西方国家公共行政范式的演变及其发展趋势，本文主要内容关键词为：范式论文,发展趋势论文,西方国家论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政是以政府为主体的公共组织对国家事务、社会公共事务以及其内部事务所进行的管理实践活动。长期以来，在西方学术界，公共行政理论层出不穷，而用库恩的“范式”分析方法探究公共行政实践及其理论的演变过程则是其中的代表之一。尼古拉斯·亨利认为公共行政范式的转换就是公共行政自我检验的一个过程，并从定向和焦点两个角度将西方国家公共行政范式划分为政治/行政二分法、行政学的原则、作为政治学的行政学、作为管理学的行政学、作为公共行政学的行政学五种范式。①查尔斯·福克斯和休·米勒从公共行政中“民主”的运作方式视角将公共行政区分为传统治理范式、新制度主义[或宪政主义]范式、社群主义[或公民主义]范式、后现代公共行政范式——话语理论。②奥斯特罗姆将公共行政理论划分为“威尔逊-韦伯范式”和“民主行政的范式”，认为前者是以政府为单一权力中心的公共治理，而后者则是“多中心”的制度安排。③可见，学者们对西方国家公共行政范式的演变并未形成一个统一的认识，根源于库恩所谓的“范式”本身所具有的不同含义。
基于公共行政学的理论基础及其探究方法，西方国家公共行政范式演变的实质并非一种互不关联的前后更替，而是一个不断完善、创新的过程，因为范式转变的结构性标志是新的范式彻底取代旧的范式体系，“拒斥一个范式的决定总是同时也就是接受另一个范式的决定。”④但如果从公共行政本身所具有的特征进行审视可以发现，西方国家公共行政则经历了从以强调“行政效率”到关注“公共服务”为主旨的范式演变过程，而以“多元合作”为特征的公共行政范式将预示着其未来的发展趋势。
一、传统公共行政范式的形成及其超越
西方国家传统公共行政范式的形成，主要彰显在实践活动和理论提升两个方面：在实践上，19世纪中期的政府改革运动为传统公共行政范式的形成提供了经验基础，其中，1854年的《诺思科特-特里维廉报告》和1870年的《枢密院令》，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”，⑤而1883年国会通过的《彭德尔顿法》，使得遵循政治中立准则的文官制度成为美国政府人事管理的基本依据，标志着美国自1829年以来“政党分肥制”的终结。在理论上，19世纪末，西方国家公共行政实践深受美国学者伍得罗·威尔逊，尤其是德国学者马克思·韦伯公共行政理论的深刻影响，因此，该范式又被称为威尔逊-韦伯模式。“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上是严格按照韦伯的理论发展的”。⑥
威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中提出了“政治、行政”二分的思想，确定了公共行政研究的理论前提。他认为公共行政研究“首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本做好这些恰当的事情。⑦古德诺对威尔逊的这一思想进行了系统阐述，主张应当把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。⑧
威尔逊对传统公共行政理论的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；而韦伯的贡献则在于，官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯设想的理性官僚制应遵循以下原则：在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系；有明确划分责权的规章制度；指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面；系统化的工作程序与公私分明的界线；严格的公事公办；对官员注重知识和能力。⑨实际上，韦伯基于工具理性视角所阐述的理性官僚制思想，与威尔逊的政治-行政二分法下执行功能取向的公共行政具有高度一致性。而以泰罗和法约尔等为代表的科学管理思想，以及20世纪30年代魏劳比提出的行政原理、40年代古立克和厄威克提出的行政管理七职能论，则从公共行政职能、公共行政原则、组织分工、管理方法等方面进一步完善了西方国家传统公共行政范式。
从总体上看，西方国家传统公共行政范式的理论基础是“政治、行政”二分法和理性官僚制，并把以政府为主体的公共组织作为研究的主要领域，致力于公共行政普遍原则的探索，强调以行政效率为最高标准。然而，随着社会环境的发展和变迁，西方国家传统公共行政范式的缺陷也日渐显现出来。由于过分强调理性、技术、服从和控制，尤其是行政效率，忽视了公共行政过程的复杂性和公民参与的重要性，其结果必然是“随着理性和技术的高扬，人的热情和解放却被压抑了；随着组织的效率的改进，人的工作却变得无意义和非人格化了”。⑩同时，当公共行政忽视民主价值、公民参与、社会正义等价值时，只能导致“有行政而无公共”现象的出现。(11)
为矫治传统公共行政范式过分强调行政效率、漠视民主价值取向的偏差，以沃尔多为代表的一批新公共行政学派提出了回归传统价值，重构规范的主张，以期超越传统公共行政范式。1968年9月，新公共行政学派在美国锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中，该书被称为新公共行政学的宣言，其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了新公共行政学的基本观点。而在“明诺布鲁克宣言”发表之前，达尔从伦理的角度批判了传统公共行政范式的研究领域及其价值取向。达尔认为，“作为一个学科或潜在科学的公共行政学的基本问题比纯粹的管理问题要宽广得多；与私人管理学相对照，公共行政学研究的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦理考虑的脉络背景之中。”(12)公共行政研究必须解决规范价值的问题，而且应该分析和预测“人在公共行政领域中的属性及其行为”。(13)西蒙则试图确立一种以决策过程为核心的新公共行政理论，促成了20世纪60年代末、70年代政策科学或政策分析研究的兴起，并最终导致了新公共管理理论的崛起。
新公共行政学派主张以社会性效率来取代经济性效率，提倡扬弃政治与行政二分法，认为公共行政的核心价值在于维护社会公平和促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。公共权力的分割和下放、公共组织的发展以及公共行政的责任等是新公共行政学派所探讨的主要问题。(14)新公共行政理论不仅寻求有效、经济地执行立法授权，而且寻求影响和执行那些更一般地影响人们生活质量的政策。这种不同于传统公共行政范式而更强调公共行政的“公共性”的研究取向，(15)成为当代西方国家公共行政研究所遵循的基本原则之一。
尽管新公共行政理论由于缺乏概念和理论上的连贯性，在西方公共行政学发展历史上只是“昙花一现”，继而被新公共管理理论所湮没，但新公共行政理论关于减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出有效回应以及面对面的沟通等观点和主张，从公共服务的平等分配、公务员权力的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强，到人事行政的分权化等方面，均对当代西方国家公共行政产生了重大而深远的影响。
二、新公共管理范式及其改进
20世纪70年代末80年代以降，许多西方发达国家政府进行了一场声势浩大，被学术界称之为新公共管理运动的行政改革实践，与之相辉映，公共行政学者也总结出了全新的公共行政新范式——新公共管理范式。新公共管理范式兴起的原因在于，“在当今无序和不确定的世界中，官僚制已经功能失调。它是如此的僵化和墨守成规，以至于不能应付现代政府所面临的挑战”。(16)欧文·休斯认为公共行政学的“传统模式以及他所坚持的主张已经结束了”，“政府将从新公共管理这一工具箱中探寻待解决方案”。所以，“传统的公共行政模式已经成为过去，新公共管理已经取而代之。这种状况已经并将继续表明，传统的公共服务的生活方式和其与社区的传统关系已经瓦解”。(17)国内有学者也认为：“公共管理学新范式的出现是对以往公共行政学的一次严峻的挑战，他几乎改变了传统行政学的研究范围及主题、研究方法、学科结构和行政管理方式，成了当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。”(18)
新公共管理范式以公共选择理论、管理主义以及私营部门管理方法等为理论基础，强调“再造政府”、“政府重塑”，其核心思想是主张运用市场手段和企业管理方法来改造现代政府，用一种以市场为基础的新公共管理范式来取代西方国家传统公共行政范式，其中包含了一系列改进政府公共服务质量和效果的政策建议：注重政府绩效，强调“顾客导向”；政府主要职能是宏观调控而不是直接提供服务；实行弹性的人事管理制度，健全公务员的公共责任机制；内部市场替代行政组织机构；决策程序简化和灵活化；决策和执行的分离，建立常任文官主导的自治执行局；租赁、拍卖，招标、投标等工作不但成为公共部门的主要任务，而且也是重要的政策手段。其中民营化、社区主义和社会中介组织或非营利性组织是几乎每一个国家都致力实现的目标。
在以管理主义与市场为导向的政府改革运动中，英国率先竖起了“重塑政府”的大旗。1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，其后的梅杰政府、布莱尔政府继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用；新西兰则在1988年实施了以“政府部门法案”为蓝本的政府改革；加拿大在1989年成立“管理发展中心”，并于次年发表题为“加拿大公共服务2000”的政府改革指导性纲领；美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”，用来指导政府改革，后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”。这些改革的重要特征就是发挥市场机制在公共服务领域中的作用，积极借鉴私营管理的技术和方法，提升政府的管理水平和公共服务能力。
新公共管理范式有效地克服了西方国家传统公共行政范式过于重视行政过程而忽视行政结果，过于关注规章制度和程序规定而缺乏弹性的不足，凸显了以“三E”为核心的产出和结果的价值导向，在相当程度上改善了西方国家政府公共行政水平，促进了经济与社会发展，满足了民众更多的公共服务需求，更好地适应了后工业化时代公共行政实践中对公共管理绩效的需求。但新公共管理的某些政策建议由于过于激进而面临着诸多实践困境，且公平只是其效率之下的一个二级指标，加之理论本身又缺乏特别的措施来保障公平，公平与效率相比便显得地位低下。按照欧文·休斯的考察，对新公共管理范式的质疑和批评主要集中在市场化方案问题、士气问题、伦理和责任问题，以及公共部门与私营部门的差别问题等方面。
为弥补新公共管理范式的不足，罗伯特·登哈特与珍妮特·登哈特等人在总结新公共管理范式理论缺陷的基础上提出了新公共服务理论。(19)新公共服务继承了新公共行政学的传统，重视公共行政的“公共性”取向，力主公共行政的主要价值目标在于维护社会的正义和公平。新公共服务反对以“企业家精神”改造政府，以及公共服务市场化的模式。“当公共职能交给私营部门或者是模仿私营部门的模型重新塑造时，为了公平公民机会和公民的宪法权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害”。(20)认为公共服务是公共行政的本质所在，政府及其公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即要热衷于“服务而非掌舵”。实际上，新公共服务理论所强调的是一种以公民为服务对象，以尊重公民权、实现公民利益为目标，重视社会、公民参与，以实现公务员、公民、法律、社会协调运行的综合治理模式，其典型特征是以公共服务为核心，以民主参与为手段，以是否实现公众利益为评价标准。
三、网络化治理的兴起及其发展
随着知识经济时代的来临和日益扩大的经济全球化趋势，以及人类技术创新能力的显著提高与政府所面临社会压力的空前增大，在20世纪后期的公共行政理论探讨中，对参与治理问题的思考是各种理论共有的基本特征之一。其中，西方国家后现代公共行政理论的代表人物福克斯和米勒从公共行政人员的行为角度探究了改善参与治理的可能性，即强调公共行政人员“倾听”的意义，但这种思考仍然是建立在“政府中心主义”立场之上的。以政府为中心的公共行政理念强调的“参与”并不能解决处于“混沌”状态的现代社会的各种复杂问题，因此公共行政中的“参与不是另一种一时的风尚，而是社会权力结构发生了历史性变化的预兆。近来已经出现在民族精神中的最重要的新思想之一是，敌对的冲突必须让位给合作”。(21)多元合作治理的基本理念是“未来公共行政的价值选择，合作机制的重要性将大于传统的竞争机制。”(22)据此，今后西方国家公共行政范式发展的基本趋势应当是强调多元共治，政府和市场、社会组织及公民合作的网络化治理范式。
在网络化治理中，政府的核心职责不再集中于公共行政人员和某些特定的项目，而在于组织各种资源以创造公共价值；政府的角色不再是公共服务的直接供给者，而应该作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。(23)虽然作为超越新公共管理范式的网络化治理理论需要更清晰地界定其与市场化模式的界限，但其提出的多元合作治理、公共权力共享的观点无疑具有划时代意义。
现代治理理论认为，“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成公共领域内多方面的互动，这种多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平性、合作性的特征。”(24)在公共领域中，多元合作意味着政府、社会组织以及公民个人在制度规范的框架下分享公共权力、分担治理责任，而政府在治理中的责任主要是通过公共政策以及各个方面的政府过程去引导社会合作行为，在合作行为中创造出社会和谐的机制，从而获得一种多元合作的和谐秩序。
首先，治理主体的多中心化。当代著名治理学者格里·斯托克认为：“治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，即治理主体构成超出政府组织体系”，而且“多个行动主体分担管理职能”，“涉及集体行动的各个社会机构之间存在着权力的相互依赖关系”。(25)面对复杂多变的社会环境，政府的治理能力已远远不能适应社会发展要求，同时，随着社会“不可治理性”问题的日益增加，政府急需社会组织、公民个人参与到公共治理过程中来。治理主体的多中心化“保证了人们思想和行动的自由，维护社会正义、调和共同利益，同时又承认文化和传统的多样性和丰富性，使其参与整个社会的和谐。”(26)，
其次，治理机制的网络化。传统的科层式的治理机制面对治理环境的复杂性、动态性和多样性时往往显得力不从心，而市场机制局限于“理性人”假设，最大限度地挤压了公共利益的空间。而在网络化治理当中，政府、社会组织及公民个人共享价值观念，形成互信互动的合作机制，点对点的交流方式更有利于不同行动者之间的交流与沟通；另外公共权力分散于网络之中，社会组织、公民个人参与治理的积极性超越了以往政府独享公共权力的治理模式。这种多元参与共治模式是一种以政府合作为基础的平行网络关系，在这种多元合作关系中，公民积极地从事对政策制定过程和内容的界定，体现了现代民主行政的本质要求。
最后，治理责任的分散化。网络化治理是一个公共责任分担的责任体制。伴随着公共权力在不同行动者之间的分配，承担治理失败的责任也相应地分散于政府、市场、社会组织和公民个人。但政府并不因此而摆脱了其“元治理”的角色，而要承担建立指导其他参与者行为准则的基本使命。
总之，网络化治理范式是西方国家公共行政领域结构性变迁在理论上的内在反映，是对公共行政领域现存各种理论的一种扬弃与整合，既能够体现现代民主政治的核心价值，又能够有效应对现代社会治理的复杂性、动态性和多样性，是知识经济时代理想的公共行政范式。(27)作为西方国家公共行政范式的未来发展趋势，网络化治理不仅是对西方国家传统公共行政范式深刻反思的结果，而且是对新公共管理范式纠偏和超越的全新认识模式，同样是反映西方国家社会公共事务领域正在发生的显著变化的一种组织框架，必将对人类社会的集体决策和公共活动产生深刻而又久远的影响。
注释：
①(11)尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，项龙译，华夏出版社，2002年，第23-38、33页。
②查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社，2002年。
③文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店，1999年。
④T·S·库恩：《科学革命的结构》，李宝恒、纪树立译，上海科学技术出版社，1980年，第17页。
⑤⑥(17)欧文·休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，中国人民大学出版社，2001年，第30、31、25页。
⑦Woodrow Wilson,The Study of Administration,in Political Science Quarterly.1987.No 2,pp.197-222.
⑧古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社，1987年，第41页。
⑨马克斯·韦伯：《论官僚制度》，载斯蒂尔曼主编：《公共行政学》[上册]，中国社会科学出版社，1988年，第84-135页。
⑩张康之：《论官僚制的实践困境》，《云南行政学院学报》2001年第6期，第5页。
(12)(13)Jay M.Shafritz and Albert C.Hyde[Eds].Classics of Public Administration Moore Publishing Company,Inc.,Oak Park:Illinois,1978,pp.124,133.
(14)M.Hannon.Action Theory for Public Administration,London:Longman Press,1983,p.83.
(15)H·乔治·弗雷德里克森：《论新公共行政学》，见《国外公共行政理论精选》，彭和平、竹立家等编译，中共中央党校出版社，1997年，第303页。
(16)罗纳德·桑德斯：《美国的公务员队伍》，见《西方国家行政改革述评》，国家行政学院国际合作交流部编译，国家行政学院出版社，1998年，第250页。
(18)陈振明：《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学——西方政府管理研究领域的“范式”变化》，《政治学研究》1999年第1期，第87页。
(19)(20)珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004年，第134、131页。
(21)哈拉尔：《新资本主义》，冯韵文、黄育馥译，社会科学文献出版社，1999年，第222页。
(22)吴琼恩：《公共行政学发展趋势的探究：三种治理模式的互补关系及其政治理论基础》，《公共行政学报》2002年第7期，第173页。
(23)斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第3-21页。
(24)全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，孙柏瑛等译，北京大学出版社，2008年，第165页。
(25)俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第34页。
(26)皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌瀚译，三联书店，2005年，第9页。
(27)杨冠琼：《网络化行政：公共行政的新范式》，《新视野》2008年第5期，第42页。
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