改革攻坚：对当代中国改革一个重大基本问题的分析，本文主要内容关键词为：当代中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代中期以来，关于中国进入改革攻坚阶段的说法不绝于耳。尤其新世纪以来在对中国改革的反思中，这一说法更是被频频提及。这说明改革攻坚作为一个重大问题确实引起了各方面的广泛关注。然而，尽管这种说法众所周知且被普遍应用，但对此较为明确具体的理论阐述却不多见。就专著而言，当前学术界关于改革攻坚问题的研究著作主要涉及经济学、政治学、社会学等各具体学科以及政治、经济、文化、社会等各专门领域，主要是针对改革中某些具体的难点重点问题进行研究。例如迟福林从政府转型的角度研究攻坚问题，认为“实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，目前已成为多方面的一个共识，并且成为改革攻坚的重点”①。周天勇等专门研究政治体制改革的攻坚问题，提出“当前，市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，公民民主意识的逐步增强以及党政官员中存在的严重腐败现象，使得推进政治体制改革的要求越来越迫切”②。杨宜勇等专门研究收入分配体制的攻坚问题，提出“居民收入差距在城乡、地区之间的扩大，已经是完善社会主义市场经济体制过程中社会经济领域的焦点问题。从根本上解决这些问题，必须推进收入分配制度改革”③。这些具体领域与具体问题的研究可以使我们对改革攻坚的认识更为全面，但无法形成一种综合性、整体性的认识。就相关文章而言，当前在中国知网中进行检索，专论改革攻坚的文章不算多，也就是二三十篇左右，真正具有理论深度的更少。较有代表性的，如高尚全提出，“把政府行政管理体制改革作为重点，才能有效化解社会矛盾，才能有效地搞好社会再分配”④。钦林威认为，“改革要想攻坚克难，冲破重重阻力，就要迈过既得利益集团这个坎，不能让既得利益集团绑架了改革”⑤。洪波认为：“改革处在一个特殊的关口，改革攻坚能够取得多大的进展，取决于各级政府部门超越部门利益，将国家和民族的整体利益放在首位。这是进一步改革的前提。”⑥由于这些文章中相当一部分是报刊的时政评论，分析相对简单，深度较为欠缺。综合当前的整个研究现状，对改革攻坚本身的深入理论研究尚有极大的开拓空间。
改革为什么要攻坚？改革所攻之坚是什么？中国改革何时进入攻坚阶段？攻坚对于中国改革尤其改革的主导者意味着什么？改革攻坚这一重大基本问题所包含的以上诸方面极为重要，不容回避。把改革攻坚这一当代中国改革的重大基本问题尽可能阐述清楚，将有利于学术研究的深化与现实困难的解决。本文尝试对此进行分析，以求教于学界同仁。
一、后发现代化的国情与渐进的改革模式：改革攻坚问题的形成语境
要对中国改革的攻坚问题形成合理的认识与把握，首先必须了解中国改革的启动缘由以及改革的模式。从意识形态上讲，中国改革源于传统社会主义模式的巨大危机；而从现代化的角度分析，则源于以往所奉行的现代化模式的失败。当然这两个方面作为同一个过程是一而二，二而一的。正是基于这两方面危机，中国特色社会主义现代化得以在反思的基础上展开，而改革的大幕也由此徐徐拉启。作为后发现代化国家，中国的现代化遵循所有后发国家的一般逻辑，即政治权力系统(主要指党与政府)在现代化进程中作为领导核心起着主导性的推动作用。当然，政治权力系统在中国发展中的这种核心主导作用也由于其他方面的原因而得以强化，特别是中国“行政权支配社会”的强大历史传统以及社会主义意识形态对人民民主专政的高度强调。多方面的原因，使得中国改革进程中政治权力之作用比其他后发现代化国家更为强大也更为明显。在政治权力系统作为核心力量主导的现代化进程中，我国的改革又采取了众所周知的先外围后核心、先易后难的渐进模式。这种改革模式强调政治权力自身存在的稳定性与治理的一贯性，强调政治权力对于改革进程的主导性与可控性。实际上，正是政治权力主导下“先外围后核心”、“先易后难”的改革模式决定了改革攻坚作为一个问题在中国发展进程中的必然显现。
对于改革来说，“外围性”的部分完成之后，剩下的自然就是“核心性”的部分。而在当代中国的改革进程中，由于后发现代化的需要等各种原因，政治权力系统作为主导者与推动者处在领导核心和体制核心的位置。在我国，自上而下的层级性的政治权力系统是国家、经济与社会的命令与管理中枢，掌控着巨量资源，在很大程度上能够决定社会的资源流向与利益格局，决定中国改革与发展的整体走向与最终成败，自然成为改革的领导核心与现行体制的核心。在这种情况下，核心性的改革就整体范围而言，必然是针对政治权力系统的。撇开进一步的具体分析不论，这样一个初步的判断应该是能够成立的。
由于处于体制核心，对于政治权力系统自身的相关重大改革，相比之下自然要比体制边缘处或外围处的改革更具关键性，难度自然要大。但在这种“先易后难”的改革模式中，核心处的改革到底有多难，却还需要从利益的角度作具体分析——这一分析角度相当重要，我们决不能忽略。如果仅从逻辑的可能性上看，所谓“难”包含多种情况：比如有待改革的部分可能只是相对于“易”的部分而言，“难”度增大一些，其本身并无多少特殊利益可以固守，因而实际改革起来未必就那么困难；当然，也有一种可能是有待改革的部分由于涉及重大利益的割舍，改革起来难度极大，在实际中确实不好解决。具体到中国改革的现实语境，当实际情况表明，作为体制核心的政治权力系统的某些构成部分存在相当大的特殊利益需要维护，而其本身又缺乏相对有效的规范与约束时，对其改革的“难”度自然大增，改革推进必然受阻。在这种情况下，“难”成为了“坚”，改革进行到这一步就成为了“攻坚”。
二、改革攻坚的基本内涵
在以上分析的基础上，我们可以对改革攻坚形成如下逐步深化的认识。
其一，笼统地讲，改革攻坚是针对处于体制核心领域的政治权力系统而言的。当然，这只是一个攻坚范围的划定，只是一个初步的结论。一方面，越是体制的核心处，掌握的资源越多，具有的利益越大，在缺乏有效监督制约的情况下，形成特殊利益尤其是既得利益的可能性就越大。在此情况下，其越有可能形成对改革的阻滞，成为改革的攻坚对象。另一方面，归根到底也只有体制的核心处才具有如此强大的能量来阻滞与拖延改革：凡是与自己利益相应或触动不大的改革举措，就顺势而为予以推动；凡是与自己利益有较大抵触甚至相悖的，则态度消极、阳奉阴违或使之扭曲变形。
其二，将整个政治权力系统作为改革攻坚所指还过于笼统，这种初步的认识与结论还需进一步细化梳理。必须认识到，政治权力系统对于改革的作用具有双重性。一方面，如上所述，中国的改革是由政治权力推动的，今日中国发展之成就亦是在政治权力领导下取得的，即使改革攻坚也依然离不开政治权力的大力推进。另一方面，从深层次上讲，当今的改革困境也与政治权力系统某些方面改革的迟滞特别是其中存在的特殊利益有很大关系。政治权力系统对于改革作用的双重性启示我们，不应将政治权力系统作为一个功能始终一致的统一整体来看待。在不同条件下，政治权力系统所发挥的作用与功能不会完全相同；在相同条件下，其整体与部分之间，或者不同部分之间对于改革所具有的作用有时也不完全一致。这种对政治权力系统的作用与功能的认识更为全面，更具辩证性，也更符合实际。总结第二点，我们对改革攻坚的认识在第一点的基础上应予以深化：改革攻坚是针对政治权力系统中严重阻滞改革进一步深化的消极因素而言的。
其三，政治权力系统中严重阻滞改革进一步深化的消极因素到底指什么？对此问题的具体分析可以让我们对改革所攻之坚有更为清楚的认识。所谓消极因素可以从三个层次来理解：一是实体性因素，即政治权力系统中基于大量特殊利益而严重阻滞改革深入的某些部门、单位、组织与群体。需要强调的是，能够获得大量特殊利益的这些部门、单位、组织与群体属于政治权力系统中的优势群体，其所掌握的不是“含金量”高的实权，就是大量的经济资源或其他资源，且往往难以受到有效的监督制约。相较而言，政治权力系统中实际权力小、掌握资源少、没有或基本没有多少特殊利益可以维护的部分则不宜视作改革的阻滞力量。这种区分不仅是为了如实地反映现实，避免对整个政治权力系统作出不客观的完全负面的评价，而且对于改革攻坚策略的制定也具有相应的意义。应注意的是，在此处所论的特殊利益中，基于特权待遇与垄断得益等体制性的既得利益，以及权力系统中地方利益与部门利益膨胀所形成的特殊利益，比之于非法的贪腐获益，对改革的阻滞更大。贪腐行为尽管可能较为普遍，但其主要是个体行为且为法律与整个社会所严禁。但既得利益在很大程度上依附于既存制度与现行体制，而由地方利益与部门利益膨胀所形成的特殊利益更具组织化的特征，与现行体制以及党和国家的大政方针也往往打擦边球。这两种特殊利益的危害更具全局性与持久性，在某种程度上更深，治理起来也必然更为麻烦棘手。二是体制性因素，即严重阻滞改革深入而又难以解决的制度与体制机制安排。比如在经济体制、政治体制与社会体制方面的重大改革障碍。有些制度与体制机制安排虽然看上去并不直接属于政治权力系统，但却与政治权力系统内在相关。实际上，在权力主导的改革语境下，任何社会领域的重大制度与体制机制安排都不可能脱离政治权力而进行。三是具体的问题性因素，即在改革进程中各领域暴露出来的严重阻滞改革深入的各种各样的具体难题与挑战。与体制性因素相同，有些难题与挑战虽然看上去并不直接属于政治权力系统，但却与政治权力系统有内在相关性。这三个层次的消极因素从实体到体制再到问题，逐次具体化与表面化。对于改革攻坚而言，我们在改革实践中最先碰到的往往是各种各样重大棘手的难题，比如收入分配问题、利益协调问题、转变经济发展方式问题、权钱交易问题，等等。当我们深入问题背后，就看到了体制性的因素，因为具体问题是存在于制度、体制与机制的整体框架之中的。体制性障碍不突破，具体问题自然就得不到较好的、彻底地解决。而当我们再进一步探求体制性障碍之后的阻滞因素时，人的因素，即实体性的因素就显现出来。如果没有相关部门、单位、组织以及群体特殊利益的考虑，体制性障碍与具体问题的解决难度就不会如此大。在改革进程中，政治权力系统中的实体性因素、体制性因素与问题性因素相互交织、相互强化，使得改革不得不面临攻坚的格局。
综合以上分析，对于当前中国改革攻坚的内涵特别是对象可以给出一个相对明确的界定：所谓改革攻坚，源发于我国后发现代化语境下的政治权力主导的渐进改革模式。自身尚缺乏有效规约的政治权力的主导，以及“先易后难”、“先外围后核心”的渐进改革模式决定了改革攻坚作为一个问题在中国发展进程中必然显现。改革攻坚是针对处于体制核心领域即政治权力系统中严重阻滞改革进一步深化的消极因素而言的。政治权力系统中的这些消极因素包括实体性因素，即基于大量特殊利益而严重阻滞改革深入的某些部门、单位、组织与群体；体制性因素，即严重阻滞改革深入而又难以解决的制度与体制机制安排；具体的问题性因素，即在改革进程中各领域暴露出来的严重阻滞改革深入的各种各样的具体难题与挑战这样三个相互交织、相互强化的层次。在这三个层次中，实体性因素对于改革的阻滞最为严重，其他两方面的因素在很大程度上也与此相关。当今的改革困境从深层次而言正源于这三重消极因素，改革所攻之坚也即是此。
三、改革攻坚对于作为体制核心的政治权力系统意味着什么
随着改革的推进，作为领导力量与体制核心的政治权力系统本身的消极因素阻滞了改革的深入，成为了改革攻坚的对象。那么，改革攻坚对于政治权力系统本身意味着什么呢？意味着政治权力系统必须针对自身深化改革，进一步增强自身的制度规范性与治理有效性。这是改革攻坚对于政治权力系统本身的必然要求。政治权力系统本身改革的深化、政治权力系统本身制度规范性与治理有效性的进一步增强，越来越成为决定整体改革成效与改革最终成效的关键性因素。如果说政治权力系统是改革攻坚所向的核心领域，那么能否进一步增强政治权力系统本身的制度规范性与治理有效性以破除三重消极因素对于改革的阻滞，则是改革在核心领域中进行攻坚的两大关键环节。制度规范性强调的是改革攻坚阶段对于政治权力的有效规范约束，而治理有效性则强调的是改革攻坚阶段政治权力自身治理能力的质的提升。当然，政治权力系统这两种性质的区分也只是大致的相对的，它们之间并非可以截然划清，而是在内容上相互有所包含。
在此，之所以用“深化”、“增强”这样的说法，意在表明政治权力系统本身一直就在强调推进改革，也一直注重提升自身的制度规范性和治理有效性。换言之，其制度规范性和治理有效性在当前并不是一个有无的问题，而是一个进一步增强与提升的问题。在当前的改革攻坚阶段，政治权力系统自身制度规范性和治理有效性的提升正处于一个向更高程度跃升的关键节点上。就此而言，改革攻坚既是对政治权力系统既有运作模式与功能的一个严峻挑战，也是政治权力系统实现运作模式与功能向更高层次跃迁的大好机遇。按照辩证法的观点，挑战与机遇是内在统一的，“危”中有“机”。换言之，挑战与机遇并存，机遇大于挑战。
所谓政治权力系统本身的制度规范性，在本文中特指政治权力系统的民主性与法治性两个层面。民主性是指政治权力积极保护并发展公民社会，不断健全公民参与机制，不仅自身能切实反映民众意愿、代表民众利益，而且广大公民也能够通过多种渠道在体制的各个环节进行广泛参与，表达利益诉求，表明立场态度，维护自身权益。法治性是指法律相对完备而公正，公民权利得到较为有效的保障，政治权力依法而运作，尊重程序、公开透明、法大于权。只有在民主与法治的基础上，政治权力行使的领域范围、行为边界、方式手段才能得到合理的确定与有效的规范，政治权力系统的规范性才能得以切实增强，才有可能真正做到权责一致。也只有通过给予公民社会足够的生长空间，进一步健全完善公民政治参与的制度渠道，切实厉行法治，政治权力才能得到有效的监督制约，其特殊利益的问题才能得到较为有效的遏制与解决，改革攻坚的最大阻力也才能得到较为理想的消解。当前，政治体制改革之所以颇受社会关注，也正从一个侧面说明政治权力系统的民主法治建设还相对滞后，已成为改革进一步深化的重大阻碍因素。应看到，虽然政治权力系统的民主性与法治性是相互促进、互为条件的，但当前民主的发展更具有基础性。公民通过民主的广泛利益表达，不仅生动反映着立法的民意基础，从而能够推动法制的不断完备，而且公民社会的发育壮大、社会民众的普遍参与也推动着法制的落实与实施，使法制成为法治。中国当前法治建设的一个窘境，正在于虽有法但缺乏普遍而强大的参与与推动力量以及切实有效的参与机制，从而导致法律作用往往虚化，无法对强大的利益群体或集团形成有效约束。所以，当前政治权力系统制度规范性的主要问题还在于民主性的增强，这也是当前政治体制改革的一个焦点问题。改革焦点问题也即是改革所攻之坚。
所谓治理有效性，是指政治权力在转变经济发展方式、惩治贪腐与遏制既得利益、协调利益关系、维护社会公平正义、推进社会建设、实现人民权利与幸福、保持国家与社会长治久安等等方面具有相应的治理效能。当前学界与政界关于政府职能转变即是此意。用我们惯用的政治术语讲，就是要提高政治权力的执政能力与领导水平。改革攻坚对政治权力的治理有效性提出了新的更高要求，要求政治权力治理方式进一步的规范化、科学化，实现善治。2004年通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》正体现了我们党对这一问题的自觉意识。《决定》分析了改革攻坚阶段加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性，明确提出当前和今后一个时期要不断提高五个方面的能力，即驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。形势比人强，既有的治理方式必须实现一个质的跃迁，才能适应改革攻坚的需求；否则，阻滞改革的体制机制因素与具体问题因素就难以得到有效解决。
面对改革攻坚，在政治权力系统的制度规范性与治理有效性这两个维度中，制度规范性更为基础，对于改革攻坚也更具根本与长远意义。虽然从表面看，改革中的很多问题更多与政治权力的治理能力直接相关，似乎是由于政治权力治理能力欠缺或治理经验不足；但有些问题迟迟难以解决的背后，一个重要原因却是政治权力系统之民主与法治的制度规范性尚有待提升。就此而言，民主执政、依法执政是科学执政的前提。如果没有以民主法治的进一步完善为基础，政治权力系统尽管可以保持一定的治理能力，但要想实现治理能力向更高层次的质的跨越却是不可能的。
比如就政治权力特殊利益的治理而言，仅仅依靠政治权力系统自身的惩治与预防是根本不够的，相比于权力内部相互的监督制衡，以民主的方式有效引入社会力量，以社会制约权力是更为基本也更为有效的权力监督制约方式。特别是握有大量资源的特殊利益群体作为障碍横亘在改革的途中，要让其自己改自己，自己削减自己的利益，难度何其大也！在这种情况下，即使高层有改革的决心，仅凭单方面的力量也难以推动改革的深入。因此，在积极培育公民社会的同时，通过民主制度的健全完善，将原先体制外的社会力量纳入体制之中，使其切实成为政治活动的主体，形成高层与社会大众共同监督、制约、规范政治权力特别是特殊利益群体的格局，将会为改革的深入发展提供博弈基础上的更为强劲的动力支持。我们的人民在改革开放以来的经济发展中已经体现了自己的巨大能量，创造了举世瞩目的经济奇迹；那么，在政治体制改革中，只要有合适的渠道与方式，不断发展与壮大的社会力量同样会爆发出巨大的能量，成为我国政治发展的积极推动力量。
比如就利益矛盾的整合而言，面对利益分化与利益矛盾的现实，进一步健全完善民主机制，推进各阶层、群体尤其普通民众与弱势群体的组织化建设，畅通其利益表达与博弈渠道，尤为必要。这有利于各群体、各阶层利益表达的有序化与合法化，有利于在已有的条件下最大程度地实现各阶层与群体在利益表达与博弈上的力量平衡。比之于体制外的哀告无门与极端表达，这无疑将更有利于社会公众尤其弱势群体的利益维护。当前的弱势群体与社会大众在利益表达与维护上之所以倾向于采用大规模群体性事件、反复上访甚至自焚等极端方式，就在于他们的利益诉求无法在体制内找到表达与维护的途径。体制内的纳入有利于减少或避免普通民众与弱势群体非理性利益表达的可能性，有利于社会的稳定和谐。
比如就国有企业的改革而言，完善民主与法治，积极稳妥地推进政治体制改革同样是深化国有企业改革的重要条件。要深化国有企业改革，就必须加大对国有企业的监管水平与反垄断力度。而不论哪一种监管形式、哪一项反垄断措施，要真正落实都必须以政治民主的切实推进与政治体制的进一步改革为前提。因为国有企业的国有性质，使其很难以政企分开的形式完全划清与公共权力的关系，所以在一定程度上其必然具有公共权力部门的某些性质与特点。既然完全的政企分开不可能，国有企业带有相当程度的公共权力色彩，那么，对其的监管与制约也必然在一定程度上涵括于对公共权力的监督与制约，因而也就必然属于政治体制改革的内容。我国对国有企业的监管，包括对其不当延伸经营领域的监管(例如国企对房地产市场的进入与扩展，特别是其制造的价格“地王”现象)、对国企高管收入的监管、对国企预算的监管、对垄断国企员工收入的监管、对其服务质量与价格的监管之所以难以取得很大效果，对国有企业反垄断的举措之所以难以落到实处，原因就在于对国有企业的监管与制约不仅是一个纯粹的经济问题，而且从更深层次看，是一个政治体制改革与民主体制完善的问题。
比如就权钱交易即经济学所谓的寻租而言，只有建立一个能够对政治权力从外部和内部进行有效监督、制衡的民主体制，才能将政府官员通过随意干涉经济而寻租的可能性切实降下来，从而有效减少经济活动中的寻租现象，打破权力与资本的联盟，将政治权力的精力用到该用的地方去。在健全的民主体制中，由于监督、制衡、惩戒力量的强化，政治权力对于经济的直接不当干预将越来越难以实行，政府官员对于创租行为将越来越不敢作为、不能作为，公开、公平、公正的原则将在市场经济中得到更好的贯彻。相应地，寻租活动的成本与风险将大为上升，收益则大幅下降，寻租成本最终将大于寻租收益。在这种情况下，权力寻租自然会愈益减少。“显而易见，一个立法、司法和行政相互独立和制约的政治体制对寻租者是一种天然的屏障：游说一个民主制权力结构所需的费用远比游说一个统一集权的政府机构所需的费用昂贵得多，因为前者的决策人员以及逐渐形成的决策程序远比后者更多，且更为复杂。此外，在民主制度下，某个利益集团要想使有利于自己的政策获得通过，很难以赤裸裸地买通政治代理人的办法来达到目的，而往往必须把利己的政策加以‘包装’，找出一套冠冕堂皇的理由来哄骗选民，或者用迂回曲折的办法把利己的政策和其他争取民心的政策混在一起来达到目的。这样一来，寻租活动的成本就大大提高，就远不如直接贿赂那样有效、那样有利可图了。所以，理性的寻租者对寻租的兴趣不得不有所减弱，他们感到降低不断上升的争取垄断权的费用已经不太现实，而且民主制的立法、司法机构中，各种项目、各种程序的投票表决，使得结果比集权时代更不稳定，从而使得以往的寻租结果也日益不稳定，这更减弱了寻租者的寻租兴趣。即改变制度结构，减少制度租金，使寻租变得更困难，从而减少政府官员主动创租的可能和被动创租的行为。”⑦相反，如果民主机制迟迟不能健全完善，公共权力依然缺乏有效监督与制约，公职人员为谋取部门或个人私利就不会停止对经济的直接不当干预，权力与资本的联盟就难以打破，不仅寻租活动会泛滥，更严重的是政府经济职能的转变就会成为一句空话。因为在资本依靠垄断、寻租以及各种非市场的方式就可以获得财富的情况下，真正竞争的市场环境与合理有序的市场秩序是难以有效培育起来的。在这种情况下，经济发展方式的转变就缺乏内在动力。
再比如就收入分配的协调而言，民主的健全完善有助于收入分配的公平调节。收入分配的调节涉及利益格局的调整。面对特殊利益群体的强势，没有一种相对健全完善的制度化民主机制，没有在此基础上社会公众的广泛参与、充分表达与利益博弈，公共权力往往难以感受到强大的外在压力；即使感受到某种程度的外在压力，也难以将这种压力切实有效地转化为解决问题的内在动力；即使具有解决问题的动力，也会遇到顽强的阻滞。在有的情况下，政治权力本身甚至会通过直接干预市场而加重收入分配的问题。对此，美国经济学家西蒙·史密斯·库兹涅茨于1955年提出的库兹尼茨曲线对我们富有启发意义。库兹尼茨提出，一国社会成员的收入分配随经济发展会显现为一个先趋于恶化，继而到一定程度、一个拐点，再逐步改善，最后趋于相对公平的倒U形曲线。库兹涅茨曲线提出以后，有批评认为其并不符合第三世界国家的实际情况，因为随经济发展，很多第三世界国家的收入分配不仅没有向平等方向转变，而且越来越悬殊。这种批评实际上没有认识到，库兹涅茨曲线拐点的出现有一个隐含的前提，那就是政治民主制度的健全。在民主制度比较健全的国家，基于民主的压力，基于民众的参与，政治精英不得不对收入分配进行公平化调节以在相当程度上满足社会大众的利益要求；并且这也能够得到社会力量与舆论的强力支持。库兹涅茨曲线的拐点在西方基本对应的也正是公民政治权利的扩展时期。换言之，没有充分的政治权利，就很难保证公民充分的社会权利，实现收入分配的相对公平化。
以上几点分析尽管并不全面，但亦表明，对于改革攻坚而言，民主法治特别是民主的不断健全完善，是政治权力系统治理效能进一步提升与质的跃迁的必要条件。如果说增强政治权力系统本身的制度规范性与治理有效性以破除三重消极因素对于改革的阻滞，是改革在核心领域中进行攻坚的两大关键环节，那么，政治权力系统的制度规范性尤其民主性的提升则是改革攻坚关键中的关键。只有得到有效规范与制约的政治权力，才能更好地集中精力提高自身治理效能。没有民主的动力与监督，没有法治的规范与制约，各级政治权力决策与行为的合理性往往不容易得到保证，对强大的特殊利益更是难以有效遏制。尽管政治权力系统仍有可能基于自身危机意识强调治理能力与水平的提升，但政治权力系统中的组织与成员在缺乏有效约束条件下谋求私利、保持乃至扩大特殊利益的行为，将最终导致治理能力与水平无法实现高度的科学化。而如果是这样，就难以保证改革攻坚的最终成功。
四、中国改革何时进入攻坚阶段
一方面是作为改革核心与主导而自身又缺乏相对有效制约的政治权力，另一方面是由易而难，由增量到存量的渐进式改革模式，这两方面因素决定了，当改革不断深入政治权力自身，涉及政治权力系统自身巨大的利益取舍，特别是要打破某些部门、单位、组织与群体的特殊利益而严重受阻时，改革就会进入一个攻坚阶段。那么，中国改革大致何时进入攻坚阶段？要对此形成尽可能合理的判断，必须对中国改革的历程及其引发的利益关系的变化有一个较为清楚的认识与把握。
自1978年党的十一届三中全会始，基于对传统社会主义模式所造成的惨痛危机的深刻反思，基于社会大众满足温饱的强烈吁求，基于对马克思主义与社会主义的重新理解，以解放和发展生产力为主要目的的改革拉开大幕并成功推进。这时的改革主要是在阻力最小、人们改革意愿最强、改革最易见成效的领域进行。比如在农村实行联产承包责任制、允许乡镇企业的发展，在城市给企业下放更多的生产经营权、鼓励发展多种经营等。但相比于体制外围与边缘处的迅速变迁，体制核心部分即政治权力系统自身运行体制机制的变革更为审慎，力度相对要小。
这种改革方式也就是我们通常所讲的从外围到中心、从增量到存量的渐进性改革。这一改革方式在当时无疑获得了普遍的支持。一方面，改革对体制核心处的已有利益触动不大。从利益的角度来考量，体制核心部分的改革力度相对较小实际上意味着对于政治权力在传统体制下的已有利益触动不大或基本保持；政治上的许多特权与级别待遇没有取消，经济上只是放权让利而权力仍相对高度集中。进而言之，通过改革的推进，政治权力还能够进一步实现收益的最大化。对于政治权力而言，在传统的社会主义模式下，经济的凋敝、人民的困窘不仅使其自身意识形态的合法性受到严重冲击，而且自身的财政汲取能力也大为削弱。在这种情况下，以经济建设为中心的改革对于政治权力而言是最优选择。尽管政治权力让渡出一部分经济管理权力与经济社会资源，但国民经济的迅速发展反而使其可以在不断做大的蛋糕上切得比传统体制下更大的一块，财富收益反而会增加，而且其合法性也可以凭借经济的迅速发展而增强。另一方面，对于民众而言，通过改革，政治权力放权让利，民间有了自由流动资源与自由活动空间，生产力的解放和发展总体上有效地解决了温饱问题。在这种情况下，在民众心目中，改革成了发展的同义语，成为一个神圣而伟大的词语。概言之，这一时期的改革可谓是多赢的正和博弈，既没有从根本上触动体制核心处的利益，同时整个社会又普遍增益。正由于此，不论是政治权力还是民间对于这一时期的改革都具有高度共识。可以说，1978年改革开放直至20世纪80年代末以前，中国社会的利益关系总体而言是和谐的，整个社会的利益结构在朝着一种积极、合理的方向变迁，改革成果的共创共享度是比较高的。
应注意的是，在20世纪80年代末左右，随着经济商品化、市场化程度的逐步推进，对于经济领域曾经一度放权让利的政治权力开始对市场较大程度合法与不合法地介入。一方面，政治权力作为发展主导者的角色便利了这种介入；另一方面，市场所蕴涵的巨大财富与利益对于政治权力而言，是一种巨大的诱惑。这种介入不仅加重了市场中经济活动的不规范性与官员的贪腐行为，而且也使得政治权力系统在经济方面逐渐开始形成特殊利益。这样，在这一时期，由经济市场化所带来的利益与财富在继续向整个社会与民间扩散的同时，也开始向体制的核心，即政治权力系统重新积聚。这不能不影响到当时整个社会资源配置格局的变化。我国社会学者孙立平在研究改革开放以来我国利益关系的变迁时认为，在20世纪80年代，整个中国社会的资源配置格局是扩散性的，资源由国家向整个社会扩散，社会绝大多数人收益。而在20世纪80年代末期和90年代初期，与80年代走向截然相反的财富聚敛过程开始发生⑧。当然这个过程是由多种因素造成的，但体制核心处对体制外围或边缘处资源的较大程度的重新吸纳则是重要原因之一。
1992年邓小平的南方谈话与党的十四大的召开标志着中国改革进入了一个新的阶段。进入新阶段的根本标志就是社会主义市场经济体制开始确立。市场经济体制的确立不仅是中国改革的大事，也是中华民族历史发展进入转折时期的重大事件。它标志着中国社会在经济体制上正式开始融入世界文明发展大潮，对于中国现代化建设的意义无论如何估计都不过分。事实也是如此。市场经济体制建立以来，中国经济一直保持高速增长，人民生活水平大幅提高，中国奇迹震惊世界。但事物总是具有两面性，对立统一才是矛盾的真谛。也正是随着市场经济体制的建立，中国社会利益分化的不规范性程度大为增强，贫富差距愈益明显，利益矛盾与冲突愈益频繁化与激化，整个社会开始形成强势利益集团与弱势利益群体的对立，改革中开始出现规模较大的利益受损者，改革成果共享的局面日益被打破，改革的难度加大。就此而言，市场经济体制的确立不仅是20年来中国社会取得巨大成就的重要原因，也是20年来中国社会各种问题与矛盾滋生的重要原因。市场经济体制的确立之所以具有这样一种双刃剑效应，并且这种效应体现得如此明显，究其根本，还是因为我们现实的市场经济尚不规范。
我国市场经济体制的建立本来就是由政治权力推动的。市场经济建立以后，由于改革的路径依赖，由于GDP政绩观的推动，由于增加财政收入乃至满足个人私欲的巨大诱惑，政治权力开始大规模地进入市场，导致市场本身的竞争机制与激励机制无法有效发挥作用，导致资源配置与收入分配大量向权力部门倾斜。这样一种倾斜的长期持续导致了政治权力系统中特殊利益的形成。本来改革之初政治权力系统中的已有利益就没有受到很大的触动，现在在新的条件下又获得了大量新的利益特别是经济利益，这样，在体制核心部分的获益总量大增。双重获益使得权力系统中的某些部门、单位、组织与群体对于改革的进一步深化必然会逐渐保守。同时，GDP主义的发展模式也使得占有大量经济资源的资本集团日益发展并借助于与权力的关系而不规范地获得大量收益。由此，与20世纪80年代资源向整个社会扩散趋势不同，资源重新向权力与资本集中的趋势大大加速。当然上面也已提到，这样一种资源的重新积聚在20世纪80年代末就已逐渐开始。只不过市场经济体制确立以后，这样一种重新积聚得到了现行体制与发展模式的强力支持，是名正言顺的、公开的、以更大规模进行的。这样，在1992年市场经济体制开始建立之后，经过一段时间也即几年的发酵，从20世纪90年代中后期开始，不规范市场经济的负面效应已逐渐显现，这样一种不规范市场经济所导致的利益分化的不规范性与利益格局的不规范性逐渐明朗。而在权力对市场的大规模介入中，政治、经济等各方面特殊利益不断强化的政治权力系统中的某些部门、单位、组织与群体开始成为改革的最大阻力。
这样，从20世纪90年代中后期开始，社会利益分化的不规范、利益矛盾与冲突的频繁化，改革成本与成果在各阶层、群体间的不公平配置，特殊利益群体的明显化，都表明改革已由原来的普遍增益阶段逐步发展到激烈的利益争夺与博弈的阶段。随着时间的推移，政治权力特殊利益的进一步增加、强势资本既得利益的逐步形成必然使改革推进的难度与阻力大为增加。必须说明的是，在当代中国的权力与资本两者之间，资本是依附于权力，由权力来予以庇护的；所以归根结底，两者的不正当得益最关键的还是体制核心领域，即权力系统中的某些部门、单位、组织与群体的特殊利益。强大的特殊利益群体开始采取一种机会主义的态度来对待改革：凡是对己有利的就实行，凡是对己不利的就抵制或进行有利于己的变通；凡能增加自己收益的就欢迎，凡不能增加自己收益反而可能要从自己身上割肉的就扔包袱，转嫁负担，从而逐步形成了一种扭曲改革的机制。“改革的过程越来越多地被一些社会力量集团所左右，甚至一种扭曲改革的机制已经开始形成。……由于这样一种扭曲改革的机制的形成，甚至一些旨在促进社会公平的改革措施，往往在实践中收到的却是加剧社会不公平的效果。在极端的情况下，就是将改革的措施转化为一种利益掠夺的手段。”⑨同时，在这一时期，改革成本与成果的不公平配置也导致弱势群体的大量出现，自身利益的受损导致他们开始对改革不再抱一种完全支持的态度，观望情绪浓厚，失望情绪也开始显现。但应注意的是，自身利益受损的弱势群体乃至普通民众之所以对改革深化抱一定的保留态度，强势权力与资本的不正当谋利及对弱势群体与普通民众的利益侵害是主要原因。所以问题的症结并不在于改革进程中的利益不当受损者，而在于处于体制核心领域的政治权力系统中的某些特殊利益维护者对于改革的极力阻滞。
强大特殊利益群体对于改革的阻滞，社会利益冲突的加剧，不合理的利益结构及其固化趋势，改革共识的渐趋破裂，改革动力的减弱，表明改革本身开始进入攻坚阶段。所谓攻坚，究其根本，就是在改革统筹协调的基础上通过推进体制核心领域与关键环节的改革，打破强大特殊利益群体的阻碍，破除一些根本性的体制机制难题，推进改革的深入，实现社会利益结构的合理化，实现改革与发展成果的公平共享。
当然，我们不可能以过于具体、精确的某一时间点作为改革进入攻坚阶段的开始。但根据以上分析，笔者认为，大致可以将20世纪90年代中后期这一时段作为改革攻坚阶段的开始。上文曾经指出，虽然1992年市场经济体制的确立对于以后中国的改革是一个重要节点，但从市场体制的确立到特殊利益群体的进一步强大、不合理的利益结构的渐趋形成与固化，还需要有一定的酝酿时期。到20世纪90年代中后期，特殊利益群体的力量已经较为强大，不合理的利益结构已经不再是苗头而已渐趋定型，贫富差距的拉大已不是短期的现象，扭曲改革的机制已然逐渐形成。在这种情况下，改革推进与深化的阻力大增、难度大增，改革开始进入要涉及既有体制核心领域与关键环节的、拉锯式的攻坚阶段。
认为自20世纪90年代中后期改革开始进入攻坚阶段，并不只是笔者一人的见解。1997年党的十五大报告在第四部分“社会主义初级阶段的基本路线和纲领”中论及国内形势时，就曾强调我们面临改革攻坚和开创新局面的艰巨任务。我国学者范恒山在1999年所著的《走向规范的市场经济》一书中也就此作过明确论述：“在过去20多年的时间里，易改的、好改的方面——相对说独立性较强，涉及的关系不太复杂，触及利益层次不深的改革项目都差不多得到了改革，留下的绝大部分无论从哪一方面说都是难啃的‘硬骨头’——制约着新体制最终形成的关键领域与关键环节。而这些‘硬骨头’弃不掉，也绕不开，所以，改革到了真正的‘攻坚碰硬’的阶段……‘攻坚碰硬’作为全面理顺经济关系、体制关系的力度很大的改革行动，在‘成功’之前面临的阻力无论在广度上还是深度上都将是空前的；由于客观上的体制渐进性过渡所产生的‘摩擦’、‘漏洞’与由于主观上的既得利益维护、思想禁锢、方式失当等所造成的改革内容上的偏差和时间上的延续，使改革成本达到(或积累到)最大化。然而全面的‘攻坚’所需要的包括改革内容推出本身和相关的支持、保障条件的建立所形成的直接与间接‘开支’又将臻于顶峰，这就使改革处于成本支付的耐力的极限；由现有利益格局的调整所导致的‘失落感’，改革‘成功’后所带来的利益给予的不清晰、‘不现实’性也会使相当一部分特别是广大劳动者心理上的不适达到顶点，等等。因此，应当给予处于关键时期的改革之风险以特别的重视。”⑩
当然，所谓改革进入关键期或攻坚阶段，并不是说如果不立即针对政治权力系统制度规范性与治理有效性的提升问题进行进一步的深入改革，有效打破特殊利益的阻碍，整体的改革就会陷于停顿，就没有可能在某些方面再取得任何进展。改革的关键期或攻坚阶段是个历史时段，在这个历史时段内，有利于改革的因素与阻碍改革的因素会在力量变化的基础上相互作用。如果最终阻碍改革的因素占据上风，改革就会成为半拉子工程甚至面临最终失败的危险。但阻碍改革的因素本身在这个时段内也有一个力量积聚的过程，所以，改革的攻坚阶段实际上就是一个克服强大阻力，增强改革力量，加大改革力度的过程。这样一个历史时段当然要持续较长一段时间。在这个时段内，改革的其他方面也可以推进，但核心领域与关键环节的改革具有关键性。核心领域与关键环节的改革既可以在这一时段的早期开始，也可能在这一时段的中期或晚期进行。尽管在这一时段中的任一个时间点都可以称之为关键期或攻坚阶段，但核心领域与关键环节的改革进行得越早，改革者就越主动，越晚就越被动。改革越早，阻碍力量越有可能被有效压制；而改革延滞时间越长，阻碍力量则会相对越加稳固、强大，改革所需付出的成本与代价就越大，风险发生的可能性也就越大。所以，在这个意义上，改革的攻坚阶段或关键期并非某一个确定的短促的时间点，而是一个改革者还具有一定自主选择空间的历史时段。在改革的攻坚阶段或关键期内，核心领域与关键环节的改革可能发生在这一阶段的任何时期。但是，正如我们所强调的，在这一时段内，针对核心领域与关键环节的改革越早伺机推进，改革的成本与代价就相对越低，对于以后的发展越具有良好的效应。就此而言，在改革的过程中，时机的把握是一个很重要的问题。有些改革难题我们可能认为当时条件还不具备，风险还比较大，想往后再拖一拖。实际上越往后拖，解决问题的条件可能更不利，解决问题所要付出的代价可能更大。我们改革中很多情况都是如此。事后反思，可能还不如当时下大力气把问题加以解决为好。因此，在改革的重大关头，绝对不能当断不断、犹犹豫豫、过分求稳，改革者应在对问题深入研究的基础上，以坚定的自信选准时机，深化改革。在该出手的时候不出手，不仅问题会越来越多，而且性质会越来越严重，也将使后来的改革者面临更大的困境。
结语：树立动态辩证的稳定思维，积极推动改革攻坚
目前我国改革仍处于攻坚阶段。党的十七大报告对此还特别强调，在新世纪新阶段，中国改革攻坚面临深层次矛盾和问题。对于现阶段的改革攻坚而言，一个应予注意的问题就是必须打破现时已形成的片面僵化的稳定模式，确立动态而辩证的稳定思维。改革当然需要稳定的环境，历史上在这方面我们也有深刻的教训。但近些年来，这种对风险的规避、对社会动荡和不安的担忧在某种程度上似乎阻碍了改革的进一步推进。各种矛盾与问题不论大小往往一概被视为必须予以消除的不稳定因素，稳定问题似乎被泛化了。正如有的学者所言，在这种僵化的稳定思维之下，“稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路，凡是可能影响稳定的事情都要暂停；社会中哪怕鸡毛蒜皮的冲突和矛盾都要上升到影响稳定和安定团结的高度；在党和政府工作中，影响稳定成了无法担当的政治责任，在一般民众那里，稳定成为一种无需论证的话语”(11)。既然过分追求稳定，就不能不尽力保持原有体制；因为既有体制的任何改变都可能意味着新的不稳定因素的产生。在这种情况下，任何举措的出台都要特别考虑既有体制的承受能力，风险稍大的做法就可能不会尝试，更是不会轻易进行改革攻坚之举。然而，这种谨小慎微的做法有可能在犹豫不决、瞻前顾后之际，丧失改革攻坚之机遇。进而言之，在这种僵化维稳思维下所实行的任何改革措施，其效果都有被现有政治与社会结构中的消极因素侵蚀与抵消的可能。实际上，改革是不进则退的，如果当前改革不能有力地攻坚推进，不仅新的改革举措难有实效，原有的改革成果也会被侵蚀。邓小平针对于此曾强调指出：“稳定和协调也是相对的，不是绝对的。发展才是硬道理。这个问题要搞清楚。如果分析不当，造成误解，就会变得谨小慎微，不敢解放思想，不敢放开手脚，结果是丧失时机，犹如逆水行舟，不进则退。”(12)确实，改革的成果守是守不住的，改革想原地踏步都不可能。对于任何真正的改革而言，形式上的止步不前实际上意味着原有成果的迅速分割与损耗。改革要想成功，只有攻坚这一条路。在这样一个改革亟须突破也极有可能突破的攻坚阶段，必须调整、改变原有的片面的稳定思维，树立科学的理性的风险意识与辩证、动态的稳定思维，把握时机，积极推进体制核心领域与关键环节的改革。
注释：
①迟福林：《门槛——政府转型与改革攻坚》，中国经济出版社2005年版，第1页。
②周天勇等：《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》，新疆生产建设兵团出版社2007年版，第6页。
③杨宜勇等：《收入分配体制改革攻坚》，前言，中国水利水电出版社2005年版，第1页。
④高尚全：《瞄着“中心环节”攻坚》，《北京日报》2006年2月27日。
⑤钦林威：《改革攻坚：顶层设计求解》，《商周刊》2010年第26期。
⑥洪波：《改革攻坚难在自我改革》，《中国改革报》2006年7月7日。
⑦贺卫：《寻租经济学》，中国发展出版社1999年版，第168-169页。
⑧孙立平：《断裂》，社会科学文献出版社2003年版，第61页。
⑨孙立平：《博弈——断裂社会的利益冲突与和谐》，代序，社会科学文献出版社2006年版，第5-6页。
⑩范恒山：《走向规范的市场经济》，中国经济出版社1999年版，第48-49页。
(11)孙立平：《重建社会——转型社会的秩序再造》，代序，社会科学文献出版社2009年版，第2页。
(12)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第377页。
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