城市社区自治：权力矛盾及其协调——以武汉市X社区为个案，本文主要内容关键词为：武汉市论文,社区论文,个案论文,权力论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社区自治水平高低直接决定着动员社区内外的资源建设社区的能力，是社区建设成效的关键所在，而在社区自治的过程中，社区党支部、社区居委会和社区物业管理公司三大组织之间的权力关系是社区自治无法回避的问题，解决好了这三者之间的权力之争，是社区自治进入良性运行轨道的关键。
一、社区权力矛盾：源起及其实质
社区内部权力的矛盾实际上是社区党支部、社区居委会以及社区物业管理公司这三大权力主体间的利益矛盾的外在表现。
以党支部书记为代表的社区党支部是街道办事处，即是国家利益的代理人。由于党组织不是行政组织，这样说虽不是很准确，但事实上党支部代表的就是政府也即国家，因为社区党支部书记是由与政府（街道办事处）同级的党组织任命的，虽然上级政府在任命时会考虑社区成员的利益，但政府及其派出组织有权可以不这么做。
以居委会主任为代表的社区居委会是一个半国家半社会的组织。在理论上，社区居委会应该是社区居民利益的代表者，且目前有许多社区居委会主任及其成员由居民选举产生，但在当前现实情况下，社区居委会承担了很重的行政工作，加之由于居委会成员的工作津贴由区派出机构——街道办事处下发，这就不可避免地使居委会也成为街道办事处的手脚。综观全国社区建设示范城区，市、区、街三级政府政策倾斜和资源堆砌的印记非常明显，纯粹依靠社区自己的组织资源和物质资源、走内源性发展道路的社区和城区还没有真正出现，各个社区的发展在很大程度上依靠社区负责人到市、区、街三级政府组织争取发展的资源和政策。显然，由于最终决定权在政府的手中，因此，在实际意义上，居委会主任也是国家的代理人，至少是准代理人。不过，由于居委会成员必须由全体社区成员或社区成员代表大会选举产生，如果社区居委会纯粹只代表国家的利益而不代表社区居民的利益，这样的社区居委会是得不到居民的支持的，即使勉强被选上，其后续工作的开展也是很困难的。因此，社区居委会又在一定程度上代表了社区居民这一社会性质的利益。正因为如此，社区居委会实际上是一个半国家半社会的组织，既代表国家在社区中的利益，又代表社区居民的利益。
另外，从社区在我国发展的纵向考察中，我们也不难发现新型的城市社区有很强的中国特色：第一，新型城市社区的设立有很强的规划性。西方国家的社会发展是一种自下而上的模式，作为社会基层的社区及其自治体制是一种自发的产物，与西方国家不同的是，中国的社会发展是一种自上而下的模式，在从上至下的社会变迁过程中，基层社会组织及其管理单元的设立就必须服从规划性变迁的整体设计，这就决定了中国的新型城市社区的设立有很强的规划性。第二，新型城市社区的设立有很强的目的性和权威性。我们知道，新型城市社区的主要事务有六项，其中四项是自治事务，其余两项属社区协助政府完成的事务，因此，新型城市社区是一种自治单位而非行政单元，自治是其主要的特征，但同时带有明显的行政色彩，政府设立的目的性很强。而社区组织的设立又不同于其它的社区自治社团的成立，它在自治中占主导地位，具有其它社区社团不具备的权威性。第三，新型城市社区的自治是依据法律而自治的。新型城市社区是根据我国《宪法》和《城市居民委员会组织法》的规定，在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。第四，社区自治强调中国共产党的领导和中央及各级政府的指导，因此，严格地说，现行的社区自治是在党的领导和政府指导下的社区居民与社区单位的有限自治（注：参见徐勇：《中国城市社区自治》，第27页，武汉出版社，2002年。）。这也决定了当前中国城市中的社区居委会组织只能扮演半国家半社会的组织角色。
以物业管理公司经理为代表的物业管理公司，是一个纯粹的民间社会组织，它与社区内的所有经济组织、社会组织一样，是社会的象征。不仅如此，实际上它还有不同于其它社区民间社会组织的、体现其独特社会性的一方面，那就是由于它是一个经济组织，政府即国家对它的监管只是经济和财政上的，对于其社会效益上的行为监管得很少，而其它社区社会（民间）组织（如老人协会等），根据社团管理条例需要到相关的民政部门进行合法性登记，并由居委会履行监督功能。也就是说，社区物业管理公司在经济上受政府的监管而具备了合法性，而其发挥社会功能（即作为一个社会组织）又不受政府的监管而有其独特的条件。所以，物业公司是社区中最典型的民间组织，最自在的社会力量。
从社区党支部到社区居委会，再到社区物业管理公司的排列顺序中，国家的力量逐渐减少，代之的是社会力量的渐次强大。国家与社会在社区这一场域内的共同在场，使社区实际上成了国家与社会力量相互博弈的场所。可见，三者之间的矛盾实质上是国家与社会之间的利益矛盾在社区中的体现。
二、个案社区权力结构的特色：和谐与一致
在社区中，往往存在两对矛盾：一对是国家（政府）与社会（民间）的矛盾。由于社区具有一定的空间意义，它是这一矛盾发生的主要场所；同时这一矛盾是跨社区存在的，如社区自组织与社区党支部、居委会，街道办事处及市、区政府之间的矛盾，它往往落在社区的范围之内，在多数情况下，首先出面协调这一矛盾的往往是国家及政府在该社区的代理人与半代理人——社区党支部和社区居委会，这实际上是社会层面的矛盾转移或“化小”至社区中的一部分。另一对就是社区党支部书记与社区居委会主任之间的矛盾。可以说，这一矛盾是各级政府负责人与同级党组织负责人矛盾在社区中的翻版。理论上讲，社区党支部书记与社区居委会主任之间应该没有任何矛盾可言，但在城市社区中，由于没有制定也无法制定社区党支部书记工作详细的、可操作的范围和细则，没有社区党支部书记与社区居委会主任明确的分工，更没有对社区党支部书记不涉居务的限定。社区党支部书记工作范围的这种模糊性，使社区党支部书记的权力行使具有很大的弹性。当社区党支部书记的能量和影响力足够大时（下文将会详细论述），该书记可以对绝大部分居务和一切党务工作做出决策，而当社区党支部书记的能量和影响力不够大时，该社区党支部书记就只能退回党务工作甚至于连党务工作因资金的缺乏也无法开展。
然而，个案社区的权力结构独特的一面，就在于三者之间的和谐与一致，这一权力结构的形成依赖于以下三个条件：
1.社区居委舍、社区党支部、物业管理公司三个组织内部权力的集中化
在X社区中，社区居委会的权力主要掌握在居委会主任的手中，社区党支部的权力也主要掌握在书记的手中，物业管理公司作为一个企业组织。其权力掌握在经理的手中理所当然。这种权力集中化的状态是该社区权力结构形成的前提，它是中国一直以来的家长制传统和现代科层制双重结合的产物，因此，这种组织内的权力格局使三个组织的主要负责人，社区居委会主任、社区党支部书记以及社区3物业管理公司的经理在绝对程度上代表了各自组织的意志，为社区内部权力的协调创造了前提，也就是说，只要协调了这三个主要负责人之间的权力之争，也就等于化解了这三个组织间的权力之争。
2.社区居委会主任与物业公司经理两个角色的重合
2000年，X社区物业管理公司的经理当选为该社区居委会主任，这一双重角色实际上最大程度地化解了社区居委会与社区物业管理公司及其背后所代表的国家与社会之间的矛盾。
3.社区党支部书记的边缘化
在社区中，社区党支部书记与社区居委会主任向来是一对矛盾的权力主体，但远没有学术界讨论的那么复杂，因为在社区中，实际权力的大小往往只取决于一个因素——对社区的贡献，也就是说，谁对社区的贡献大，谁争取的资源多，谁就能获得社区的主要权力。当然，这里所谓的贡献包括个人能力的体现，也包括个人所能动员的为社区办事的资源，以及社区本身所拥有的资源。根据我们的调查结果，社区党支部书记与社区居委会主任的权力大小，存在这样一个比较普遍的规律：如果该社区处于街道所有社区的边缘位置，即它没有自己的特色，也没有自己的资源，那么这个社区中，社区党支部书记的权力要大于社区居委会主任的权力；反之亦然，如果社区资源丰富，社区对街道的依赖程度很低，那么社区居委会主任的权力要大于社区党支部书记的权力。因为在一个社区中，社区党支部书记是由街道任命的，如果该社区的资源比较贫乏，进而导致社区居委会的低吸引力，社区居委会的成员往往没有很强的能力，这给社区党支部书记的权力发挥留下了一定的空间，此其一；其二，由于社区的资源比较贫乏，在社区建设的过程中，社区没有足够资源来发展社区，街道就是一个重要的资源来源，由于社区党支部书记与街道的特殊关系，社区党支部书记往往会借助其关系网络，使其为社区所作的贡献一般要大于社区居委会主任，根据上面所言的贡献原则，社区党支部书记掌握社区的实际权力就很正常了。与之相反，如果社区的资源比较丰富，社区居委会对于社区精英的吸引力也足够大，本身就没有给社区党支部书记的权力发挥留下多大的空间，加之社区的资源比较丰富，对街道的依赖程度也相对较低，社区权力竞争的结果就是社区居委会对自己主体地位意识的明显加强，社区党支部书记的权力边缘化地位就理所当然。根据理想类型的基本做法，我们将社区的权力类型分为书记权力型、主任权力型和过渡型三种理想类型，其特点见下表：
社区权力结构的理想类型
书记权力型主任权力型
过渡型
党支部书记掌握主要权力
居委会主任掌握主要权力 二者权力相当
权力结构稳定
权力结构稳定
权力结构不稳定
决策速度快决策速度快
决策速度慢
内耗小
内耗小 内耗大
不符合现代社区发展的要
符合现代社区发展的要求 不符合现代社区发展的
求要求
需要说明的是，以上三种类型的社区权力结构中，第三种即过渡型权力结构是一种不稳定的权力结构，因为二者权力相当，从而使社区的决策困难，内耗增大，社区建设只能走下坡路。在这种情况下，可能会出现两种情况：一是街道将现在的书记调离该社区，并任命一个新的社区党支部书记。当然，接下来一个时期是书记与主任的磨合期，如果该新任书记没有做出足够大于社区居委会主任的贡献，他就只能处于社区权力的边缘位置，使社区的权力结构变成主任权力型，但如果他所做的贡献足够大，该社区的权力结构就变为书记权力型。二是由于居民对于社区居委会主任的表现不满意，在换届选举中被居民撤换下来，并选举出新的居委会主任，同理，该新主任同样存在一个比贡献的问题，因此，社区权力结构也会滑向书记权力型或主任权力型。可见，社区居委会主任与社区党支部书记权力的相当状态只是一种过渡态，这种状态不可能持久，或迟或早会转变成主任权力型或书记权力型。
在X社区中，由于社区的基础较好，资源较多，社区党支部书记因此而被边缘化，社区党支部书记的边缘化意味着该社区是主任权力型的权力结构，这实际上弱化了社区中另一个国家力量代理人的权力，因此，国家与社会的矛盾在此社区中不存在，这是非常有利于社区自治的。
三、国家与社会力量在社区中的相互强化
严格来说，国家与社会双重力量在社区建设中理论上应该是没有绝对冲突的，相反，如果二者整合比较好的话，还可以相互强化，增进社区居民的福利水平。X社区就实现了这一点。
1.物业管理公司（社会经济组织）对社区居委会（半国家组织）资源的利用
首先，物业管理公司以社区服务的名义开办的众多赢利性项目，可以说是对社区居委会这一无形资产的利用，如以社区服务为名义的对外物业管理经营等，可以取得比一个纯粹的以赢利为目的的经济组织更高的信任度，物业管理公司在开展物业管理工作的同时，居民参与不足的问题也因借用了社区居委会这一自治组织的权威而得到缓解。
其次，居委会主任与物业管理公司经理双重角色的重合，对物业管理公司开展新业务及取得政府的认可上存在优势，这是其它经济组织不具备的资源。以X社区的车辆管理和为居民找自来水公司更换居民楼水箱为例，由于该物业管理公司的经理同时也是社区居委会的主任，该社区又是区政府树立的社区建设的典型，区长、副区长多次考察该社区，同时也是该区对外展示社区建设成就的一个窗口。从社会交换的角度来看，既然社区为政府“增添了光彩”，且这功劳绝大部分记在了居委会主任的帐上。当身兼社区居委会主任的物业管理公司经理向上级政府申请物业管理及其“擦边球式”（指经营性和赢利性的）的社区服务项目时，作为回报，相关部门在决策时不会不适当考虑该经理的社区居委会主任这个角色；因为在理论上，社区居委会是法定自治组织而不是政府部门的下级派出机构，社区居委会主任有权抵制上级政府部门下派的许多工作，因此，上级政府部门与社区居委会之间的关系往往结成一种“互惠互助”的工作关系。不难想象，如果不是居委会主任这一角色发挥作用，该物业管理公司很可能得不到现有的众多赢利性的社区服务项目的许可证。正因为如此，该物业管理公司在对外（社区外）服务赢利的基础上，免去了本社区一些本该收取的物业管理费，同时还相应为社区做了许多其它免费服务。
最后，物业管理公司利用政府下拨给社区的安保费，节约了物业管理公司的安保费用，也提高了社区居委会的安保费的使用效率，这是因为，如果没有社区居委会与物业管理公司的整合作条件，居委会由于资金较少而没有规模效应；而物业管理公司也无法独自承担高额的安保费用。另外，在大多数社区中，社区居民享受城市最低保障补助有为社区做义工的义务（丧失劳动能力者除外），由于社区中享受最低保障的人很多，而社区又没有资金启动足够的社区服务项目来提供岗位，社区居委会就这也为物业管理公司提供了廉价的劳动力来源。
2.物业管理公司（社会组织）对社区居委会（半国家组织）的贡献
物业管理公司对于社区居委会最大的贡献就是给社区居委会提供大量的资金，使社区居委会有所为，从而提升社区居委会在居民间的认同度和满意感。众所周知，有些社区服务项目有明显的利润，但居委会没有足够的资金开发这一项目，是心有余而力不足，以居委会的名义让物业公司介入这些活动既利用了物业管理公司的资金，又给社区居委会提供了相应的启动资金，可以说是一种制度建设上的双赢策略，是“帕雷托最优”的。
我们知道，目前社区建设中最大的问题就是社区成员的参与不足，参与不足，社区居委会就很难有所为，而无所为就更难调动社区成员的参与热情，如此而形成一个恶性的循环。社区物业管理公司资金的注入，帮助社区居委会启动了一定数量的社区建设项目，使社区居委会有所为，相应地，这一起点又带来了社区居民的认同和参与热情的高涨，从而可以使社区居委会更有所为，如此进入一个良性循环的轨道。
不管是物业管理公司对社区居委会资源的利用，还是物业管理公司使社区居委会在社区居民中认同度的提升，二者在这一整合的过程中相互强化了对方在社区中的权威是不争的事实。而二者在社区中权威的强化所采用的都是为社区居民办实事这一唯一的途径，因此，归根到底，二者在社区中的强化带来的外部效益就是社区居民福利水平的大幅度提升。
四、X社区权力协调的启示
在X社区权力整合的过程中，社区居委会缺资金启动多个社区建设项，虽然物业管理公司在一定程度上利用了社区居委会的无形资源，但社区居委会仅有“无形资源”是不够的，这一点为众多因缺乏资金而处于“低发展状态”的社区所证实。而正是在权力整合的过程中，社区居委会利用了物业管理公司的资金，从而启动了多个社区建设项目，使社区建设驶入了滚动发展的轨道。这实际上给我们提供了一个非常值得思考问题，那就是：既然国家无力为所有的社区或大多数社区提供社区建设的启动资金，我们何不利用社会资源，来启动我们的社区建设项目，因为最终结果只有一个，社区居民福利的提高。更何况，利用社会资源来启动社区建设项目，实际上是社区参与（社区内外的经济单位参与）的一种体现，X社区为我们提供了一个摆脱单纯依靠政府而利用外部资金启动社区建设项目成功的例子，这应该是社区自治的应有之意。
目前，类似于X社区权力整合前的权力矛盾状态，在我国城市社区中广泛存在。众多社区组织的功能重叠、角色冲突，实际上将本来就不太复杂的社区管理与社区自治工作人为地复杂化，从而出现“都想有所为，又都不能有所为”的局面。从经济学的边际理论看，当增加一个社区组织所增加的组织间内耗大于该组织为社区所作的贡献时，这一组织实际没有增设的必要。因此，如果我们逐个考察现存社区组织边际效益的话，其结果定会让我们吃惊的。
另外，我们也应该看到，X社区模糊社区中的“官民”角色及其工作，却收到了意想不到的效果。这说明当我们对这些社区组织作过多的、过细的角色规定与工作指导，虽然化解了许多社区矛盾，但这些矛盾的化解是以牺牲社区的发展机会为代价的，更不利于社区民间组织的培育与发展。当然，事情也是一分为二的，有其利也就必有其弊，最突出的一个问题就是物业管理公司利用其所提供的项目与社区居委会提供项目的重合，从而可以借此逃避业主委员会的监督，同理，居委会也借物业管理公司的名义来逃避社区成员代表大会的监督。社区物业管理公司与社区居委会的上述关系，使社区物业管理公司应该承担的责任和应该履行的义务与社区居委会的工作内容相重合，如上所述，在目前的权力、组织工作的分工模式下，许多本该由物业公司所作的工作，现在由社区居委会的成员根据分工来完成，而社区业主委员会只能监督社区物业管理公司的工作，在社区业主委员会没有办法区分某项工作是由居委会还是物业管理公司来完成的情况下，社区业主委员会监督的客体不明确，社区业主委员会监督不易的同时，物业管理公司也有了逃避监督的借口。同样的道理，社区成员代表大会也面临同样的问题。这一点当值得我们为X社区协调的社区权力结构叫好时冷静地思考一下。
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