特别经济区域法的几个理论问题，本文主要内容关键词为：几个论文,区域论文,理论论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特别经济区域法是各国对外开放中产生的一种新的法律现象。对这一现象的分析研究，目前理论界尚不广泛、深入。本文拟对几个基本的理论问题进行粗浅探讨，以期引起同仁对特别经济区域法的关注和重视。
一、“特别经济区域”概念的提出
在世界各国的经济发展历程中，存在着这么一种较为普遍的现象，即一国为了对外开放，实现与国际经济技术的合作和交流，划定一定区域，实行较其他区域更为特殊的经济政策和措施。
这些区域，形式多样，类型繁多，功能迥异。就其称呼而言，多达四、五十种，如自由港、自由贸易区、自由关税区、投资促进区、科学工业园区、航空港等等。在我国，随着全方位、多层次对外开放格局的形成，截至1994年底，我国已设立5个经济特区、32个经济技术开发区、52个高新技术开发区、13个保税区、14个边境经济合作区、11个国家旅游渡假区[①]。多形式的区域仍在迅猛发展着，据统计，世界上1973年底共有上述区域521个，至80年代末已增到700多个，遍及世界五大洲120个国家和地区，其发展速度从第二次世界大战前的平均每5.16年设立一个，激增至现在的平均每0.1年设立一个[②]。
区域的多样化是当代国际经济日趋多元化的一个缩影。称谓上的差异，使类型上的界定、概念上的划分显得复杂起来。但是这些区域性质、功能上的共同之处和内在联系又是十分明显的。为科学揭示这些共同现象的共同本质、演变规律和发展趋势，客观上需要对其进行统一的归纳和总结。为此，国内外不同的学者从理论上进行了不同的提炼，把这些区域统称为“特区”、“经济性特区”、“开发区”、“自由经济区”、“出口自由区”、“特定经济区域”等等不同称谓。[③]笔者认为，上述区域统称为“特别经济区域”更为贴切，更能揭示事物的共同本质。
第一，“特别经济区域”直接揭示了这些区域类型的本质特征。从理论上讲，特与不特并非区域本身的属性，上述区域之所以不同于一国境内的其它区域，主要是政府对不同地区实行差别待遇的结果，也即一国当局对此区域与彼区域在对外开放中的地位、性质和优惠措施作不同的差别规定，从而在相互的参照关系中显示出了某一区域的“特别”。一些学者提出，除了政策上的特殊性，特区并无可与其它地区相区别的特点。从各国设区的实践来看，对这些区域予以特别的优惠已成为各国无一例外的惯通性做法，优惠措施成为区域产生、发展和繁荣的生命源，涉及税收、海关、外贸、投资、土地、劳动等诸多方面。目前，国际经济格局中所面临的共同的挑战是，在世界贸易组织大力推进的贸易体制改革中，这些区域的特殊待遇是否仍将存在，如何存在，以何种方式存在，这是影响区域发展命运的难题。因而，把这些区域称之为“特别经济区域”直接揭示了其存在的政策前提，概括了本质特征。如果统称为“自由经济区”、“出口自由区”尚不足以真实反映问题的实质，避重就轻的理论概括，实则掩盖了问题本质的认识和考察。
第二，“特别经济区域”满足了不同形式的对外开放中的区域的需要。特别经济区域外延广泛，能涵盖不同层次、不同类型的对外开放中实行特殊政策的区域需要。如果统称为“特区”、“经济性特区”，很容易与我国现有的特指的5个经济特区相混淆，产生歧义；如果统称为“开发区”，则难以概括“经济特区”、“保税区”等广泛内容，范围上较狭窄，同时也容易与国内经济发展中的“扶贫开发区”等其他区域产生误认。
第三，“特别经济区域”具有含义上的特定性。范围上的丰富和包容特征，并不意味着内容上的宽泛无边。目前一些学者把纯粹只涉及国内经济的特别地区和硅谷也归入“特别经济区”的范围；还有些学者把由特殊关税协定联系在一起的国际区域组织也纳入区域范围。[④]笔者认为这种宽泛的界定，割裂了区域间的内在联系和有机体系，“特别经济区域”概念的把握，有着其特别的标准和尺度。（1）设区目的具有开放性、国际性，在于满足对外开放，参予国际经济的需要。对于主要依靠国内资金、技术、管理，从事国内经济活动的区域，尽管政策上也特殊，但也不宜划入“特别经济区域”的范畴，如我国现行举办的扶贫开发区、“三高”农业区、工业区、革命老区等等。（2）政策上必须具经济上的优惠性。如果没有政策倾斜的差别待遇，就不存在“特”的问题，而是普区。同时，这种特别并非无所限制，应限于经济的范畴，凡属于内政、国防、安全、外交等事宜与其他区域并无二致。即它不是政治特区和行政特区。（3）区域的确定性和法定性。区域的特别，从根源上讲，并非取决于其地理分布、经济优势与战略发展，而是一国通过立法赋予其特殊的人格身份，具有与其他区域不一般的特殊权利。因而，“特”并非区域本身的标榜，而是按照法定的要求、程序和内容，由国家法定机构予以确认。这就本质上区别于当前我国一些地方一哄而上的形形色色的所谓“开发区”。
在国际经济一体化进程中，存在许多国际性的区域的区域组织和集团，如1991年的《马斯特里赫特条约》，旨在建立欧洲统一大市场；非统首脑会议签署的《建立非洲经济共同体条例》，拉开了非洲一体化进程；1992年美国、加拿大、墨西哥达成《北美自由贸易协定》，旨在建立横跨北美的自由贸易区。特别经济区域与这些国别区域在国际经济中地位和作用有着一定的交叉和相同之处，但混淆相互间的界线，视为同一是不足为取的。（1）这些区域性组织和集团，是多国在政治、经济、文化、军事、外交上协调的产物，既是一种经济组织，又是政治利益上的压力集团。（2）区域性集团建立在国际条约基础上，区域的构成单位是各主权国家，是政治实体，区别特别经济区域在主权国家内的纯经济性区域。（3）区域性集团奉行自由、开放的政策，实行相互间的优惠给予，但在对象上仅限于区域的成员国，而不普遍惠及其他国家。特别经济区域的优惠则普遍适用区内一切国家的企业和个人。
二、特别经济区域法的含义
依法设立和管理特别经济区域是各国的一种普遍现象。如美国制定有《对外贸易区法案》（1934年6月），台湾当局制定有《出口加工区设置管理条例》（1965年）、《科学工业园区设置管理条例》（1980年），韩国制定有《自由出口贸易区设置条例》，菲律宾颁布有第66号总统令（相当于出口加工区基本法，1972年）等等。深层的意义上，一个国家（地区）对特别经济区域的立法状况，反映了该国（地区）对该区域的政策倾向和管理水准。特别是广大发展中国家立法的地位尤为重要。
法律是一定物质生活条件的反映。特别经济区域的巨大发展，立法现象的普遍出现和加强，引发了法律部门的分化。特定经济区域法作为一种新的法律形态，对其成长规律的认识尚须时日进行长距离的观察。然而从各国立法的一般现状，对其内涵进行大体分析已是可能的。
（一）特别经济区域法为一国专门制定
特别经济区域作为一国或地区优惠倾斜措施的产物，经济政策和管理体制上的“特”，必然要求特别的立法去贯彻和兑现，“不少国家完全有意地留出一定的小环境或‘缝隙’，以便能够从事正常法律秩序下难以办到的经济活动。”[⑤]这种特别立法为一国专门制订，主要通过两条途径：一是由中央立法机关在全国普通法之外，另行制定单独适用的法律、行政法规。二是通过授权立法，委托区域所在地立法机构制定。值得一提的是，进行专门立法已成为世界特别经济区域管理的成功经验。
（二）特别经济区域法调整设区的特定经济关系
从法律体系的统一性要求及立法效益来看，一国之所以在普通法之外，还专门制定特别调节特别经济区域，一是这种经济关系为区域所特有，不专门立法不足以调节；二是这种经济关系区域内与区域外不一样，在同一全国性立法中难以展开。如果区域内、外的关系别无两致，同一立法足可调节，也就没有必要另起炉灶另行立法。基于此，笔者认为，并不是设区内的任何关系都要专门立法来特别调整，也不是凡是调节设区内经济关系的立法，都是特定经济区域法。目前一些地方在法制建设中，一些同志在学术研究中，一提到加强特别经济区域法，就主张建立“大而全”的立法体系和框架，企图面面俱到。如深圳市就曾提出要用三年至五年的时间制定100项左右的法规，初步建立起与深圳特区市场经济发展需要相适应的法规体系。[⑥]这种无限扩大特定经济区域立法的内涵和外延的做法，实际上冲淡和抹灭了法律内部结构的联系和统一，掩盖了这一法律现象的主轴和重心。同时又是一件极不经济、效益的做法，在一定程度上会扭曲法律体系所要求的统一和协调，宜保持审慎的态度。笔者认为，特定区域法之所以产生，原因在于经济生活中出现了其他法律形态无法调整的新问题，而必须跨越既有的立法进行新的规定。这些新问题构成了特定经济法赖以存在的特定经济关系。
（三）特别经济区域法是各类区域相关法律规范的总称。
特别经济区域类型多样，关系复杂，需要多形式、多层次的立法从不同角度、以不同方式来调整，并以此构成特定经济区域法这一整体。
特别经济区域法包括，就各类型区域的共通性问题统一制定的综合性立法，如《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》即属此类，以及在条件成熟的情况下有可能制定的基本法——《特别经济区域法》。同时，也包括单独就某一区域类型的立法，如保税区法、经济特区法、经济技术开发区法、高新技术产业开发法等等。还包括就某一具体问题制定的立法，如《国务院关于鼓励投资开发海南岛的规定》等。
特别经济区域法作为一种规范性总称，既包括有关机关专门制定的法律、法规和规章，也包括全国普通法之中的特别规定，专门适用特别经济区域的法律条款，前者如《国务院关于海南省吸引外商投资开发洋浦地区的批复》，后者如《外商投资企业和外国企业所得税法》第7条关于经济特区、经济技术开发区税收优惠的特别规定。
从立法效力和层次看，特别经济区域法包括中央立法、地方立法和授权立法，既包括国内立法，又包括国际条约、双边协定和国际惯例。
综上所述，笔者认为特别经济区域法的含义可作如下简要表述，即一国（地区）为调整各类型的特别经济区域特定的经济关系而专门制定的法律规范的总称。
三、特定经济区域法的归属范畴
要表现特别经济区域法的本质和规律性东西，首先要打开其归属范畴上的纽结。对此，学术界有不同的定位，一种观点认为，“经济特区法所调整的主要是特区的涉外经济关系，属于我国的涉外经济法范畴”[⑦]。另一种观点则认为，特别经济区域是“外资法规定的优惠区”，相应立法应属国际经济法的范畴[⑧]。应当承认，社会关系的多元性，法律功能的统一性，导致法律规范性质、法律部门的交叉、重叠是可能的，涉外经济法和国际经济法存在着种种联系。但事物的联系恰好以关连中的区分为前提，而非事物的等同。确立特别经济区域的范畴既是对这一法现象本质与全貌的反映，又直接影响“法——经济”运行的基本体制。
笔者赞同后一种观点。在理论抽象方法上，“理论符合于现实是理论的唯一标准”[⑨]，因而对特定经济区域法这一特殊现象的考查就必须纳入其产生的现实经济根源、历史动因和“法与经济”运行的结构模式之中。那种只注重法律条文的外观表象，苛求法律部门结构与序列的完整，而忽视对事物本质的概括和反映是不足为取的。如一些高等院校教科书，不是从揭示历史演变、进化规律入手，不是从“经济——法律”运行的基本规律出发，在没有对法现象赖以产生的物质经济这一本原作任何分析的情况下，就得出结论：“特区经济法同经济法的联系表现在：它们同属于国内法，所调整的社会关系都是经济法律关系，特区经济法可以说是经济法的一个分支。”[⑩]任何法现象归根到底都是由经济决定的，法律只是表明和记载经济关系的要求，将特别经济区域法定格于国际经济法的范畴，既是“法——经济”运动的真实反映，同时有利于其自身的建设和发展。
必须承认，特别经济区域是在国际经济交往日益发展这一深刻的历史背景下产生和发展起来的。从世界上第一个特别经济区域算起到现在，世界特别经济区域已有三百多年的发展，经历了几大转变，它的出现和发展无一不是以世界经济贸易的发展为前提的。特别经济区域的发展速度、功能的演变、类型的更替是与整个国际经济格局的变动相适应的。这是因为，几乎各国都是把设区作为开放度最大、自由度最高、受国际影响最深的一个特殊区域，推向世界经济，参予竞争的。在这些区域，技术资金、管理、信息、劳务以全球性的流通、配置为特征，直接受国际市场的调节和影响。可以说离开世界经济贸易这一大格局和舞台，特别经济区域也就丧失了其存在的本身价值。
从各国设区和立法的成功实践看，特别经济区域法的一个基本功能有就是要针对国际经济的转变，来不失时机地对设区及其政策进行调整、改组和转轨。比如台湾60年代，针对西方发达国家调整产业结构，向发展中国家转移劳动密集型产业的有利时机，于1965年颁布《加工出口区设置管理条例》，建立了亚洲第一个出口加工区。70年代末，台湾当局针对国际分工出现新的变化，计算机开始运用和发展，劳动密集型产业开始受到制约，于1980年颁布了《科学工业园区设置管理条例》，在新竹设置了科学工业园区，重点发展高科技项目。美国1934年颁布《对外贸易法案》，在设立对外贸易区之初，只是沿袭欧洲传统的做法，属贸易型，后根据国际经济形势需要，先后于1950年，1980年修改法案，逐步实现了设区向工贸型、综合型过渡。
特别经济区域在国际经济中的巨大发展，同时也引发了立法在结构、渊源上的革新和变化，超出了国内法的范围。1967年联合国经社理事会第1506次全会通过决议，建议发展中国家扩大出口的最基本途径之一是改进港口、海关和自由贸易区。此后，联合国工业发展组织对世界有关特别经济区域进行了广泛的征询、调查、协调和指导，并制定出特别经济区域的样板。至今，一些国家采纳了该组织关于设区管理、基础设施、免税和投资刺激的具体规定[(11)]。随着各国特别经济区域间合作和竞争的加强，各区域间的制度日趋接近、趋同，在区域的功能、性质、类型，设立条件，管理体制和经营方式，优惠政策，海关管制等方面已初步形成了大体相同或相近的习惯做法和通用制度，国际社会还据此进行了量化，确定数值，以评估设区的素质和绩效。[(12)]
尤需一提的是，目前跨国特别经济区域的发展，引发了国际投资的新变化，同时也为特别经济区域法和国际经济法的发展提供了充实的素材。1988年欧洲共同体在法国、比利时、卢森堡三国接壤处设立了第一个跨国特别经济区域；在东南亚，各国为配合“成长三角洲”的战略新加坡和泰国成立联合公司在大城府地区联建工业园；在中东，以色列、巴勒斯坦已决定在约旦河西岸合作创建一个免税工业区；在远东，经联合国开发计划署的主持，中国、朝鲜、俄罗斯等国规划在今后20年内，投入300亿美元，建设图门江流域一个面积达1000平方公里的跨国自由贸易区。这些种种情况表明，有关特别经济区域的国际条约、双边协定在未来的发展中必将进一步得到发展。
综上所述，在特别经济区域的范畴上，我们不能因为设区的本土性，法律效力的领域性，立法渊源的表象性，来否定社会关系的本质属性。特别经济区域调整的社会关系本身属国际经济格局中的经济关系，由此决定了这一法律现象属于国际经济法的范畴。当然，我们应反对另一个极端，不应当由关系上的特殊性，去架空区域的依附性，特别经济区域决非国际关系中的一块“飞地”，离开设区母国的经济发展战略同样是不能独立存在的。
四、小结：特定经济区域法的成长特色
特定经济区域法的发展前景受制于特定经济区域本身的发展态势，理论界存在不尽一致甚至完全相反的观点，笔者对此不加评论。但是从理论上对这一法律现象的成长格局和特色进行设计和规划，则是有利于减少盲目，抓住立法工作的重点、方向和难点，从而进一步完善。
在各国对外开放中，特别经济区域是连结本国经济和国际经济的桥梁和纽带，是设区国参与国际经济格局的窗口和基地。出于对外开放的战略要求，特别经济区域要保持国际间的竞争力，就必须强化其区域的特别性。
从世界范围看，各国特别经济区域仍处于持续发展的阶段，其间有可能淘汰一批，调整一批，新生一批，但没有迹象表明特别经济区域已经过时，即将衰败。在我国，对外开放是我国的基本国策，“中央对经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和现代化建设中的地位和作用不变。[(13)]然而，必须清醒看到，世界特别经济区域正面临着前所未有的挑战，出于市场的统一性、经济的协调性、竞争的公平性、资源的效益性考虑，各国设立的优势正在逐渐减少。同时，国际贸易组织推动下的全球贸易体制也直接对区域的存在及其价值取向构成影响。在我国，坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距，是中国未来经济和社会发展的基本方针。
法律根源于经济，同时又服务于经济，特别经济区域法的现实价值应是以解决区域的现实困境为取向的，其任务在于对区域的客观存在奠定坚实的法律基础，为区域的发展和繁荣提供法制保障，为区域关系的协调提供法律手段。目前有人认为，特别经济区域法就是区域涉及的行业、部门和经济关系加上一个法，并以此来推导、演绎和汇辑特定经济区域的内容和体系。还有人认为加快特定经济区域法就是要加快这些地区的地方立法。这些认识上的偏差只能导致立法方向和重点的偏差，抑制这一法现象的本质功能，而必须根据这一法现象的价值取向进行矫正。笔者认为，特别经济区域法以正视特别经济区域的历史使命、政策走向、经济功能为基点，立法的重心和方向应是促进区域发展，发展区域的合作与一体化进程，协调区域关系，解决区域冲突等等。目前，特别经济区域法急需解决的主要问题有：（1）如何统筹规划和合理布局，强化设区的法定性，避免设区过多过滥所导致的区域经济不平衡，设区优势减弱，竞争力不足等现象。（2）科学配置优惠措施，完善各种优惠方式，矫正优惠导向，既要避免竞相攀比、盲目优惠、又要防止“特”区不“特”，特区成普区等问题；（3）根据国际经济格局和世界多边贸易体制的需要，合理选择区域类型、功能，促进区域的升级、换代；（4）适应经济一体化、区域化的发展趋势，探索特别经济区域在一体化进程中的合作经验；（5）强化设区的内部自律管理，完善设区的经营机制，增创新优势，促进设区的自我发展；（6）协调区域利益，缓解区际冲突。
综上所述，特别经济区域的存在价值反映了特别经济区域法这一法现象的客观价值，特别经济区域的区域性特色，同样也决定着特别经济区域法的成长特色。过去，国际经济法这一法律部门往往根据行业性质、部门，划分国际投资法、国际贸易法、国际金融法等分支，特别经济区域法的产生背景，服务方向，立法重心和内容，决定了这一法律现象区别于其他法律分支，他是以区域经济为调整内容的区域法，国际性区域经济法是其成长的典型特色。
注释：
① 李岚清主编《中国利用外资基础知识》，中共中央党校出版社，中国对外经济贸易出版社，1995年4月第1版，第286页、304页。
② 辛欣：《世界经济特区的历史发展与趋势》，《经济学情报》1991年第5期。
③ 爱尔兰托马斯·凯莱赫在《出口自由区手册》一书中统称为“出口自由区”，美国活尔特H·戴蒙德在《世界免税贸易区》一书中统称为“免税贸易区”，德国菲德勒在《国际经济关系中的特区》一文中统称为“特区”，李岚清主编的《中国利用外资基础知识》统称为“经济特区”，国务院特区办公室编著的《中国对外开放地区投资环境和政策》统称为“对外开放地区”，谷源洋等著《世界经济自由区大观》称之为“世界经济自由区”，林妮编著《世界经济特区概述》，曾凡益著《世界经济特区与发展战略》称之为“经济特区”。
④ ⑤ [德国]菲德勒（C.K.Fielder）《国际经济关系中的特区》，显威译，转引自《现代外国哲学社会科学文摘》，1990年7、8期合刊。
⑥ 转引自王正明主编，《特区现代化的保障——深圳法制建设的理论与实践》，红旗出版社1994年7月第1版，第41页。
⑦ 参见黎学玲、程信和编著《经济特区法教程》，中山大学出版社1990年12月第1版，第21页。
⑧ 参见姚梅镇主编《国际经济法概论》，武汉大学出版社1989年10月第1版第290～291页；姚梅镇主编《比较外资法》（武汉大学学术丛书），武汉大学出版社1993年9月第1版，第241～258页。
⑨ 《列宁选集》第1卷，第30页。
⑩ 李泽沛主编：《特区经济法教程》（高等学校法学试用教材），法律出版社1987年6月第1版，第18页，近年又再版。
(11) [美国]沃尔特H·戴蒙德《世界免税贸易区》，转引自詹其柽译《世界免税贸易区：形式、内涵及作用》，《外经与特区》，1991年第4期。
(12) 目前国际上流行对各国特别经济区域进行综合评比分析，具体做法是，以各国共同优惠种类作为项目，根据各国的共通性习惯做法确定基准分，然后将某一设区进行比较，换算各区的得分，进而分析其制度上的差异与不足。日本的亚洲生产率机构国际事务局就曾采用千分制，分10个项目，对香农，马山，高雄，埃德拉，圣克鲁斯等设区进行过评比。
(13) 《江泽民在广东考察时谈经济特区发展要增创新优势更上一层楼》，《人民日报》1994年6月23日第1版。
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