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中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2007)05-0028-05
20世纪90年代以来，随着国际贸易领域中区域主义复苏势头的出现，作为GATT体系缔造者的美国将其外贸政策从单纯依靠多边主义转向皈依于区域化道路作为补充，其在战略上已经为未来多边贸易体制的可能失败做好了次优的替代准备。如果WTO规则的改进不能满足美国的要求，区域主义将成为其新的武器①。在世界范围内，各国也越来越倾向于将多边贸易体制视为全球贸易自由化目标的“主干道”来建设，而把各种区域一体化视为相伴而行的“支流”予以引导。而区域贸易安排迅猛发展的新形势在保持了多边贸易体制的稳定和发展的同时，又具有侵蚀并最终瓦解多边贸易体制的潜在危险②。面对这种情况，我们不得不尊重区域贸易安排存在的合理性，同时加强对区域贸易协定与多边贸易体系的冲突关系的研究，以完善世界贸易组织对区域贸易协定的审查规范，尽可能地降低区域贸易安排对多边贸易体制造成的冲击效应。
一、多边贸易体制对区域贸易安排审查的本原探析
多边贸易体制对区域贸易安排审查机制的建构源于两者之间的冲突实质。审查机制作为一种手段，其目的是尽量避免多边贸易体制和区域贸易安排的冲突。笔者认为，要研究审查机制的完善路径，必须首先系统地分析审查机制的客观成因。这就要求我们不能孤立地只分析世贸组织与区域贸易集团个体，而应该将其视为国际经济趋同大背景下的一个有机的系统，以准确地把握二者之间的内在关联，为审查机制的完善提供一个有效的前提。
从微观层面考察，多边贸易体制与区域贸易集团的主体关系存在四种可能性：(1)是多边贸易体制的成员而未参与任何一个区域贸易集团；(2)只是区域贸易集团成员而未参与多边贸易体制；(3)既非区域贸易集团的成员又非多边贸易体制的成员；(4)同为多边贸易体制和区域贸易集团的成员。截至目前，世贸组织150个成员国几乎都和其他国家或地区缔结了区域贸易协定，这意味着第(1)种情况并不存在。现今虽有诸如俄罗斯等只参与区域贸易集团但未加入世贸组织的国家或地区，但其占国际贸易额不高，其与多边贸易体制的冲突并不明显，因此第(2)种情形也非主流。在经济分工日益细化、合作日益紧密的当今世界，没有哪个国家或地区能够完全漠视同其他国家的联系，因此可以否定第 (3)种可能性。这样看来，真正具有普遍意义的是第 (4)种情形③。
在国际贸易中，大多数国家具有双重身份：既是世贸组织的成员又是区域贸易集团的成员。双重身份必然导致双重义务，而该双重义务又是互相冲突的。多边贸易体制成员国的身份要求该成员国给予其他成员国最惠国待遇，但是区域贸易集团成员国的身份却有规避这项义务的冲动。因此，笔者认为，多边贸易体制与区域贸易集团主体的重叠性所造成的义务的交叉才是造成双方产生冲突的根源④。
鉴于此，如果单纯从逻辑的角度来考虑，解决两者冲突的最佳办法就是避免双重主体的出现，即不允许上述第(4)种情况出现。但是，如前所述，多边贸易体制与区域贸易集团的并存具有经济合理性，并且也是不可回避的现实。因此，要解决两者的冲突问题，我们唯有寻求一个恰当的平衡点，而多边贸易体制对区域贸易集团的审查机制正是寻求这一平衡点的有效的制度设计。
二、多边贸易体制对区域贸易安排审查的法律依据及其评价
多边贸易体制本质上是为了加快全球贸易自由化进程。考虑到区域贸易集团也有着同样的追求目标，为兼顾国际关系现实，GATT成立之初，即有种种例外规定，对本质上具有歧视性或保护色彩的区域经济组织的存在给予宽容。但同时，为了降低区域贸易集团对于第三国利益以及多边贸易体制功能的影响，多边贸易体制又必须对区域组织的成立及其新成员的入会进行必要的法律审查。
WTO总理事会于1996年2月成立了区域贸易协定委员会，该委员会负责审理各国提出有关区域贸易协定的通知，并制订一个可供依循的标准模式，评估区域贸易协议对多边体制所造成的影响。各成员国签署区域贸易协定之后，必须分别向WTO货物贸易理事会、服务贸易理事会或贸易与发展委员会提出通知，并由上述理事会委员会转送区域贸易协定委员会进行审查。多边贸易体制对区域贸易安排审查的法律依据主要集中于GATT/WTO框架体系中以下三个部分的法律规范：
（一）《1994年关贸总协定》 第24条及《GATT1994第24条解释谅解书》GATT1994第24条、乌拉圭回合谈判中达成的《对GATT1994第24条的谅解》对关税同盟或自由贸易区以及为建立关税同盟和自由贸易区的需要而缔结的临时协定做了规定。
GATT1994第24条是成立区域贸易组织的最主要的法律依据，对其评价涉及到以下四个方面：“绝大多数贸易”的标准、针对关税同盟的“不是总体上提高”标准、临时协议的计划和进度安排、通知的问题和GATT的决定⑤。
1、关于“绝大多数贸易”的标准问题：第24条第 8款规定关税同盟和自由贸易区可享受偏离WTO最惠国的例外，条件是参加国必须取消区域内各关税领域间“绝大多数贸易”的关税和其他贸易限制措施。显然，从经济理性的角度考察，准备取消几乎所有壁垒的优惠协议所带来的好处，可能被认为会超过偏离最惠国待遇原则所产生的弊端。该款确保了区域经济安排成员方之间必须把大多数贸易都纳入自由化范围，避免了发生“并非真正要在区域之内实施自由贸易，而只欲就某些特定产品形成优惠待遇，以排斥或限制其他国家产品进入其市场，从而形成区域壁垒现象”⑥。同时，“绝大多数贸易”也在客观上有助于成员国对抗国内利益团体对某些领域的产业的保护性要求，使本国可以在区域贸易安排内部获得互惠性自由贸易的地位。
然而，实践中，“绝大多数贸易”这一用词无疑具有模糊性。大量事实也证明，在多边贸易体制对区域贸易集团的审查实践中，因为这种模糊性导致了许多国家对其涵义理解的不一致，最终使得许多审查无疾而终。正如1989年调查美国与加拿大自由贸易协定的工作组主席所说“此前处理关税联盟或自由贸易区个案的50个工作组，对于这些协议是否符合GATT规定，都达不成一致意见，但又没有明确表示不批准这些协定”⑦，这种模糊性导致的争议使 GATT24条的效力大打折扣。而《GATT1994第24条解释谅解书》的前言清晰地明确了“排除任何主要的部门都意味着对于贸易自由化的减损”，从而向各成员方表明了其对于如何解释“绝大多数贸易”规则的态度。
2、关于关税同盟的“不是总体上提高”标准问题。GATT第24条第5款(a)项规定，在成立关税同盟时，对非同盟成员贸易所实施的关税和其他商业管制，总体上不得高于或严于成立前同盟成员实施的关税和商业管制的总体影响范围⑧。这种所谓的“不得总体上提高”标准，与GATT第24条第4款规定的“不应再增加非成员方与此区域性组织之间的贸易障碍”所体现的精神是一致的。即使多边贸易体制下的各成员国所享受的由贸易自由化带来的各种利益不会因为区域贸易协定的例外规则而有所降低，在实质上保证了区域贸易安排在多边贸易体制的整体背景下达到一种帕累托改良的状态。实际上，第4款可以说是整个第24条最重要的法律条款，因为它设定了区域贸易集团在多边贸易体制中的定位。
3、关于临时协议的计划和进度安排问题。考虑到很多关税同盟和自由贸易区不可能一夜之间产生，需要一个调整的“过渡期”，因此，GATT关于“临时协定”的规定称，它应“包括在一个合理的时间长度内组成这种关税同盟或自由贸易区的计划和进度安排”。这说明GATT第24条的适用范围不仅仅限于自由贸易区或关税同盟，还包括旨在导致关税同盟或自由贸易区建立的“临时协定”。
虽然GATT第24条考虑到了过渡期的问题，但是，却没有明确具体的“合理时间”的长度。《GATT1994第24条解释谅解书》规定，只有在例外情形下，“合理时间”才可超过10年；倘若过渡性协议缔约国的WTO成员认为10年并不足够时，其应向货物贸易理事会提出其需要较长期间的充分理由。
4、关于通知和GATT的决定问题。GATT1994第 24条第7款(a)项规定；任何WTO成员决定加入关税同盟或自由贸易区域临时协定时，应立即通知WTO货物贸易理事会，该理事会将于定期召开之会议中进行审查，并将该区域贸易协议相关资料送请区域贸易协定委员会依其职权进行审查。虽然部分WTO成员认为应于协议签署日前进行通知，才符合上述规定，但大多数区域贸易协定缔约国认为：仅在完成各缔约国国内司法批准程序后才通知WTO相关理事会委员会。按照这种主流观点的理解，虽然WTO各成员国可以针对区域贸易协定缔约国依标准格式所提交的相关资料表示反对意见，但是，这时的区域贸易协定已经具有了法律效力并已开始实践运作，即使最后的审查报告认为该区域贸易协议不符合多边贸易规范，对其取消的决定也会因为成本过高而变得不切实际。
另一方面，一旦将协定通知GATT，除非缔约方全体能以某种方式达成一套各方都能同意的建议，否则GATT的规定允许优惠协定继续向前走。因此，得出的推测是支持优惠安排。而实际上，GATT缔约方全体从未对优惠协定的通知方提出过一套各方同意的建议。因此，许多安排都已经达成，但有证据表明它们并不完全符合GATT第24条的政策目标、意图和精神⑨。
最后，GATT1994第24条第7款采用的“建议”、“协商”等用语所表达出来的“威慑力”十分有限，在实践中导致了多边贸易体制对区域贸易集团进行法律规制的力度极其有限。仅在1989年到1994年之间，缔约方就将大约40个区域贸易协定的签订通知了关贸总协定秘书处。而据统计，关贸总协定缔约方从未依据第24条的程序对区域贸易集团的缔约方提出一项正式的建议⑩。因此有人认为，GATT第24条涣散了关贸总协定的法纪。
（二）授权条款
授权条款主要依据东京回合通过的《1979年11月28日对发展中国家差别及优惠待遇、互惠及充分参与之决议》，规定缔约国可不因GATT第1条“最惠国待遇”规定之限制，给予发展中国家差别和更优惠的待遇(11)。授权条款允许发展中国家参与谈判但不必做出对等减让，无须和发达国家一样减让关税。发展中国家可以使用数量限制以帮助解决收支平衡问题(12)。其为普遍优惠关税制度奠定法律基础，允许发达国家悖离最惠国待遇条款，给予发展中国家普通优惠待遇，因此可被视为最惠国待遇原则的最大例外。授权条款中涉及的优惠安排包括：发达国家给予发展中国家出口的工业品及半成品以更加优惠的差别的关税待遇；在非关税措施方面给予发展中国家更为优惠的差别的待遇；发展中国家之间可实行优惠关税而不给予发达国家；对最不发达国家的特殊优惠。其目的旨在借此种优惠安排鼓励发展中国家扩充生产，开拓市场，提升产品竞争力，最终促进发展中国家经济的发展。
必须强调的是，为避免发展中国家滥用授权条款规避GATT第1条确定的最惠国待遇原则，第2条(e)款规定：发展中国家之间依此授权条款所签署的区域贸易协议，依规定应通知WTO贸易与发展委员会，经该委员会讨论同意后，送交区域贸易协定委员会进行审查，并于审查完成后，将审查报告提交贸易与发展委员会。同时，必须向缔约方全体提交一切被认为是适当的材料。对任何缔约方提出的磋商要求，必须予以合作。发展中国家援引授权条款除了必须履行通知和协助义务之外，还必须保证其参与的贸易安排有利于各成员间贸易的发展，而不应该对其他缔约方的贸易造成困难或提高了关税或非关税的贸易壁垒。
（三）CATS第5条
1995年1月1日 《服务贸易总协定》(GATS)的正式生效，使得国际服务贸易有了各成员国共同遵守的国际规则，有力推动了全球国际服务贸易自由化的进程。
GATS第5条如同GATT第24条将区域经济一体化视为最惠国待遇条款的重大例外，其内容主要涵盖：大多数服务贸易范围；不应提高服务贸易壁垒的整体水平；通知义务；定期报告以及无意间获得利益的第三国并无义务提供补偿等。大部分内容与GATT第24条非常一致。因此，类似对GATT第24条的争论也出现在服务贸易协定第5条上。历年来WTO成员对于关贸总协定第24条和服务贸易总协定第5条中对区域贸易协定机制的诸多要求的具体含义，例如“绝大部分贸易”（第24条第8款）、“其他商业法规”（第24条第5款）、“其他限制性商业法规”（第 24条第5款）、“众多服务部门”（第5条第1款第(a)项）、“实质上所有歧视”（第5条第1款第(b)项）等的含义争论不休，各国对于这些要求的具体程度由于各有自身利益的考量而难以取得一致。在有的方面各国甚至持相反的观点。为此，区域贸易协定委员会至今无法对关贸总协定第24条、服务贸易协定第5条的含义做出任何结论性的报告(13)。
应该说，上述两条款也有不同之处。比如GATS第5条要求“取消大多数行业”，比GATT第24条的“绝大多数贸易”的条件，更为宽松。
三、完善多边贸易体制对区域贸易安排审查规范的建议
如前所述，虽然WTO规定了区域贸易安排存在的必要条件以及是否符合规则的审议机制，但由于 WTO对区域贸易安排的审查规范存在体制性问题，极大地阻碍了WTO对区域贸易安排审议工作的进程。自1995年以来，WTO的区域贸易协定委员会没有完成一个RTA是否符合WTO条款的审议，反过来又造成这一期间众多的RTA和各种类型的优惠贸易协定出现，加重了WTO对RTA审议的任务和难度。截至目前，WTO区域贸易协定委员会已经召开27次会议，重点仍集中在对体制性议题的检讨上(14)。由此可见完善该审查规范的重要性，笔者对此试提出以下建议：
第一，明确区域贸易安排参加国对其他多边贸易体制缔约国所负通知义务的时间，恢复和完善多边贸易体制对区域贸易安排生效前进行审议的机制。前文提到，大多数区域贸易协定缔约国认为：仅在完成各缔约国国内司法批准程序后才通知WTO相关理事会委员会，加之其他种种原因的限制，对区域集团临时协议的事前审议已于70年代中期陷入停滞状态。这直接导致了多边贸易体制只能在区域集团协议生效后才能对其进行合法性审查。其结果是，审查的时候已经没有任何作出修改的空间或空间有限。笔者认为，应该恢复和完善生效前审议的机制，即在区域贸易协议草案在经过签署和获得立法机关批准等正式程序完成之前，必须先行通知WTO并由专门工作组进行审议。这样，审议工作组在完成审议后所提出的相应修改建议就比较能被该区域集团成员国接受，以使该建议产生实际效力。
第二，改革“协商一致”的议事程序。多边贸易体制对区域贸易安排的审查遵循“协商一致”的原则，即要求工作组全体成员无论是肯定还是否定都必须形成一致意见，该原则不仅拖延了工作组审议的时间，也注定了工作组不可能得出正确的结论。因为工作组全体成员既包括第三国成员也包括将被审查的区域集团协议的成员国，多边贸易体制对区域贸易协议的审查规范本身就存在很多模糊地带，再加上不同的成员从自身利益的角度出发，自然会对区域集团协议作出截然不同的评价。即使工作组中所有的第三国成员一致认为该协议不符合多边贸易体制的宗旨，但只要该协议的成员持相反意见，该工作组就无法形成一致否定的意见。因此，笔者认为，必须改革这一议事程序。改革后可以采用三种方案；一种是根据“自己不得做自己案件的法官”的法理原则，区域贸易协议成员国不得成为审议工作组的成员；另一种是采取借鉴欧盟协调国别政策时采用的“法定多数”的做法；第三种也是最完善的一种方案就是把第一方案和第二方案结合起来，即审查工作组成员国只能是区域贸易协议外的第三国，且采用“法定多数”通过原则。
第三，将审查区域贸易组织引发的争议纳入到 WTO的争端解决机制中。“区域贸易协定委员会”作为一个统一的机构来行使世贸组织对区域集团的监督职能，在一定程度上克服了以前分别设立工作小组审查区域贸易安排所导致的不系统、低效率的弊端。然而，仅靠设立委员会便可解决问题的想法无疑是不现实的。因为它没有跳出旧的关贸总协定或世贸组织实体程序法则的框架，本质上还是一种对原有法律制度细枝末节的修补。在这种情况下，对于不符合多边贸易体制宗旨的区域贸易安排的调整就只能依赖区域组织自身的决策与执行，而缺乏强制监督机制。这必然造成审查后果事实上失去法律上的拘束力。面对巨大的经济利益的诱因，很多强势的成员国完全可以不顾这种道德意义上的监督。所以，笔者建议，应该将委员会的审查结果所引发的争议纳入到世贸组织的争端解决机制中去。
第四，整体理解多边贸易体制的规定，用个案判例的形式指导审查实践中出现的对原则性规定理解模糊的问题。WTO规则中涉及到的“实质上所有贸易”，“合理时间”等原则性的条款是导致区域贸易协议成员国滥用最惠国例外原则的原因之一。虽然 WT0成员方对区域贸易协议中的“绝大多数贸易”到底指百分之几存在大量的争论，但是笔者认为，从立法技术层面考察，这种原则性的规定是一种无奈，也是一种必要。所以，对其“量”上的规定无需太过具体。在具体的案件审查过程中，应结合具体情况，综合理解多边贸易体制的规定，同时规定该审查结果对以后相似案例的审查具有法律上的援引效力。
四、结论
区域贸易安排与多边贸易体制之间的冲突源于二者主体的重叠性所造成的义务的交叉。二者之间的较量已经成为经济全球化这一自然历史进程中的一个已经存在并将长期存在的客观事实。多边贸易体制对区域贸易安排的法律规范有着重要的制度价值，但由于立法技术限制或各国不同利益的考量，这些审查规范在具体的审查实践中因体制问题又不可避免存在困境。若改善多边贸易审查规范，必须从完善区域贸易组织的争议解决机制、明确区域贸易安排参加国所负通知义务的时间、改变多边贸易体制对区域贸易安排的审议时间、改革议事程序、澄清模糊性规定等方面多管齐下。唯其如此，才能保证区域经济一体化安排和多边贸易体制的良性互动。
注释：
①盛斌：《区域贸易协定与多边贸易体制》，载于《世界经济》1998年第9期。
②刘俊：《区域贸易安排的法学进路》，中信出版社 2004年8月第1版，第70-74页。
③周阳：《世界贸易组织与区域贸易集团的法律分析》，载于《国际贸易问题》2000年第3期。
④李双元、彭乾芳、冯寿波：《论区域贸易安排与多边贸易体制的互动走势——兼谈我国的法律对策》，载于《浙江社会科学》2004年第2期。
⑤刘俊：《区域贸易安排的法学进路》，中信出版社 2004年8月第1版，第86页。
⑥参见：GATT第24条第8项第(A)款。
⑦参见：赵维田《世贸组织(WTO)的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第87页。
⑧杨国华：《WTO关于关税同盟补偿谈判的规定与实践》http://www.chinalawinfo.com/index.asp,2006年6月18日查阅。
⑨参见：美约翰·杰克逊著，张玉卿李成钢杨国华等译：《GATT/WTO法理与实践》，新华出版社2002年版，第 114-116页。
⑩（英）伯纳德·霍夫曼、麦克尔·考斯泰基著，刘平等译：《世界贸易体制的政治经济学——从关贸总协定到世界贸易组织》，法律出版社1999年版，第217页。
(11)杜玉琼《论区域贸易协定和WTO规则的关系》西南民族大学学报（人文社科版），2005年第6期。
(12)（英）布瑞恩·麦克唐纳著，叶兴国等译：《世界贸易体制：从乌拉圭回合谈起》，上海人民出版社2002年版，第 56页。
(13)慕亚平、秦淑明：《世界贸易组织对区域贸易协定的规范及对我国的影响》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2004年第2期。
(14)陈建国：《体制性难题——WTO对区域贸易协议的审议》，《国际贸易》2004年第6期。
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