文化行政模式与我国文化行政转型中的路径选择，本文主要内容关键词为：行政论文,文化论文,路径论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文化行政模式实际上就是文化行政职能模式。文化行政职能模式是指政府文化行政职能与文化市场以及非营利文化组织之间的关系模式，是政府文化行政职能与文化市场和非营利文化组织之间的一种结构关系，反映政府、文化市场、非营利文化组织对文化作用力的大小、如何作用等一系列问题。文化行政的职能模式有着不同的类型，在社会历史发展过程中，不同类型的文化行政职能模式会发生变化。文化行政的职能模式的变化总是遵循一定的路径。一般来说，其发展经历了单一型模式、复合型模式和引导型模式三种不同的类型。 (一)单一型文化行政职能模式 单一型文化行政职能模式是一种中央高度集权的文化管理模式，在这一模式下，一国的文化发展由各级政府及其主管行政部门以指令性计划和行政手段进行调节和控制。这一模式的主要特点是，文化由政府包办。政府对文化发展实行全面直接的控制，排斥文化市场以及政府和市场之外的社会力量的参与。苏联和东欧国家，改革前的中国都是实行这种模式的典型国家。 苏联是单一型的文化行政职能模式代表性国家。联共(布)和苏联最高苏维埃是领导全国文化事业最高层次的机构，负责审查和批准国民经济计划和预算中有关文化事业建设的重要指标。它在文化建设方面的指令由部长会议执行，文化部，国家电影事业委员会，国家出版、印刷、书籍发行委员会等机构的职能是执行最高苏维埃的法令和党在文化建设方面的指令，领导相应的文化部门和单位。加盟共和国文化管理机关负责辖区内的文化事业管理。同样，共和国以下行政区域的文化管理也由相应的文化管理机关承担。如州(边区)文化局，除了直接管理州(边区)所属的文艺团体、文化设施和文化场所所属剧院和演出单位的剧目外，还对领导戏剧艺术的主管部门和组织以及集体农庄的文化机构活动进行监督。① 政府指令型管理模式是计划经济体制的产物。这一模式的特点在于，从中央到地方形成了一个庞大而严密的、条块结合的、封闭性的文化行政网络，有利于抵御外来不良文化的侵蚀，维护本国的文化安全和国家认同，有助于推动公共文化组织的迅速发展和壮大，集中人力物力在较短时间内培育出文化艺术精品。这种模式的弊病是，片面强调文化是上层建筑，是意识形态的工具，忽视了文化自身的发展规律，从而限制了文化事业的发展，使文化沦为政治的附庸；轻视文化产品的经济价值，忽视文化产业的发展，文化产品的供需关系紧张，难以有效地满足人们的精神文化需要；文化行政机构拥有文化管理的一切权力和绝对权威，以指令性手段管理文化单位，文化单位没有自主权，其积极性、创造性严重受挫。 (二)复合型文化行政职能模式 复合型文化行政职能模式是政府并不包办一切文化事务，而是在与文化市场和文化非营利组织之间有着明确的职能边界划分。依照三者之间的职能划分，又可以细分为若干模式。 1.政府主导复合模式 政府主导复合模式的特点是发展文化以社会力量为主，但政府并非放任不管，而是发挥主导作用，利用自身拥有的权力及合法有效的手段，进行积极主动的引导和协调，使文化发展在国家许可的范围内，沿着特定的方向繁荣发展。在这一模式下，政府对文化发展的引导和协调是较为有力的，许多新兴工业化国家为追求文化事业的快速发展而采用这一模式。韩国、新加坡是实行这一模式的主要代表，俄罗斯在经济社会转型中也是实现这一模式的国家。 政府高度重视文化发展，从宏观上管文化，而不是从微观上办文化，既让文化在开放中繁荣，又防止文化在开放中腐化，是政府主导复合型模式的特征和目标。它具有以下优点：第一，政府的强力调控有助于消除文化交流中颓废、腐朽等不良外来文化的负面影响，有助于帮助国民消除现代化过程中焦急、困惑、不信任等消极文化心理的束缚，有助于继承和发展本国的优秀文化传统，进而提高社会的整合程度。第二，文化管理机构少而精，尤其是广播电视系统的局、台合一建制有利于提高管理效率，这也为部分文化事业单位转为企业，参与市场竞争以求发展创造了条件。 韩国是这一模式有代表性的国家。韩国政府在亚洲金融危机之后，意识到了文化特别是文化产业的重要价值，提出了文化立国的方针，把文化产业作为国家经济的战略支柱产业，并以政府为主导力量进行积极培育，为这一模式奠定了基础。2000年创立了“韩国文化产业振兴委员会”，主要负责制定国家的文化政策方向，检查和监督政策落实状况等。2001年又设立“文化产业振兴院”，负责文化产业的实际执行状况。针对原来较为分散的组织活动进一步进行统筹、协调，从而避免重复业务、浪费资源现象的发生，提高文化产业整体工作效率。文化产业专门机构的设立，为各项规划的实施提供了强有力的保证，推动文化产业不断向前发展。② 从韩国的文化行政机构设置和职能划分，即可以清楚地看到，韩国政府对文化发展不但有很强的主动性，而且在制定文化政策、管理文体事业方面更是详尽、细化、具体和有针对性。韩国的中央文化行政机构是文化观光部，主要负责监管文化、艺术、宗教、观光、体育、青少年事业等方面的工作，主要职能部门有文化政策局、艺术局、文化产业局、观光局、体育局和青少年局，另外还有九个直属机构，其主要职责是推动韩国文化、观光产业的发展，使其成为具有竞争力的核心创收产业；搞活韩国文化、体育活动，提高中产阶层的生活质量；加强国际文化交流，促进国际文化合作等。 其中，文化政策局的主要职责是：制定文化发展基本政策、韩语政策，以及与版权、图书馆及博物馆业务有关的政策，具体包括制定和实施文化政策总体计划，制定文化艺术政策，进行相关的调查研究工作，筹募文化艺术振兴基金，大力提倡企业文化艺术活动并给予支持，鼓励企业文化活动，继承和弘扬民族文化，制定关于版权政策的综合计划等详尽的工作职责。艺术局主要职责是支持文化艺术创作活动，保障和推进国民的文化艺术享受权并制定相关的艺术政策，开展、普及各种文化艺术节目，承办文化艺术国际交流事业，进而树立“文化韩国”的形象。文化产业局的主要职责是：在多方面增强文化产业的国家竞争力，使文化产业成为韩国骨干产业，如扩充电影、影像、游戏、音乐、出版、动画片、广播、广告等各个方面的基础设施，培养专业人才，开发高附加值文化产品，争取进军海外市场的机会等。 俄罗斯也是实行这种模式的国家。随着文化行政的急剧转型，文化被全新定义，文化的国家理解是基于其对于社会基础和道德角色的一种敬意。1992年的《文化基本法》定义了文化价值、商品和活动，定义了文化遗产和资产，还定义了文化政策和创意工作者。此后，在所有的官方文件中，文化和文化遗产是作为整个社会系统中的价值体系来被看待的。在此基础上，文化政策也被重新定义。根据《文化基本法》，文化政策(或是在文化发展方面的国家政策)是指国家必须遵循其进行保护、发展、传播文化和国家在此领域活动的原则和规范。 在新的文化体制中，国家仍然在文化保护和发展中唱主角，文化行政机构在文化体制结构中占重要地位，并起关键性的作用。俄罗斯联邦总统作为国家元首，任命联邦政府文化部长，并与议会制定文化政策原则和优先发展策略。文化部是在2008年5月机构重组中建立的，其职能被定位为：阐述国家文化政策，制定文化规章，管理国家文化资产，并就文化、艺术、文化遗产、电影、档案、著作权和邻接权提供公共服务。该部门还需要向政府提交有关文化的法律草案，为联邦预算提出部门建议，保管国家登记、代码和目录，并且分析法律实践和文化政策的效率。该部门还负责《文化俄罗斯(2006-2011年)》联邦目标计划的实施。③ 2.政府调控复合模式 政府调控复合模式是一种包括集权、分权和放权等多种管理形式的模式。其特点是在同一个国家内，对不同的文化事务或同一文化事务的不同层次，采用不同的管理模式，在不同的发展时期对同一文化事务采取不同的管理方式，甚至在同一文化事务的管理模式中，包含了截然对立的多元化因素。 集权、分权、放权的多元交叉和并存是这一模式的根本特征。其优点体现在：第一，中央集权与地方分权相结合，有利于调动地方办文化的积极性，有利于增加对地方文化单位和文化活动的资助，并在必要的时候保护本国文化不受外来文化的冲击，维护国家文化安全。第二，政府干预与市场调节相结合，有利于对那些需要加强调控的部门进行有效的监控，也有利于使那些可交由市场调节的行业得到充分自由的发展。第三，集权、分权、放权并用，体现了这一模式的灵活性，可根据实际情况适时适度采用不同的管理方式，使文化事务管理能遵循文化活动本身的规律和要求。 法国是采用这一模式的典型代表。法国政府非常重视文化的发展和管理，这一点在欧洲国家中较为突出。主要表现在将文化发展列入国家发展五年计划，从全局上对文化发展进行规划和指导。在强化政府调控的同时，还推行“分散文化权力”的政策，把一些文化权力移交给地方，如把对某些遗产的管理权下放，交由最直接的地方组织来负责。法国政府对文化部门的管理也有别于对一般行政部门的管理，表现形式并非行政命令，而是通过签订文化协定的契约形式确保管理目标的实现。在这一独创模式下，法国的许多公共文化部门拥有很多自主权，有自己的人事制度和自己的收入。 近年来，法国还推行“文化的民主性”政策，强调公众对文化的享有，并采取措施提高公众对文化管理的参与度。目前，法国有15.7万个文化民间协会，这些协会在法国文化事务管理，尤其是法国文化遗产保护过程中发挥了重要的作用。法国政府签署了国家与协会契约宪章，充分肯定民间组织在遗产保护中的地位，并给予它们在制定有关遗产政策中一定的参与权。多年来，协会在法国遗产保护方面做了大量的工作，主要有：鉴定遗产内容、参与制定法律和行政管理、提高民众的遗产保护意识、发挥遗产的价值作用、传播知识和技能，建立资源信息库等。④对营利性的文化产业和文化单位，法国政府不大包大揽，而是交由市场调节。虽然法国政府对新闻事业也采取了国家垄断，凡国营、私营的广播电视部门都必须置于国家控制之下，但对同属于新闻事业的报刊业，则采取自由放任政策，从报道内容到机构设置均不受政府干预。 3.政府引导复合模式 这一模式的特点是文化的发展主要依靠市场等社会力量的调节，政府既不干预也不调控，主要通过制定法律法规、发布经济政策以及民间文化机构和中介组织来间接管理文化事务。在这一模式下，市场在文化发展过程中发挥主导作用。美国、英国、加拿大和澳大利亚都采取这一模式。 以社会为主导，政府间接引导是这一模式的主要特征，其优势在于：第一，政府较少干预文化发展，文化单位在文化市场上自由竞争，有利于形成符合文化活动规律、多样化多层次的文化格局，从而较好地满足人们的文化生活需要。第二，政府对非营利性文化单位以税收减免等政策而非行政拨款的方式进行扶持，这一方面避免了文化发展的政治化倾向，另一方面又鼓励了社会各界关心和支持文化的发展，有利于将更多的社会财富用于发展文化。第三，依靠众多民间文化机构调节文化与公众的关系，沟通文化单位之间的联系，有助于调动地方和个人的积极性，提高对内对外的文化交流水平，丰富社会各阶层的文化生活。第四，依靠法律手段而非行政手段规范文化市场和推动文化发展的做法，有利于文化健康、有序地向前发展。美国的文化立法大多由地方创设，根据需要，可以上升为联邦政府的法律，所以法律较符合客观实际，容易落到实处。 美国是典型的政府引导复合模式的国家。基于其社会文化发展水平，政府对文化发展的管理和协调机制以间接管理为特征，充分发挥社会和民间基金会的作用，政府对文化尽量不直接介入。当然，尽管美国至今未设置专门的文化管理行政机构，但这并不意味着美国政府对文化发展无所作为，只是政府对文化发展的各项事务不直接插手，而是将其文化发展策略巧妙地转化为一种“开放性”的市场策略，将文化艺术活动放置于市场经济和民间社会中成长，政府只是提供宽松的外部环境和严格的法律保障。⑤ 美国政府管理文化的手段是间接地，主要通过联邦艺术暨人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆委员会，作为联邦政府的文化代理机构，负责对全国重要的文化艺术活动的计划协调和对非营利的文化团体和个人进行财政资助等。1965年，国会通过《国家艺术及人文事业基金法》。依据这部法律，美国国会每年将一部分国家预算拨给国家艺术基金会和人文基金会这两个独立的管理机构，再由这两个基金会下属的拨款委员会按照法律规定，将这些经费提供给申请拨款的非营利性艺术团体或艺术家个人。申请拨款的艺术团体和艺术家，必须就其团体的性质、作品的艺术质量、财政状况和管理水平提交详尽的书面报告，由有关艺术门类的专家小组实地评估并提出建议，最后由拨款委员会以表决的方式裁定。此外，这部法律还保证了美国政府每年必须投入文化艺术中的资金比例，并确保这项资金用于公益性为主的文化艺术事业而不是耗费于庞大的文化行政机构的运行之中。根据这部法律，政府对非营利性质的文化艺术团体和公共电台、公共电视台免征所得税，并减免为其赞助的个人和公司的税额。⑥ 对文化发展的间接支持还表现在《联邦税收法》上。这部法律明文规定对非营利文化团体、机构和公共电视台、广播电台免征所得税，并减免资助者的税额。对以非营利的促进文化、教育、利学、宗教、慈善事业为目的的团体免征赋税，个人和企业对上述非营利团体的捐赠可享受减免税收的优惠政策。如《联邦税收法》规定可以享受免税待遇的机构和组织有：交响乐团和类似的团体、促进爵士乐发展的音乐节或音乐会组织者、合唱艺术团体、青少年艺术团体、艺术展览团体、戏剧表演团体、舞蹈艺术团体和学校、历史文物保护团体等。 而对营利性文化产业，政府完全采取放任的政策。美国的营利性文化单位一般由个人投资或采取多方合资的模式，美国政府鼓励非文化部门和外来资金的投入，甚至大力吸引外国资本的参与，鼓励文化产业的跨国经营。营利性的文化产业单位采用老板负责制的管理体制，决策与管理均由老板负责，在若干名雇员协助下开展工作。政府对营利性的文化产业实行“商业决定型”的放任政策，文化企业不能享受减免税的优惠政策，政府一般也不给予资助而彻底交由市场调节，它们必须自谋生路，在文化市场中参与竞争。当然，美国政府也注重文化产品是否合乎法律的规范，一旦发现文化产品与国家法律背离的情况，便迅速加以监管或取缔。⑦ 近年来，复合型文化行政模式出现了融合的趋向。这种变动主要是西方市场经济国家为了弥补某一种文化行政模式的不足而采取的一种行政体制的自我调适，而对于那些经济社会转型的国家而言，这种文化体制调适的力度则要大得多，是一种体制层面的变革。这种变革一般遵循一定的路径，形成独特的另外一种文化行政模式。这个模式叫引导型行政职能模式，它实际上是新型工业化国家和地区在经济社会转型过程中出现的一种新型行政职能模式，这种模式既要保证社会的独立性与自主性，又要充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济文化生活协调与调控。在这种新型行政模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。 由于新兴工业化国家和地区既不能继续走老路，采取政府包揽一切，排斥市场的做法，但是在市场化过程中又不能完全走西方发达国家的路子。对于西方发达国家来说，拥有雄厚的物质基础和文化优势，在国际政治关系中处于支配地位，在经济关系中拥有强大的竞争力，在文化交往中则表现为一种优势的话语权。在这种情况下，如果发展中国家沿着发达国家的历史路径，就会永远在政治、经济和文化上处于被动的地位，受制于人。因此，对于追赶发达国家的发展中国家来说，建立引导型行政职能模式可能是一种最佳选择，是有历史的合理性的。建立引导型行政职能模式是一种全新的创造，是一个在探索中完善政府角色定位的过程。但是，这种模式的优点也可能正是它的弱点，因为它过于重视政府在经济文化和社会中的主动性，当这种主动性得到正确的发挥时，会表现出对经济、文化和社会发展的巨大推动作用；如果发挥得不好，则会出现严重的经济、文化和社会问题。 我国在改革开放中也选择了引导型的行政职能模式。就我国的具体情况而言，市场经济的发展需要政府提供良好的政治环境、文化环境，而且市场经济自身往哪个方向发展，以及如何发展，都有赖于政府的引导。就文化事业而言，由于存在着一个体制庞大的文化企、事业体系，在市场化过程中如何使文化企、事业体系顺利转型，必须在正确的文化行政指导和推动下才能妥善进行。因此，确立和完善中国特色社会主义引导型行政职能模式是历史的必然选择。事实证明，中国引导性的行政职能模式已经在经济发展中取得了巨大成功，在文化领域也已经取得的明显的成绩。当然，需要进一步通过政治体制改革、经济体制改革和文化体制改革来完善这一引导型行政职能模式。 引导型行政职能既不同于按照亚当·斯密的自由市场经济理论设计的保护型行政职能，也不同于按照凯恩斯主义为基础设计的干预型行政职能，而是两者的综合统一。引导型行政模式中的行政应当是服务行政，也就是说引导型行政职能模式是服务型政府应当致力于建设和完善的行政职能。在实践中，引导型行政模式需要通过采取以下几个方面的措施去实现行政的科学化、民主化和廉洁性：第一，充分按照管理对象的自身规律办事；第二，加强立法、严格执法、带头守法、依法行政，使行政管理有法可依，克服随意性和政出多门；第三，建立规范化的行政程序；第四，制度公开、透明，接受社会监督；第五，加强服务，树立勤政为民的形象。 引导型行政职能模式的特征在于，它既能保持社会的独立性与自主性，又能充分发挥作为社会总体利益的代表而对社会经济文化生活的协调与控制。这种模式下，政府与社会处在一种相互制约、相互合作、相互独立、相互依赖的有机统一的关系中。因此，对中国政府来说，在今后很长时间内，要不断探索和总结引导型行政职能模式的经验，着力完善这一模式。⑧ 引导型文化行政职能模式的实质是以转变文化行政职能为核心，通过文化行政职能的转变和文化行政管理方式的改变，建立服务型政府，构建以公共文化产品和公共文化服务提供为基本职能的新型公共文化管理模式。文化行政职能的转变要沿着以下路径来进行：(1)从政治职能看，要向着培育和发展社会主义民主和法制的方向转变；(2)从经济职能看，要从对微观经济生活干预转向对文化市场的宏观调控；(3)从文化职能来看，要从对各项文化事务的包揽转向对公众提供公共文化产品和文化服务。文化行政管理方式的改变要沿着以下路径进行，即由计划经济体制下的直接管理和行政命令向方式、方法的间接化、民主化和手段的法律化、信息化方向转变。 提供公共文化产品和公共文化服务是市场经济条件下文化行政职能选择的必经之路。首先，政府提供公共文化产品和服务具有必然性。最早提出这一思想的是英国思想家托马斯·霍布斯。他指出，国家的本质“用一个定义来说，就是一大群人相互订立信约、每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。⑨这样，他实际上已提出了若干年以后成为公共产品理论的重要论点：国家和政府本身就是一件最重要的为个人提供公共服务的“公共产品”；政府收支是公共收支；这是以个人而不是以阶级为基点的“国家”。这种以平等的个人为基点的理论，是“商品是天生的平等派”这一市场经济特征的反映，也是西方公共经济学以个人需要为分析基点的思想根源。最早涉及公共产品核心问题分析的是英国的经济学家大卫·休谟。他认为，人们具有只求眼前利益而不顾长远危害的弱点，这只有依靠执行正义的政府的作用才能克服。他分析说，“两个邻人可以同意排去他们所共有的一片草地中的积水，因为他们容易互相了解对方的心思，而且每个人必然看到，他不执行自己任务的直接后果就是把整个计划抛弃了。但是要使一千个人同意那样一种行为，乃是很困难的，而且的确是不可能的……因为各人都在寻找借口，要想使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上。政治社会就容易补救这些弊病。执政长官……可以拟定促进那种利益的任何计划。”⑩这些分析包含了公共产品论的几个基本内容：第一，在自利的个人间存在某些共同消费的“产品”，如共有牧地的排水；第二，这类产品提供中的坐享其成心理及其可能性，如数以千计的人们共同提供排水费用的困难；第三，这种心理只能由政府参与才能有效克服。 其次，公共文化产品必须由政府来提供。亚当·斯密是最先将公共支出与市场失效联系起来的人。他认为，公共事业的收益难以抵补其成本而不能由私人提供，某些职责不能由市场活动而只能由公共活动来完成。约翰·穆勒发展了他的理论，他指出，在许多情形中，公共服务的提供是重要的，但却没人感兴趣，因为这些服务的提供，并不必然自动地获得适当的报酬。这样的服务必须由政府提供。穆勒已经意识到“囚徒困境”和“搭便车”问题，并且将斯密关于某些产品需由公共提供的见解推进了一步。 最后，公共文化产品是市场经济必然的、合理的伴生物。公共产品理论的又一次重大发展，是由美国经济学家萨缪尔森作出的。他在《公共支出的纯粹理论》一文中将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。 上述理论都共同提到公共物品之类的东西必须也只能由政府来提供，这为文化行政转型中的准确定位提供了坚实的理论支撑。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，公共产品理论也逐渐被引入我国学术研究和政府政策的层面，由此也产生公共文化产品的问题。中共十六届三中全会明确提出：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。建设公共文化服务体系正是文化体制改革、文化行政改革及其职能转变的目标取向，同时这也是对文化行政部门治理方式的积极实践与探索。建设公共文化服务体系，不仅在于实现文化服务的转变，更重要的在于要实现治理方式的转变；不仅在于为社会发展提供良好的文化环境，更重要的在于为经济、政治、文化的协调发展提供基本而有保障的公共文化产品和有效的公共文化服务。 虽然公共产品理论产生和发展于西方社会，有着不同于我国公共文化理论的特点，但是同西方的许多经济理论一样，公共产品理论也有其合理内核。分析并指出它的合理成分，对于我国的公共文化服务体系的构建，将具有一定的借鉴意义。第一，提供公共文化产品是政府的重要职能，政府应成为公共文化产品的主要提供者。第二，积极推进文化产业的发展，丰富和壮大文化产品的源头。第三，发挥政府是公共文化服务体系的管理者作用，使个人、社会团体和民间资本共同参与公共文化服务体系的建构。 我国引导型行政职能模式是在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中形成的。传统的计划经济体制实际上是政治、经济和文化一体化，在这种体制下，政治原则支配经济原则和文化原则，经济运行和文化运行服从于政治目标。与此相适应，政府主要担负着政治职能，一切行政活动都从属于政治目的。因此，政府把经济活动、文化活动以及全部社会活动看作政治活动的组成部分，在政治目标的指导下，政府把对经济、文化和社会的管理都作为政府职能的主要内容，从而形成了全能型的行政管理模式。这个职能模式的根本缺陷是行政职能的角色定位由于过于理想化而存在着严重的空想成分，或者说全能型的行政管理模式是建立在政府无所不能这一空想的基础之上的。 实际上，政府并非无所不能，而是有所能也有所不能。一个国家或地区，一个政党一旦选择这种模式，企图通过政府包揽一切经济、文化和社会事务的功能的时候，必然会走到反面。全能型的行政功能模式的缺陷主要表现在，第一，政事、政企不分，行政机关的角色错位，严重束缚生产力的发展，不利于建立市场经济体制；第二，机构重叠、臃肿、职责不清，不利于提高行政效率；第三，行政管理方式不规范，依法办事的观念淡薄，不利于社会主义民主和法制建设；第四，缺乏有效的监督机制，不利于防止腐败，保持廉洁；第五，政府职能旁移，强政治，软文化，弱社会，不利于社会的全面发展。 传统文化行政职能的缺陷同传统计划经济体制的行政职能一样，是一个强化政治职能，而弱化文化职能的模式。其要害问题只有一个，就是过于迷信和依赖政府的作用，而又极力否定市场和其他社会力量的价值。计划文化体制中的政府是一个万能的政府，它既是公有制的代表者，又是计划体制的组织者。一方面由于所有制结构的单一化和文化事业活动的非市场化，从而禁止了私人以及其他社会团体兴办文化事业单位；另一方面政府成为一切文化活动唯一的主体，直接配置文化社会资源，直接组织和管理文化生产和分配活动，直接控制整个社会文化活动的运行。所有的文化生产活动都是通过政府——文化事业单位这种运行模式得以实现的，把文化市场和非营利性文化组织排斥在这一模式之外。(11) 在建立社会主义市场经济体制的时候，必然带来经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革，这些改革都有一个共同的指向，就是必须首先进行行政职能的转换，打破原有的全能型管理，建立起适应社会主义市场经济需要的新型行政模式。这种新型的行政模式必须满足以下要求：第一，它要求政府是一个层次少、人员精简、职责分明富有效率的行政机构；第二，它要求落实全心全意为人民服务的宗旨；第三，它要求政府依法办事，即规范管理程序，推动社会主义法制建设；第四，它要求行政行为处于一系列的监督制度和社会监督机制之中，保证开明廉洁；第五，从文化角度来说，要充分研究文化自身的特殊性，切实按照文化发展的规律性行政。只有这样，才能有效地发挥文化行政职能的作用。 与社会主义市场经济体制相适应的行政职能模式是一种引导型的模式，它是以政府的职能分类为基础的。在改革开放过程中，随着经济体制改革的深入，具有中国特色的社会主义引导型行政职能模式已经粗具雏形。党的十五大以来，在提出深化经济体制改革的同时进一步推进政治体制改革和文化体制改革，特别是提出政企分开、政事分开、机构改革等问题已经把行政职能的根本性转换提到了一个突出的位置上来。如果各类行政性活动还是按照原来的模式进行下去，就不可能实现行政职能的根本性的转换，不可能适应经济体制改革和文化体制改革的进一步要求，不可能使国有企业和文化事业单位从政府严密的行政管制下解放出来。因此，根本问题在于改革行政职能的模式，即彻底从全能型管理的陈旧观念中走出来，并以引导型行政模式的新观念取而代之。 文化体制改革实质上就是要厘清政府和市场的职能边界，并以此重构文化宏观管理体制和微观运行机制。2000年中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出了三个重要理论概念。第一，明确提出了文化体制改革的目标就是要建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制；第二，明确将文化事业作为一个独立的概念，即文化事业是与公益性相关联的；第三，明确提出了与文化事业相对应的文化产业概念。而此后十六大与十六届三中全会关于文化体制改革的论述与之一脉相承，并使文化体制改革理论得以逐步完善。十六大进一步论述了文化事业和文化产业的区分，提出了支持文化事业和文化产业发展的不同政策措施。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则明确提出“公益性文化事业”和“经营性文化产业”，并提出分类指导的改革政策：公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务；经营性文化产业单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。至此，文化事业和文化产业的性质有了清晰的界定，文化体制改革理论得以完善，改革的总体试点方案出台。(12) 2006年中共中央、国务院出台的《关于深化文化体制改革的若干意见》是一份对二十多年来文化体制改革进行系统性总结的重要文件。文件对文化体制改革的重要性、指导思想、原则、目标任务、重点和组织领导等方面进行了全面的部署。从体制层面看，改革涉及五个层面，即宏观管理体制、微观运行机制、文化市场体系、文化产业格局和文化开放格局。 首先要解决宏观管理体制中的政事不分、政企不分的问题，实现政事分离和政企分离等。其次要解决微观运行机制中的主体性质不明确的问题，即重点解决文化事业单位长期以来的双重职能问题，将那些既行使文化公共职能又行使文化市场职能的文化事业单位，明确定位为公益性文化事业单位或经营性文化企业单位，从而实现两个职能明确的主体。第三，解决文化市场因原行政管理体制造成的条块分割、地区封锁、城乡分离的问题，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。第四，解决文化产业格局中所有制构成不合理的问题，推进文化领域所有制结构调整，坚持以公有制为主体，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。最后，形成完善的文化创新体系，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局。 随着中国经济体制改革的深入，特别是确立了社会主义市场经济的改革取向后，我国传统文化行政赖以生存的土壤和基础慢慢发生了变化。第一，中国社会基础结构变迁使文化体制赖以生存的社会基础制度环境发生质的变化。第二，市场经济理论的确立使文化体制赖以存在的核心价值观发生了根本性的变化。第三，市场经济体制的确立使文化体制必须从封闭到开放，从主要面向系统管理到主要面向社会管理。随着文化资源在全社会实现重组、整合和交融，必然使得原来在计划体制下确立的封闭式管理方式、行业系统管理方式，以及以行政管理为特点的行业垄断和权威受到严峻挑战。(13) 我国的文化行政正处在一个历史性的转型过程当中。首先，文化行政部门的职能渐进转变，逐步由传统体制下的政事不分、管办不分的行政职能结构向市场体制下政企分开、政事分开、管办分离的行政职能结构转型。其次，国有文化资产管理体制从政资不分向建立健全的管理体制、实现政资分开的模式转型。再次，文化管理的手段正从单一的行政手段模式逐步向行政和法制手段并用的模式转型。最后，文化行政组织从单一型的文化行政机关向混合型的文化行政机关、文化社会组织、文化中介组织转型。文化行政转型正处在一个关键阶段。转型所显现的一些特征，既是对以往二十多年来转型的一个总结，更是对未来转型路径的一个昭示。转型是否能够顺利、成功，取决于转型的路径是否正确，取决于整个行政体制改革的推进。(14) 成熟的引导型行政职能模式是建立在服务型政府的前提之下的，在服务型政府中，由于服务精神的泛化而引发信任，会必然地导向合作行为，从而强化共同体的同质性。因此，在服务型政府的构建中所包含着的走向社会自治趋势也就是社会凝聚力重现的契机。按照这个路径，不仅公共行政包含着走向制度伦理设计和安排的可能性，而且整个社会也将获得伦理关怀，成为真正和谐有序而又充满活力的社会。文化行政职能的转换，是整个引导型行政模式的一个部分，因此其转换的意义也非常深远。 ①A.Zvorykin,Cultural Policy in the Union of Soviet Socialist Republics,Paris,Imprimerie Blanchard,1970. ②刘宇：《谈韩国政府在文化产业发展中的作用》，《特区经济》2015年第4期。 ③Tatiana Fedorova and Nina Kochelyaeva,Cultural Policies and Trend in Europe:Russia.http://www.culturalpolicies.net/web/russia.php. ④Kim Eling,The politics of cultural policy in France,LTD,Macmillan Press,1999. ⑤[美]丹纳·杰欧雅：《美国艺术资助制度》，http://www.ccmedu.com/bbs2_41430.html。 ⑥The First Annual Report of the National Council on the Arts(1964-1965).http://www.nea.gov/about/AnnualReports/NEA-Annual-Report-1964-1965.pdf. ⑦The American Assembly,The arts and public policy in the United States,New York:Columbia University Press,1983. ⑧张康之、李传军：《公共行政学》，北京大学出版社2008年版。 ⑨[英]托马斯·霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版。 ⑩[英]大卫·休谟：《人性论》下册，关文运译，商务印书馆1980年版。 (11)凌金铸：《文化体制改革的拐点及意义》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2010年第6期。 (12)凌金铸：《文化体制改革的拐点及意义》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2010年第6期。 (13)傅才武、宋丹娜：《我国文化体制的缘起、演进和改革对策》，《江汉大学学报》(社会科学版)2004年第2期。 (14)凌金铸：《论文化行政转型》，《安徽大学学报》(社会科学版)2007年第4期。标签：法国经济论文; 炎黄文化论文; 社会管理论文; 法国文化论文; 个人计划论文; 公共艺术论文; 文化政策论文; 法律制定论文; 个人管理论文; 市场管理论文; 管理艺术论文; 经济论文; 文化产业论文; 经济学论文; 法律论文; 文化事业论文;