《核不扩散条约》的困境及应对，本文主要内容关键词为：条约论文,困境论文,核不扩散论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散成为国际安全的重大威胁。其中，核扩散①问题尤其严重，而已经生效近四十年的《不扩散核武器条约》（NPT，以下简称《核不扩散条约》）在面临当前多个地区出现的核扩散形势时，显得应对乏力。除了一直拒绝签署《核不扩散条约》、并最终成为事实核国家的印度、巴基斯坦和以色列，朝鲜也宣布退出《核不扩散条约》，近年来伊朗核计划的性质也引发了国际社会的争议。朝核问题和伊核问题经年日久、难见曙光，不仅显示出相关各方存在着严重的利益冲突，而且凸显了《核不扩散条约》基本条款存在的矛盾和问题。自2000年以来，《核不扩散条约》审议大会和历届筹备会议基本均以失败告终，说明条约成员国在防止核武器扩散、促进和平利用核技术以及推进核裁军三大基本议题上的分歧已经影响到了缔约方对条约的信心。2010年将召开《核不扩散条约》第八届审议大会，通过认真检视《核不扩散条约》遭遇的种种危机和困境，立足现实，剖析问题的症结，探索克服危机、解决问题的方向，将有助于巩固现有的国际核不扩散机制。
《核不扩散条约》面临的多重危机
（一）普遍存在核扩散和核裁军问题利益相关方把多个问题相互挂钩的现象
首先，大部分无核武器国家把核武器国家的核裁军与条约的终极意义相挂钩。冷战结束后的十多年来，大多数无核武器国家认为，原来的核武器国家（美、俄、英、法、中）没有履行他们对《核不扩散条约》的承诺，并且似乎并不打算实行他们在条约“主要交换条件”中所承担的部分——承诺减少并最终消除核武器。②在1995年《核不扩散条约》无限期延长时，无核武器国家就借机强化了这种政治挂钩：核国家要进行彻底核裁军，并制定相应的时间表，在此之前应向无核武器国家提供具有法律约束力的安全保证。而某些核国家认为，要核国家进行核裁军，首先要遏制新的核军备竞赛（指朝鲜、印度和巴基斯坦）。如果有这么多国家寻求发展核武器，核国家为何要放弃核武器呢？③
其次，关于条约的普遍性问题，印度一直将是否签署条约与五个公认核武器国家④的核地位相挂钩，严厉抨击条约的歧视性和核武器国家的伪善，并指出如果核武器国家不弃核，它就不签署条约。而巴基斯坦的核政策一直与印度的核政策相挂钩。以色列则将建立中东地区的永久和平机制与自己的核选择相挂钩。
再次，核武库规模较小的核国家与核超级大国之间的挂钩，前者要求美、俄率先裁军，因为两国拥有全球核武库的95%。
最后，随着核扩散形势的发展，不排除部分无核武器国家把本国的核选择与违约国的核计划相挂钩的可能。例如，朝鲜核试验后，作为技术发达的核门槛国家，日本国内“核武装化”声音抬头；中东地区无核武器国家则严重关注以色列的核地位和伊朗的核计划等等。
上述多重利益挂钩不利于各方就共同关切的问题达成一致。
（二）地区核扩散危机难转圜
2002年底，伊朗向国际原子能机构(IAEA)瞒报的秘密核设施遭曝光，引发了伊朗核危机。在国际社会的压力下，伊朗于2003年12月与IAEA签署了全面保障协定的《附加议定书》。⑤但由于伊朗一直不批准《附加议定书》，IAEA只能确认伊朗已申报的核设施和核材料的和平目的，而未能通过视察来确认伊朗不存在未申报的核材料和核活动，即IAEA不能完全排除伊朗核计划用于军事目的的可能性。⑥尽管伊朗核问题已经由IAEA提交至联合国安理会，伊朗也为此正在遭受更严厉的制裁，但伊朗仍继续进行铀浓缩活动，并坚持其“和平利用核能”的正当权利。由于核燃料循环⑦技术可以用作双重用途，⑧当前国际社会提出了多种国际核燃料供应机制的提议，而伊朗全部予以拒绝。拥有自主、完整的核燃料循环系统一直被伊朗认为是其不可剥夺的合法权利，并将其作为谈判的底线。伊朗核问题目前仍处于僵持之中。
冷战结束后，朝鲜半岛核危机反复爆发，并愈演愈烈。朝鲜曾两度宣布退出《核不扩散条约》，并于2006年10月进行了核试验。核试验使得朝核危机涉及的有关各国面临最后摊牌的困境。经过多轮接触和谈判，2007年10月，第六轮六方会谈达成了“10·3共同文件”，朝鲜以“对一切现有核设施进行以废弃为目标的去功能化”换取安全保证、政治承认以及国际社会的经济援助。有关各方一直就朝鲜的申报、验证以及美国的“行动对行动”等问题争吵不休，协议执行进展缓慢。2009年4月，朝鲜不顾国际社会的反对坚持发射卫星，后因安理会发表了谴责声明，宣布“退出六方会谈”，并恢复其核设施的功能。朝鲜半岛无核化进程再生波折。更加令人忧虑的是，伊核危机和朝核危机可能引发中东和东北亚地区的多米诺效应和核军备竞赛。
（三）非国家行为体的核扩散危险增大
苏联解体后，核材料和核技术走私开始兴盛起来。九一一事件发生后，恐怖分子获取大规模杀伤性武器的危险上升。2003年曝光的巴基斯坦核科学家卷入地下核黑市交易事件，也暴露了现有国际出口管制机制以及各国的出口管制措施对非国家实体的疏忽。据IAEA的资料，自20世纪90年代至2006年底，各国报告了总计1080起涉及核材料和其他放射性材料的非法贩卖以及未经授权的活动，其中54%涉及犯罪活动，如偷窃、非法拥有和企图跨越国界销售、走私核及其他放射性材料，有13起涉及可用于制造核武器的高浓铀。还有许多经媒体公开报道、但未经各国官方证实的事件，可能还有一些未被查出的失窃的高浓铀在黑市流通。⑨获得核材料对于寻求核武器的非国家行为体来说是最关键的一步，而《核不扩散条约》主要针对国家间的核扩散活动，对于应对全球化时代非国家行为体的核扩散风险力有不逮。
（四）条约的常设机制和其他国际军控机制应对危机乏力
2005年《核不扩散条约》审议大会失败，成员国在朝鲜退约问题、美指责伊朗的违约行为以及伊拉克战争引发的争议问题上分歧巨大，未能达成新的协议。各方就1995年和2000年决议的执行情况、NPT条约总体的执行情况感到不满。美国则正式抛弃了其对2000年审议大会达成的“13个核裁军步骤”的承诺。2007年，NPT筹备会也成为各方严重对立的场所，无所作为。2008年筹备会的结果只是会议主席在总结报告中列举了不结盟运动国家集团、西方国家集团、阿拉伯国家以及其他国家在遵约与违约、条约的普遍性问题、核国家裁军进程等主要问题上的立场。其他讨论核扩散和核裁军议题的国际多边机制，包括联合国大会、联合国第一委员会以及日内瓦裁军谈判会议近几年来也少有建树。核扩散危机在各方的利益分歧中深化，各方的分歧则在危机的刺激下进一步扩大。
危机的根源
（一）由于缔约各方相互矛盾的利益关切和目标以及对条约进行利己主义式的解读和利用，《核不扩散条约》的重心渐渐失衡
核不扩散和核裁军现在是缔约各方争议最激烈的问题。无核武器国家强调核裁军的重要性，批评核武器国家裁军速度缓慢，并非不可逆转且缺乏透明度。而美英法等核国家则强调无核武器国家遵守核不扩散条约义务的问题。美国在2007年NPT筹备会上提交的《2010年审议大会的工作计划》，将不扩散守约问题置于首要位置。而一些无核武器国家认为，伊朗瞒报核活动，是因为西方国家组建的技术出口管制机制对其进行核技术封锁。⑩一部分无核武器国家由于对核裁军进程失望，不情愿接受IAEA《附加议定书》的新的保障监督义务，更反对强制让无核武器国接受之。(11)关于核裁军，美国认为条约第六款并没有包含明确的核裁军义务。美国和前苏联在谈判NPT时就反对将核裁军与核不扩散正式挂钩，就第六款的文本本身而言，第六款只是强调了核武器国家以“真诚态度寻求核裁军谈判”，只是一种期望，而非严格界定的谈判义务。(12)而巴西则提出警告说：“2000年审议大会期间商定的13个核裁军步骤的履行，由于核武器国家无所事事以及各种保留和有选择性的解释，一直受到明显的甚至可以说蓄意的挑战。漠视第六条的规定，最终可能影响维系条约合法性的基本交换条件的本质。”(13)
（二）条约的局限性和脆弱性
NPT的条款有两大局限：(1)按目前的不扩散体制，无核武器国家拥有浓缩或后处理技术或拥有武器级核材料并不违法。(14)然而，获得核燃料循环能力与核武器化之间几乎不存在实质界线。为了减少核武器扩散风险，必须限制更多国家获得这类敏感技术，这无疑与《核不扩散条约》第四条主张的“所有缔约国不受歧视地开展为和平目的而研究、生产和使用核能的不容剥夺的权利”相矛盾。(2)关于退约条款：朝鲜退约的依据是《核不扩散条约》第十条“每个缔约国如果断定与本条约主题有关的非常事件已危及其国家的最高利益，为行使其国家主权，应有权退出本条约……”。原来该条款是当初西方工业国为了预防国际安全形势恶化、转而寻求核武装而做的准备，现在成为秘密或公开寻求核武器的国家极端行事的一个理由。一些来自不结盟运动的成员国表示了对退约条款的关注：退出条约的权利是一项符合联合国宪章的主权，如果对此项权利加以处罚或限制，将导致另一种歧视。他们指出，尤其是位于以下地区的国家，即那些已有国家在NPT之外拥有核武器或寻求核武器的地区，退出的权利必须得以保留，以便不把NPT成员国置于相对于非成员国或违约国不利的位置。(15)条约的脆弱性体现在条约的约束力取决于缔约国的自愿遵守。而条约对违约行为的反应，如提交联合国安理会审议，其效果要取决于安理会五常的立场是否一致。就朝核和伊核问题来看，出于不同的利益，安理会五常并不总是能达成一致。
（三）许多国家的政府和民众对核武器的认识和道德评价仍有待提升
作为终极武器，核武器仍是一些核国家的战略支柱，其捍卫国家利益、保护国家安全的角色仍受到政府和许多民众的肯定。在三类大规模杀伤性武器中，各国已经就化学武器和生物、毒素武器的非人道性质以及武器使用的非法化达成共识，这两类武器已经被各国国家安全战略所摒弃。《化学武器公约》和《生物与毒素武器公约》成功的关键在于使武器本身不合法。如要消除核武器扩散的根源，就必须效法解决前两种大规模杀伤性武器的方式，达成拥有和使用核武器非法的国际共识。古巴在2007年筹备会上代表110多个不结盟运动的缔约国发言指出，核武器国家和仍置身于NPT之外的国家继续发展和把核武库现代化，威胁国际和平与安全。必须要求停止这一疯狂行动，寻求消除、禁止所有形式的核武器和核试验。(16)核武器是一种恐怖武器，其巨大的杀伤效应本身就应成为禁止此种武器的道德基础。要让世界各国人民在心理上不认同、在道德上不接受、在法律上不容许拥有和使用核武器，尚需时日。
对策
第一，核武器国家与无核武器国家应在相互尊重彼此利益关切的基础上开展建设性的谈判，弥合分歧，重建共识。不扩散和核裁军是一个硬币的两面，必须同时积极推进。核武器国家试图将二者脱钩的行为无法得到无核武器国家的认同。核武器国家不应规避核裁军的条约义务，应通过实际行动重新赢得无核武器国家的信任。核武器国家必须让无核武器国家确信核裁军已经真正提上日程，其守约行为不会使其在核武器拥有者统治的世界里被当作二等公民来对待。(17)防止核扩散的最终拐点在于五个核武器国家决定弃核，由此带动条约外的印、巴、以加入核裁军进程，进而遏制其他潜在的核扩散风险，而不是非要等到达成世界永久和平机制之时。在最终消除核武器之前，核武器国家应早日与无核武器国家缔结有法律约束力的关于安全保证的国际条约，消除他们的安全疑虑，打消部分国家求核武保安全的动机。核强国的自我约束和“核强国率先”可以产生正面的示范效应。奥巴马政府上台后已表示，将积极寻求批准《全面禁止核试验条约》(CTBT)以及与俄罗斯签署新的战略武器协定，推动核裁军进程。奥巴马政府的表态可视为对布什政府八年任期对国际军控机制造成损害的一种弥补。
关于条约之外的事实核国家问题，美国必须放弃在核扩散问题上的双重标准。美国对以色列和印度核地位的默认与对伊朗和朝鲜核计划的打压形成了鲜明对比。2005年，美国和印度签署和平核合作协定可能催生新一类核武器国家——不受NPT束缚、事实拥有核武器且享有参与国际核技术合作权利的核国家。2008年9月，在美国的软硬兼施下，核供应国集团成员国在一片静默中通过了取消对印度核禁运的决议。(18)美国的做法对国际核贸易规则产生了严重的负面影响，使得利益天平朝着拥有核武器的国家进一步倾斜，加深了无核武器国家的不满。
第二，继续加强现有的国际核不扩散条约体系，巩固现有的拉美、南太平洋地区、非洲、东南亚及中亚无核武器区，并通过机制建设弥补条约的不足之处。尽管条约存在一些局限性，但它仍是汇集189个缔约国安全利益的基础。要是没有《核不扩散条约》，核武器国家的总数今天也许已经达到30个或40个。(19)各国应积极推动《全面禁止核试验条约》早日生效，启动《禁止生产核武器拥裂变材料条约》(FMCT)的谈判，让这两大机制从防扩散和核裁军两个方面发挥加固国际核不扩散体制的作用。目前《全面禁止核试验条约》有180个签约国，有148国已经批准，美国如果批准条约，会带动其他国家加快批约进程。
为了防止恐怖分子获得大规模杀伤性武器，2004年4月，联合国安理会通过了第1540号决议，要求以打击非国家实体生产、获取、使用大规模杀伤性武器(WMD)及其运载工具为重点，各国不向试图获取WMD的非国家实体提供任何帮助，并制定相关法律禁止非国家实体获取WMD及其运载工具。2005年7月，《核材料实物保护公约》修约大会召开，会议要求各国继续加强对核材料使用和储存的保护，保障核材料在一国国内以及跨国运输的安全并相互协作。9月，联大通过了《制止核恐怖行为国际公约》，为打击核恐怖行为提供了明确的法律基础。其他措施还包括：2003年美国提出的“防扩散安全倡议”，号召志愿同盟国对大规模杀伤性武器敏感技术、材料和设备的贩运和走私活动加强情报合作，并在海上和空中加以拦截，相关国家需要进一步加强拦截活动的合法性。
第三，努力处理好和平利用核能技术合作与防止核武器扩散之间的平衡，应利用先进的技术手段和经费更加充足、更加全面的国际保障监督机制，实现所有缔约国的安全和经济利益。20世纪90年代以后，IAEA核查的焦点从申报的“准确性”转移到申报的“完整性”。IAEA保障协定的《附加议定书》有助于核实对象国是否存在未申报的核材料和核设施。到2007年为止，82个国家签署的《附加议定书》已经生效。为了确保各国现有民用核设施的和平目的，应加大《附加议定书》的普遍性。另一方面，核电发展的新一轮高潮即将到来，新的核电站大部分将建在发展中国家。为了劝阻有意发展核电的国家放弃发展自己的核燃料循环系统，转而依靠核燃料外部供应，必须增强该倡议的吸引力，应以低于进口国开发成本、相对低廉的价格保障核燃料供应，并积极向接受《附加议定书》保障监督义务的无核国家提供核能技术。
伊朗目前只拥有低浓铀，没有证据表明其正在把这些低浓铀进一步浓缩至武器级铀材料。督促伊朗批准并履行《附加议定书》，有助于国际社会恢复对伊朗核计划的和平性质的信心。当前朝鲜退出六方会谈使得朝核危机再度激化，朝鲜未来的核选择则更加模糊难辨。朝鲜最终是否弃核、在何种程度上弃核，不仅取决于六方会谈各方尊重并满足其利益的程度，而且取决于其面临的国际安全困境能否得到真正缓解，而这已经超出了IAEA保障监督能力所及的范围。
结语
《核不扩散条约》是国际安全合作机制的重要组成部分，国际合作的根本动力在于以利益妥协促进共同安全。为实现各方的共同利益，无核武器国家和核武器国家均需要放弃某些一己之利。当前是否是国际核不扩散机制的一个拐点？国际社会将扭转核不扩散机制的颓势还是任由其在成员国的深刻裂痕与激烈争议中走向崩溃？《核不扩散条约》和国际核不扩散机制的命运取决于核大国做出本该早已做出的负责任的决策，也取决于广大中小国家的团结协作，更取决于世界人民消除核武器、建立无核世界意识的提升。
注释：
①核扩散通常指的是防止《核不扩散条约》承认的五个核武器国家（美、俄、英、法、中）以外的其他国家获得核武器，即防止核武器的横向扩散。与横向扩散相对应的是纵向扩散，指核武器国家研发新型核武器、改进核武库的活动。
②Roland Timerbaev：《〈不扩散核武器条约〉的下一步是什么？面临摊牌时刻》，载《国际原子能机构通报》2005年第2期，第5页。
③Christopher A.Ford,"Debating Disarmament:Interpreting Article VI of the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons",The Nonproliferation Review,Vol.14,No.3,November 2007.http://cns.miis.edu/npr/pdfs/143ford.pdf
④《核不扩散条约》第九条规定，有核武器国家指的是那些在1967年1月1日前制造和爆炸了核武器装置的国家。据此，被条约承认的核武器国家包括：美国、苏联（俄罗斯）、英国、法国和中国。
⑤海湾战争后，伊拉克的秘密核武器计划曝光，国际社会要求加强IAEA保障监督体系。1997年，IAEA理事会通过了《IAEA全面保障协定》的《附件议定书》，大大加强了保障措施的有效性。议定书要求缔约国提供境内核活动和核材料更详细的信息，加大了探查缔约国未申报的核设施和核材料的力度，扩大了机构对核设施视察的授权，采用了更有效的核实缔约国申报情况完整性和准确性的手段，诸如环境取样、远程监测、卫星图像等。
⑥参见《在伊朗伊斯兰共和国执行与〈不扩散核武器条约〉有关的保障协定以及安全理事会第1737(2006)号决议、第1747(2007)号决议、第1803(2008)号决议和第1835(2008)号决议的相关规定——总干事的报告》，中译本。http://www.iaea.org/Publications/Documents/Board/2008/Chinese/gov2008-59_ch.pdf
⑦核燃料循环是指核燃料的获得、使用、处理、回收利用的全过程。核燃料循环通常分成两大部分，即前端和后端，它包括铀矿开采、矿石加工（选矿、浸出、沉淀等多种工序）、铀的提取、精制、转换、浓缩、元件制造等；后端包括对反应堆辐照以后的乏燃料元件进行铀钚分离的后处理以及对放射性废物处理、贮存和处置。参见“核燃料循环”，中国国家原子能机构网站.http://www.caea.gov.cn.
⑧经过浓缩或后处理、达到一定丰度的核材料从物理特性上可以满足制造核武器的需要，因而，有被转用于制造核武器的危险。
⑨International Atomic Energy Agency,Combating Illicit Trafficking in Nuclear and other Radioactive Material,IAEA Nuclear Security Series,No.6.http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Publ316_web.pdf
⑩Russell Leslie,"The Good Faith Assumption:Different Paradigmatic Approaches to Nonproliferation Issues".http://cns.miis.edu/npr/pdfs/153_leslie.pdf
(11)See James Martin Center for Nonproliferation Studies,Preparing for 2010:Striking a Balance between Nuclear Disarmament and Nuclear Nonproliferation.http://cns.miis.edu/treaty_npt/pdfs/annecy_2008_final_report.pdf; Rebecca Johnson,"The 2008 NPT PrepCom:Good Meeting,but was it Relevant?" Disarmament Diplomacy,No.88,Summer 2008.http://www.acronym.org.uk/dd/dd88/88npt.htm
(12)Christopher A.Ford,"Debating Disarmament:Interpreting Article VI of the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons" .
(13)Douglas Roche：《核法律与混乱》，载《国际原子能机构通报》2005年第2期，第11页。
(14)巴拉迪：《核电不断变化的景象》，载《国际原子能机构通报》2004年第1期，第8页。
(15)Rebecca Johnson,"Back from the Brink? The 2007 NPT PrepCom Report",Disarmament Diplomacy,No.85,Summer 2007.http://www.acronym.org.uk/dd/dd85/85npt.htm.
(16)Rebecca Johnson,"Back from the Brink? The 2007 NPT PrepCom Report".
(17)Rebecca Johnson,"The 2008 NPT PrepCom:Good Meeting,but was it Relevant?"
(18)Wade Boese,"NSG,Congress Approve Nuclear Trade with India".http://www.armscontrol.org/act/2008_10/NSGapprove
(19)Roland Timerbaev：《〈不扩散核武器条约〉的下一步是什么？面临摊牌时刻》，第5页。