新的世纪与新的贫困——中国城市贫困问题研究，本文主要内容关键词为：贫困论文,中国论文,世纪论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1006-012X(2001)-01-0005-07
新世纪到来之际，当人们从历史的角度来审视全球贫困状况时，我们有理由为上一个世纪中国农村贫困状况的迅速缓解而自豪。我国在20世纪末的20年间，使全国农村贫困人口从1978年的2.5亿下降到1999年底的3200万，与全球贫困人口从8亿上升到13亿恰成鲜明的对比。然而，当我们把目光从农村转向城市时，却不能不面对日益严峻的城市贫困问题。我国的城市贫困是随着改革开放的不断深化和新一轮经济结构的调整而产生的一个新的社会现象，特别是我国经济由过去长期停滞不前转向高速发展，城市居民经济收入由计划经济体制下的平均主义“大锅饭”转向收入差距拉大，城市贫困问题也逐渐由隐性转向公开。城市贫困人口的存在已成为影响中国城市社会稳定的一个主要因素，深入研究并解决这一问题，是中国城市经济和社会发展在新世纪无法回避的一个新课题。因此，城市反贫困应提上新世纪扶贫工作的议事日程，从战略高度推进制度创新，消减城市贫困，促进经济社会发展的良性循环。
一、关于中国城市贫困的界定
1.贫困是一个内涵十分广泛的社会历史范畴
国际上对贫困状况的界定与识别使用不同的指标，目前比较流行的有两种：
一种是世界银行采用人均收入确定贫困线的方法。世界银行(WB)在《1990年世界发展报告》中给“贫困”下的定义是：缺乏达到最低生活水准的能力。世界银行以贫困线来识别贫困，通过收入和支出的最低生活标准来表示，并由此把贫困分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困，是指人们不能满足最基本的生活需求的一种生活状况，在极端的情况下，就是人们说的食不果腹，衣不遮体，房不避风雨。绝对贫困最基本的理论基础是人的基本需求。基本需求是什么呢？就是营养、衣着、住房和其它必不可少的生活必需品，其中，营养又是最基本的。成年人的营养标准各国不完全一致，基本在2100-2400千卡之间。我国制定贫困线的标准是2100千卡。根据这个营养标准折算出需要的最低货币，就成为绝对贫困线。我国政府的贫困线是1980年不变价人均收入200元，1998年为635元，世界银行的贫困标准是1985年平价购买力的1人1天消费1美元即年收入365美元，如果低于270美元，则称为赤贫。所谓相对贫困是指在一个社会中生活水平最低的一部分人的生活状况，是相对于社会其他群体而言，一方面指随着时间变迁和不同社会生产方式、生活方式下贫困标准的变化而言的贫困，另一方面，指同一时期不同社会成员和地区之间的差异而言的贫困，这种生活是这个社会的大多数人不能接受的。相对贫困的理论基础是收入和生活水平的差距，当一个人或家庭的收入在社会平均水平低到一定程度，从而使其生活水平不能为多数人接受时，被认为处于贫困状态，一般是将一个国家中20%最低收入阶层或收入水平低于社会平均水平1/2的群体作为相对贫困人口。
另一种是联合国开发计划署的人文发展指标。联合国开发计划署(UNDP)编写的《人类发展报告1997》提出的新的关于贫困的概念——人文贫困(Human Poverty)，其含义包括寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，因而限制了人的选择。人文发展的定义为：健康长寿、获得知识、利用资源。如果这三方面仍不利发展，其获得机会的能力就受到削弱。因此，人文贫困指标表示这三个方面的能力被夺，主要有健康、预期寿命、获得洁净的饮用水等方面。
2.中国城市贫困的测定
根据国际通行的标准，我国实行的城市居民最低生活保障标准的具体测算主要有以下两类测算方法：
一类是相对标准测算法，它包括：(1)比例法，即根据城市居民统计调查资料将户收入分组（五等分或七等分），其中的最低收入户（通常占全部居民户的5%或10%）为贫困户，贫困户中家庭人均生活费收入的上限即为贫困线，也就是最低生活保障标准。(2)收入平均数法，即以全部城市居民人均生活费除以2或3（通常是除以2）来作为最低生活保障标准。
另一类是绝对标准测算法，这在实际工作中是更为通用的，它包括：(1)基本需求法，即首先确定城市居民生活必需消费的项目及其最低需求量，然后计算其价格之和就是最低生活保障标准。(2)恩格尔系数法，即可以用恩格尔系数的贫困值（国际上常将恩格尔系数在60%以上视为生活处于饥寒状态。但有人认为，考虑到中国城市居民消费中包括部分国家给予的价格补贴，因而中国城市居民恩格尔系数贫困值宜略高一些，比如可定为65%）直接定为贫困线，也可以先确定城市居民最低饮食消费标准，再用它除以上述系数，其商就是最低生活保障标准。
这里必须强调指出的是以上所述的方法主要都是对维持城市居民最低生活所必需的费用所进行的测算，但我国大城市居民最低生活标准的确定还要考虑当地城市政府财政的承受能力。由于我国是一个发展中国家，人口多、底子薄，建设和改革的任务很重，因而城市政府的财力普遍十分紧张，这就使最低生活标准最后的确定值几乎都普遍低于实际所需的费用，因而它只能说是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。正如有的学者所说“以城镇基本消费需求水平衡量，最低生活保障标准实际上是绝对贫困标准”。显然，依据这样一个标准在当前我国大城市所确定的保障对象实际上不可能包括它的全部贫困人口，而只能是贫困人口中的特别贫困的部分或称特困人口。
1999年9月28日，朱镕基总理签署国务院271号令，颁布《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日正式开始实施，城市居民最低生活保障工作开始步入规范化、法制化管理轨道。目前我国大城市居民最低生活保障标准在月人均100多元至200多元不等。如上海为215元、北京190元、天津185元、青岛160元、沈阳150元、昆明140元、长沙130元、成都120元、西安120元。应该指出，各城市的保障标准并不是固定不变的，实际上近两三年来保障标准依据本地情况的变化而逐步有所提高。此外，绝大多数城市还对生活更加艰难的民政救济对象（“三无”人员）的全部或部分人员不同程度地提高了保障水平。如长沙对这些人员的保障标准依据不同情况分别提高到130元以上至200元。成都提高到130～180元。昆明则在原保障水平上再上浮20%。青岛专门将特困户中的残疾人员的保障标准提高30～50元。
我国传统的社会救济制度是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇“三无”孤老、社会困难户、60年代精减退职职工以及国家法定的一些特殊救助对象，给予定量救济或临时救济。几十年来，社会救济工作已形成一定的体系，为保障社会弱者的基本生活权益、促进社会的稳定和发展发挥了积极的作用。但由于救济范围窄、标准低、程序不规范，不能适应社会主义市场经济发展的需要。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，城市贫困人口的构成和规模都已发生了很大的变化，在职、下岗、失业和退休人员中贫困人口有所增加，帮助他们解决生活上的困难，成为贫困工作的新课题。城市贫困是一个动态的变化过程。从目前我国政府部门扶贫解困的实际情况来看，主要包括以下四类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的居民，即传统上由政府长期以来一直予以救济的“三无”民政对象；领取失业救济金期间家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民，即贫困的失业者；在职人员领取工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员领取离退休金或养老保险金后其家庭人均收入仍低于当地贫困线标准的居民；由于其他原因致使家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民。在上述四类人员中的第一类是中国大城市中由政府和社会长期予以救济和保障的对象，第二类和第三类则是当前中国大城市贫困人口的主体。
二、城市贫困的现状及原因
1.中国城市贫困的现状
90年代以来，我国城镇人口一直呈递增趋势，1993年，国家统计局对全国550个县市的15万居民进行抽样调查，测算出城镇居民贫困标准为人均年收入1130元，困难标准为1355元。根据这一调查结果测算，处于贫困线以下的城镇居民约370万户，1200万人。据有关方面透露，由于企业亏损面在继续不断扩大，许多国有、集体企业陷入了停产、半停产状态，这些企业的职工被停发或减发工资和退休金，断绝或削减了基本生活来源，这就使1994年全国生活困难职工比例由1993年占城镇人口的5%上升到8%左右，已达2100万人～2500万人之间（人均月收入在103元以下）。原劳动部信息中心提供的一份材料更具体地说明了中国城镇贫困人口逐渐增加这一事实：领取失业救济金的职工人数1991年为10万人，1992年为34万人，1993年103万人，1994年则达到180万人，是1993年的1.8倍和前7年的总和。
目前，我国城市贫困人口呈现出以下特点：
(1)贫困户的贫困程度加剧，贫富差距扩大。
从收入水平看，1996年贫困户人均生活费收入1321元，比1995年降低12%，比全国平均收入4377元低70%，消费支出1569元，比全国平均水平低60%，支大于收248元，比1995年收支倒挂181元增加了67元，比1991年倒挂60元增加188元；恩格尔系数在60%以上，比全国平均水平高12个百分点，维护基本生活的吃和穿的比例达70%，购买耐用消费品的支出比例从1995年15.8%降至3.6%。吃的质量下降，肉、禽、蛋、奶及瓜果的消费量比1995年消费量有所下降。一些长期亏损发不出工资的企业职工家庭，不能保证最低生活水平，处于绝对贫困状态。
贫困人口的增加和贫困程度的加剧，使贫富差距进一步扩大。据国家统计局1995年的调查，占城镇人口40%左右的贫困户和温饱户，只持有金融资产的12%，人均利息收入只有61元，而占城镇人口9%的富裕户却持有30%以上的金融资产，人均利息达5700元，比贫困温饱户多92倍。富裕户的户均金融资产为16.9万元，比贫困户户均3139元高53倍，其中银行存款高572倍。金融资产的马太效应极为明显，它导致贫者愈贫，富者愈富。
(2)贫困职工绝大部分集中在中西部欠发达地区。
据国家统计局城调队抽样调查显示：1996年全国城市贫困率为4.2%，城镇贫困人口为1176万人，其中东部城镇贫困人口188.16万人，中部城镇贫困人口658.56万人，西部城镇贫困人口329.28万人。中西部城镇贫困人口多，占84%，东部城镇贫困人口少，仅占16%，并且仅区际贫困家庭人均生活费收入就存在较大的差距，1996年东部地区城镇贫困家庭人均年生活费收入为2012.98元，中部为1545.93元，西部为1714.85元，其中，中部比东部低467.05元，西部比东部低298.13元。
(3)文化程度偏低。
据四川省城调队调查资料显示：1999年四川省城镇贫困人口中大专及以上学历者只占2.30%，高中及中专文化者占11.22%，初中以下文化程度者则占86.48%。个人文化素质低，掌握的劳动技能就低，综合素质就差，完全不适应现代化生产的需要，所以在企业减员增效中，这部分人就成为裁减的主体。
(4)不同阶层、行业、职业之间的居民收入差距拉大。
据国家统计局城调队2000年初对全国15万户城镇居民进行的抽样调查，如果按户均收入由低到高分组，全国城镇20%的高收入户占总收入的42.4%，户均收入达992元；20%的低收入户仅占总收入的6.5%，户人均收入为124元，高收入组和低收入组的户人均收入比为8:1，差距相当大。
行业之间的差距亦呈拉大趋势。1978年我国最高行业与最低行业的工资比是1.38:1，1998年则上升为2.35:1。一些垄断行业、新兴产业部门，如金融、烟草、电信、电力部门收入增长很快，各种福利、奖金很多，而一些传统产业部门，如冶金、煤炭、纺织等行业的职工收入增长就相对缓慢。
2.中国城市贫困的原因
城市贫困相对于农村贫困，其原因、背景更为复杂，解决难度更为艰巨。
与其它发展中国家相比，我国城市贫困人口的增长既有普遍性，又有特殊性。普遍性的问题包括工业化和城市化进程造成的耕地减少、城市人口增多和失业大军的出现，制度性市场失效（市场经济运行中的马太效应）等；特殊性即我国特定的制度文化背景对社会转型的影响，我国固有的人口矛盾与经济结构、产业结构全面调整之间的冲突。我们应该用开放的、理性的态度来审视中国的城市贫困问题。
我国的城市贫困的产生概括起来讲有两个方面的原因。
(1)从国际上看，城市现代化进程伴随着城市贫困等社会问题的产生。
过去20年，为中国经济增长作出巨大贡献的一个因素是以乡镇企业为主的农村工业的发展。农村工业化的发展不仅使1.5亿～2亿劳动力进入非农产业，收入得以提高，而且使中国的市场得以扩大。但另一方面，以劳动者离土不离乡为特征的“农村工业化”过程，也导致了中国经济目前存在的一个重要特点，即工业化水平高于城市化水平，我国的城市化水平不仅低于发达国家，而且也低于发展中国家的平均水平。1998年，我国城市化水平仅为28.2%，若包括城市中暂住人口、建制镇中的亦工亦农人口也仅为34%左右。而世界各国平均水平已达到45%，发达国家达到70%～80%，一些发展中国家的城市化水平也达到了40%～50%。另外，我国城市化发展水平明显滞后于工业化水平。1997年和1998年，我国工业化率已高达49.1%和49.2%，而城市化率仅为27.8%和28.2%。城市化和工业化水平分别相差21.3个百分点和21.0个百分点。而发达国家在经济发展过程中历来是城市水平高于工业化水平，目前多数发展中国家也是如此。
我国城市化发展的另一突出特点是城市发展水平不均衡，地域差异明显。从总体情况看，我国城市化发展层次呈东高西低状态，即东部沿海地区城市的经济发展领先于中西部地区，这种经济发展上的差异决定了城市发展在建设规模和建设特点等方面存在着一定的地域差异。1998年东部地带城市化水平为33.8%，高出全国5～6个百分点；中部地带为26.6%，接近全国平均水平；而西部地带仅为20.7%，低于全国7.5个百分点。此外，我国城市化水平省际差异更为明显，且大于三大地带差异，除京、津、沪3个直辖市之外，1998年城市化水平最高的辽宁省为49.5%，而最低的西藏自治区却只有9.8%，相差5倍。从居民收入差距看，1999年全国城镇居民家庭每人每年可支配收入最高的广东省达8900元，最低的宁夏只有4137元，前者是后者的2.15倍。
从城市化与工业化及经济增长之间的关系看，我国属于城市化严重滞后的国家之一。滞后的城市化，既不利于工业现代化，也不利于农业现代化和人民生活的现代化，显然，我国的城市贫困与城市化进程加速密不可分。我国城市化进程中最典型的问题就是各大城市中注重高新技术开发区、经济技术开发区、保税区的布局建设，而忽视了本地居民最根本的生活环境、交通环境的改善和社会服务体系的完善。在新世纪的前30年里，我国城市人口的比例有可能提高到50%，由城市化带来的城市贫困人口的增加肯定是必然的趋势。简言之，城市贫困是城市现代化进程中不得不付出的代价。
(2)从国内看，深层的原因是体制转轨导致社会分层结构向两极化发展。
中国的社会结构转型是一场以市场化经济体制改革为先导、为直接动力的全面而深刻的社会转型，它表现为一系列的制度变迁过程，同时又是一个社会经济资源重新配置、社会利益结构重新界定的过程。导致我国城市居民收入差距拉大的体制原因是多方面的。在计划经济体制框架中，政府的计划决定着企业的生产经营以及所有社会分配，国家通过企业或单位向个人提供社会资源的分配，企业或单位对个人的收入、就业、养老与医疗等起重要的支持作用。
经济体制转轨后，企业的生产不再由政府而是由市场来决定，原有的一元化社会支持结构向多元化的社会支持结构转变。在市场经济条件下，政府和企业或单位对个人的经济和就业的作用正在减弱，个人的收益受到市场、自身技能素质、家庭和权位甚至社会关系等多种因素的影响，家庭住房、子女教育和医疗服务的市场化，使占就业人口大多数的工薪阶层面临巨大的生活压力；此外，社会资源的分配不公：诸如地区、行业之间的收入差距、权力腐败、贪污受贿、经济社会不均等，使人们的家庭收入发生巨大变化。
目前中国城市社会贫困群体的构成，除了社会分层结构中原有的无劳动能力、无固定收入来源等贫困人群外，主体部分则表现出转型期的结构性特征。从所有制结构来看，城市贫困人口主要由少部分长期亏损、社会负担重的国有企业的职工构成；从行业结构来看，城市贫困人口主要集中在纺织、煤炭、森工、轻工、军工的部分亏损企业；从收入结构来看，贫困人口的收入来源主要是下岗生活保障费、失业救济金或较低的工资；从区域结构来看，城市贫困人口主要集中在内陆地区、三线地区、计划体制控制严格的矿产和制造业产地；从文化结构来看，贫困人口主要由较低文化素质的职工构成。据有关部门的统计，到1999年底我国累计下岗职工已达2000多万人，其中多数人以各种形式实现了再就业，但仍有700多万人没有实现再就业。这部分人和他们的家庭供养人口估计在1500万人左右，他们主要依靠发放的基本生活费维持生活，其生活状况十分困难。目前，我国城镇居民收入差距正处在继续扩大的时期。由于当前正处在新旧体制转换时期，收入分配机制尚未形成符合社会主义市场经济特点的新机制，对初次收入分配来源，许多环节都出现了调控力度削弱的特点。比如，“行业垄断”扭曲收入分配，形成了合理不合法的高收入。即便是一向对工资奖金调控严格的国家机关、事业单位、国有企业，由于管理体制上“政出多门”的原因，许多部门擅自出台各种奖金、补贴项目、不注重落实国家的宏观调控政策，甚至有的政府部门明确提出“只给政策不给钱”，助长了攀比之风，造成收入分配高低更加悬殊。城市贫困人口的规模虽然小于农村贫困人口的规模，其社会影响却远远大于农村。以国有企业职工为主体的城市贫困人口，由于他们是从过去同一阶层分离出来的，其生活方式、价值观念都具有相似性，极易形成独立的阶层意识。现实的生活状况使他们产生相对剥夺感，自认为是改革的利益受损者，因而有可能对社会生活及现行的政策持某种怀疑或否定的态度，甚至因此产生严重的政治问题。同时，贫富收入过于悬殊也成为推动阶层分化的主要力量，其他影响社会地位的因素的作用往往为收入差距的急剧拉大所遮蔽，以致于在不少人心目中社会分层等同于收入分层，阶层分化等同于收入差距拉大。这种认同感从心理上势必会加大分层间距，从而加剧分层隔阂。这些问题，大大地抑制了社会分化而产生的社会激励效应。
此外，城镇居民收入差距还缘自地区之间经济发展水平，改革开放程度和劳动素质差别，其中，也有政策性因素。
三、城市反贫困的主要对策
城市贫困问题已经引起了党和政府的高度重视，发展经济，消除贫困，已作为各级政府的一项重要任务。城市扶贫开发正是实践邓小平同志共同富裕理论和江泽民同志“三个代表”论述的重大举措。治理城市贫困问题，引导和推动城市化和社会分层的健康发展，要首先考虑影响贫困产生的体制转型和体制不健全、不完善的原因，还要适当注意城市化和社会分层体制中贫困个体性差异因素，必须采取标本兼治的办法。
1.城市化是我国经济发展新的增长点
全球化给各国的城市体系带来了极化作用，对城市的发展起着关键的作用。一方面城市正在为经济繁荣提供新的机遇，另一方面也面临严重的社会问题：如移民、贩毒、贫富差距、福利享有差距等问题，这些问题是地区层面无法解决的，需要采取全球化的战略，需要各个国家、各个城市的合作。培育全球化城市，对于发展中国家来说是一个不仅仅关乎建立“全球城市”观念的问题，而是关乎到如何赶上这场仅次于工业革命的世界性变革的问题，是保证如何能不落伍的问题。
城市化是未来我国经济和社会发展的大战略之一，如何使城市的发展不成为国民经济增长的制约因素，而是成为其发展动力，这就需要我们采取适度城市化的政策，逐步提高城市化的水平。根据我国国情及城市化发展的一般规律，应考虑从以下方面促进城市化进程的发展：
(1)把城市化作为培育和发展新生产力的增长点，放到国民经济长期发展的战略位置上加以安排。今后的20年，是中国进入新世纪发展的关键时期，保持7%～8%的增长速度，重要条件就是新生产力的迅速增长。城市应该形成能够带动周围地区协调发展的经济增长中心，应该培育自己的优势产业和支柱产业。
(2)城市化和工业化必须与农业现代化同步发展。在实践中，必须执行城市工业与乡村工业并重，乡镇企业适当向中小企业集中的方针，努力使城市人口增长与城市建设发展相适应，实现城市化与三大产业的协调发展。结合中国国情，中国的城市化应促进传统农业的改造和农业生产经营方式、技术及管理的现代化。
(3)提高科技进步水平，推动城市化进程。城市化的进程，归根到底是由生产率水平的提高所决定的。提高劳动生产率，关键是要增加科技投入，大力发展高科技产业。从长期来看，只有技术创新和产业进步才能保持一定的市场竞争能力。为保证创新活动的不断发展，不仅要求有良好的基础设施和城市规划，为创新活动的风险提供金融支持，还应培育新型城市的创新文化，维护公平竞争的市场环境，减少创新过程中政府官僚的控制程度，排除既得利益集团对创新活动的阻力。
(4)政府要扎扎实实地推行城市化建设。城市本身就意味着公共基础设施建设，城市的形成在很大意义上属于“公共物品”的供给，尽管许多公共物品的产生可以由民营部门完成，但仍需要有政府的组织与规划。中央政府应在集思广益的基础上进行适当规划，统筹布局，以防止各地出于各自狭隘的地方利益，产生各种资源浪费和资源配置无效率。
此外，尽快进行体制改革，确保人口流动性的提高，特别是在全国范围内流动性的提高，是促使合理配置、使城市布局符合经济规律的一个重要制度前提。
2.加快国有企业改革的进程，拓宽中小企业就业渠道。
国有企业是我国城市人口的主要就业部门，国有企业经营状态的好坏，直接影响着大多数城市家庭收入状况和城市贫困人口的多少。同时，国有企业还是国家筹措扶贫资金和社会保障体系资金的主要承担者。因此，尽快缩小目前国有企业的亏损面，减少停产、半停产企业，就成为城市扶贫的最主要的措施。所以，必须下决心加快国有企业改革的进程，尽快使大多数国有企业的生产经营状况好转起来，决不能忽视国有企业的全面振兴问题，要在结构调整、机制转换、内部管理上“多做文章，做好文章。”
抓大放小是对的，抓大完全应该，适当倾斜没有问题；但是如何放小需要认真落实，“放而不管”、“放而不问”绝对不行，因为大多数国有企业职工还是在小企业工作，搞活小企业对解决就业问题意义重大。因此，要加大力度扶持小企业，提高适应经济增长的就业密度。“小企业、大就业”不仅仅是一句口号，而且是一条经过证明的规律。随着经济的不断发展和社会的不断进步，世界各国包括西方发达国家都不约而同地发现小企业的活力和创造力，因而都以极大的关注和强有力的政策力度支持小企业发展。目前，我国应采用适当的政策措施，如：创造有利于小企业生存发展的法律、制度环境，对小企业发展进行必要的扶持，完善小企业的服务体系，从而大力发展小企业，这不仅有利于国民经济的持续增长，而且有利于就业机会的持续增长。
当前，为促进就业最紧迫的措施之一是培养高素质的小企业主群体：一是加强对现有小企业主的培训工作。国家以前只注重对已经失业和下岗的职工进行免费培训，现在还应该加强对现有小企业主进行免费培训，这样不仅可以减少小企业的倒闭，而且有利于小企业增加就业机会。二是鼓励大学毕业生创办各类技术密集型小企业，激励他们的创业意识。考虑到独生子女家庭的心理状况及大学毕业生寻找工作困难的情况，在大学教育中，要有意识地开设小企业创业课程，培养大学生创办小企业的意识。三是引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或者去小企业就业。国家可以出资，由政府各级劳动管理部门，对失业人员举办怎样开办和管理小企业的培训。
3.提高劳动者的素质，以培训促进就业。
现在我们经常看到很多事无人做，可又有很多人无事可做，其要害就是一些人素质太差，不具备起码的职业技能，因而成为失业浪潮中首当其冲的牺牲品，这部分人为数不少，又最难重新就业。解决的办法就是由政府拨出专款，建立一批失业者就业培训中心，通过强化职工技术培训，让失业者掌握一技之长，增强他们的工作适应能力，从而为他们提供更多的就业选择机会。我国最近几年来仅仅对一些企业富余人员和失业职工进行了转业培训，显然远远不能适应目前的实际需要。据有关部门的统计，经过培训的人员80%能得到重新安置，这说明整个社会并不是完全没有工作机会，而是这些工作机会对人的素质与技能要求越来越高，对高素质者是敞开大门，而对低素质者则是爱莫能助。因此，必须把强化就业培训当作解决失业下岗者问题的一件大事来抓。
4.创新扶贫制度是城市扶贫战略的灵魂
探索新型的扶贫制度，将国家、社会、部门和城市贫困人口一起纳入城市扶贫研究，这是一项极为重要的内容。
在城市扶贫战略的实施中，扶贫制度创新的根本目的就是要建立能够保持城市贫困人口能得到持续扶持的经济法律制度，不仅仅是指物质生产领域的经济体制及其运行机制的变革，而且包括扶贫组织体系、贫困人口的自身生产、精神生产和生态生产等领域的体制及其运行机制的变革，做到物质再生产、精神再生产、贫困人口自身再生产和生态再生产的相互适应与相互协调，促进物质资本、人力资本、生态资本相互增值，最终使城市贫困人口融入城市经济社会的正常循环之中。
扶持贫困人口是政府责无旁贷的重要职责，政府的扶贫职责必须具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。目前，城市扶贫制度创新的主要内容应该由以民政、劳动部门和企业共同承担的社会保障职能，转变到建立完善的、以城市贫困人口为扶持对象的社会保障制度，从法律上明确社会保障在城市扶贫中的功能和作用，明确社会保障的对象、内容、标准，规范社会保障制度的执行者和相应的申报审批程序，尽快组织专家制定《中华人民共和国社会保障法》和《反贫困法》，并由全国人民代表大会审议通过。切实转变落后的社会保障观念，充分认识城市居民在遇到生活困难时得到社会帮助是公民应有的权利和政府的责任。切实解决由企业、劳动部门和民政部门分别实施社会保障制度所导致的政出多门、政事不分、管理体系不统一、相互制肘、资源浪费、管理机构实施办法各异，程序过于复杂，配合衔接困难等问题，建立城镇贫困职工的监测体系，在法制的约束下，由政府设置权威的社会保障机构，全面提升政府的社会保障管理功能和反贫困职能，协调社会、部门和企业的社会保障行为，指导地方组织、非政府组织实施具体的救助项目，全国相关部门制定财会、统计审计制度，监督检查社会保障法律法规的执行，为城市贫困人口提供就业培训，就业指导及就业信息服务，从政策上鼓励城市社区建立帮助网络，最终建立分工协作、目标统一的社会化、法制化的社会保障网络体系。出台有关开辟救助经费来源的政策，包括所得税制度、个人所得税制度等，都可以进行一些试点和实验，期望在不增加中央行政负担的基础上，另寻财源，以便从根本上解决救助资金问题。
5.借鉴西方政府城市反贫困经验。
西方发达国家满足城市贫困人口的基本需要主要是通过广泛的社会保障制度来实施的，社会保障制度是国家通过财政手段来实行的国民收入再分配方案。其实施的主要内容是，政府针对贫困者的低收入和低生活水平状况，直接对穷人提供营养、基本的卫生和教育保障以及其他生活补助。以满足贫困者的基本需要。现代社会保障制度产生于19世纪末的德国，其最初的设计目标是想通过这一制度来保障老年人、失业者、工伤者等的生活，以调节收入差距、缓解贫困问题、调和阶级矛盾和稳定社会秩序。政府实行养老、疾病、事故、失业等社会保险和社会救济，通过提高养老金，进行家庭补助、住房补助等解决生活困难，同时通过税收等制度调节分配不平等，从而使老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要的贫困人口增加收入，提高生活水平，从而缓解贫困状况。这一类被称为“消极”政策，另一类被称为“积极”政策，主要特征是全力推动在职培训。各国政府或是拨出一定专款，或是将原来用于失业救济的款项抽出，以支持企业培训职工。例如，奥地利政府规定，如果一家企业为转产或提高就业素质而培训职工，政府将提供一定数额的资助，最高可达培训费用的66.7%，其中包括接受培训者的工资。在法国，受培训职工在接受资助后同政府有关部门签订合同，以保证在一定期限内完成培训课程。希腊政府在发放培训专用贷款时侧重一些夕阳产业和夕阳产业较为集中的地区。
欧盟专家认为，提高在职人员的就业素质，可使潜在的失业者成为合格的就业者，同时为国家或地区经济结构调整打下基础。
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