧密联系，政府只有通过法律、经济、技术和必要的行政手段，在基础设施建设和社会各项事业中给予项目、资金、技术、人才等方面的倾斜，加大投入，才能真正为其可持续发展奠定基础。一是加大对藏区的财政转移支付力度。实行退耕还林(草)以及禁牧、休牧后，藏区财政收入大幅度减少，使原本就十分困难的地方财政雪上加霜，所以，中央政府在安排财政转移支付资金时，应优先在藏区安排专项资金，用于扶贫和生态环境建设。二是运用财政税收杠杆，治理藏区市场失灵问题，引导东部企业及民间资本在藏区资源开发或生态保护方面投资，并根据东西部地区互补互利的市场取向，实现区域分工的产业政策，促使东西部地区协调发展。如在发展藏区的特色工业、特色农牧业与特色旅游业等方面给予倾斜政策。三是以实现生态改善、农牧民增收和地方经济发展为目标，继续加大扶贫力度并巩固其成果，整合各方资金，并减少或减免藏区重点生态环境治理项目上的地方配套资金，以加快推进藏区生态功能区、重点资源开发区、生态良好区等区域的生态环境保护项目的顺利实施；对没有纳入重点扶贫开发重点县的藏区，亦需要进一步强化扶贫措施。四是增加对藏区富民项目的投入力度，从简单的资金投入向教育、科技、文化等方面的投入发展，尤其重视发展那些直接联系千家万户的中小型项目，如农牧民基础设施、基础教育、医疗卫生和文化事业等，以促进藏区社会的全面发展，逐步缩小与东部发达地区的差距。五是在藏区生态功能区域不应再硬性考核GDP，而应更加强调对生态环境的保护，强调草畜平衡、保护资源，强调对生态环境约束性指标的考核，搞好生态移民，加快城镇化步伐，调整产业结构，转变经济增长方式。
2、积极发展生态型特色农牧业，使扶贫与生态保护项目相结合
由于区位劣势以及农牧民生活、生存的需要，长期以来藏区采用低层次、数量扩张型的传统农牧业生产方式，加剧了对生态环境的破坏，造成了资源的枯竭，使近几年农牧业生产力持续下降，农牧民多处于贫困状态。因此，脱贫的实现不能以牺牲环境为代价，应通过立体开发和综合利用以取得双赢成效。一是推动藏区经济发展模式的升级转变。藏区生态系统的自我恢复是一个自然演替的过程，演替速度慢，且部分生态系统因不可逆性而难以恢复，其保护与重建是一个集自然——技术——社会为一体的复合过程。因而，从保护生态系统的可持续发展出发，以自然保护区建设与退耕还林(草)工程等大项目作为生态治理的突破口，在搞好工程技术性生态重建、充分发挥生态系统自我修复功能的同时，还必须在经济发展模式上寻求发展路径，大力发展替代及后续产业，培育新的经济增长点。二是充分发挥藏区高原农畜产品无污染、“天然绿色”的区域比较优势，调整产品结构，积极发展生态型特色农牧业，切实解决农畜产品的疫病、农药化肥残留等问题，改变产品无标识生产、无标识流通和无标识上市的状况，树立地方名牌，创建一批名特新优农畜产品。三是逐步加大农牧业产业化经营，增强农牧业造血功能，引导和扶持龙头企业发展壮大，在农畜产品深度开发、延长产业链、提高附加值等方面下工夫，带动更多农牧民进入市场。四是积极发展生态旅游产业。藏区有着丰富而独特的生态旅游资源，其特点是资源类型多，景点多，功能多，旅游资源独特、珍贵，稀有性强。虽然当前生态旅游正在成为我国乃至世界旅游业的热点，青藏铁路的开通等也为藏区生态旅游业的发展提供了不可多得的机遇，但基础设施建设、服务业发展的滞后在一定程度上制约着藏区旅游业的发展，应从藏区生态脆弱、环境容量小的特点出发，积极开发原生态的民族文化旅游，发展高水平、高档次、流量适度的旅游模式。
3、组织生态移民，解决好移民后续生产生活问题
藏区的很多森林、草地、湿地及生物栖息地等生态脆弱区域，已不适宜人类生存甚至不具备人类生存的基本条件，为减少人类活动对生态环境造成的压力以及解决贫困问题，急需实施人口的迁移。应该说，生态移民是调节生态环境容量与人口规模的杠杆。一要加快实施生态移民工程，将原来生活在生态极其脆弱区域内的人口迁移出去，按牧民定居形式集中在小城镇周边，或在规模较大的村落聚居，实施禁牧、休牧与轮牧，以草定畜，有利于降低生态环境的人口压力，减缓人类活动对自然生态系统的干扰，使原本脆弱并已失衡的生态系统逐步得以恢复与重建。二要随着人口的相对集中，加快藏区农牧区小城镇建设和非农非牧化进程，在原有集镇或城镇的基础上，加大基础设施建设，促进人口、资金和技术等资源的聚集，以此推动地区结构、社会结构和人口结构发生变化。三要利用藏区高原独特的资源优势和国家的优惠政策及资金支持，可从事半放牧半舍饲经营方式，发展现代畜牧业，或发展人工草地和草产品加工业，或发展特色产品加工业，或发展中藏药材种植及藏药产品的开发研制等，通过后续产业的培育，逐步解决贫困人口的脱贫致富问题，带动生态移民安置区相关产业和区域经济的发展。
4、加强技能培训，提高农牧民素质
藏区贫困人口，由于长期生活在相对封闭的偏僻区域，生活方式落后，生产经营能力弱，社会发育严重滞后，人口素质也较低，若要从根本上解决其贫困问题，还要把重点放在如何减少农牧民数量、提高农牧民素质上。一是根据藏区经济发展和人口素质的现状，普及初等教育，努力提高办学条件，解决师资问题，提高适龄儿童入学率，解决部分少年儿童不上学和中途辍学的问题，防止新一代文盲人口的产生。二是多层次、多形式的发展职业技术教育和技能培训，可通过开设各种培训班，对一些上过小学、初中或高中的农牧民进行专业知识和技能培训，争取几年内使每个家庭都有一个掌握一至两门实用技术和经营特长的劳动力，拓展增收渠道。三是加快农牧业劳动力转移，这是有效卸载当地人口生态压力的根本途径。鉴于藏区农牧民转移有一定特殊性，应把产业间流动同地域间流动有机地结合起来，在组织劳务输出的同时，重点放在包括调整农牧业结构、发展小城镇在内的农牧区经济社会系统的内部消化上。四是实行特殊的计划生育奖补政策，加大奖励和补偿力度，提高社会保障，降低人口自然增长率。
5、建立资源开发、生态保护与利用的长效补偿机制
生态补偿就是对生态环境功能或生态环境价值的补偿。生态环境建设是一项具有正外部性的经济活动，若单纯依靠市场机制，这个公共产品的供给将会严重不足，虽然生态环境建设工程的实施也可能使农牧民获得一定的经济收益，但更多的是发挥了林草的生态、环境、景观和社会等外部效益，并被周围和其他区域的人以“搭便车”的方式无偿享用。因此，必须建立生态效益补偿机制。(1)藏区既是资源、能源富集地区，又是生态环境极其脆弱的地区，也是贫困地区，政府应实施强制性和抢救性保护，中央财政预算和省级财政预算应逐步增加生态保护的各类专项资金额度和相应的补助。国家也可通过适度举债，有偿筹措生态建设资金，将社会的消费资金、临时闲散资金及保险基金等，引导到生态建设上来。(2)本着谁开发谁修复，谁收益谁补偿的原则，在东部资源受益区应征收资源补偿与生态修复税(或费)，如向江河下游有关企业和个人征收特别税，用于国家转移支付藏区生态环境建设专项资金。(3)进一步提高资源税，从资源开发项目的经济收益中提取适当比例，建立生态补偿基金，资金来源可以通过如下途径解决：由国家预算拨款作为垫底资金；有关企业、组织私人投资；有关企业、社会团体、个体及基地捐赠；发行彩票。(4)在生态建设项目中逐步解决政府购买模式补偿额度偏低、补偿标准较单一、缺少农民积极参与等问题，尝试引入经济激励手段和市场机制来购买生态服务补偿的模式。(5)加快修改环境保护法规，从法律层面确立生态补偿的重要地位，赋予生态脆弱地区制定吸引社会投资和境外资金进行生态环境建设的权利。
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