财政分权、转移支付与地方政府养老保险逃费治理的激励，本文主要内容关键词为：养老保险论文,地方政府论文,转移支付论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20多年来的改革与探索，中国社会保障制度发展的目标定位已经明确，建立一个覆盖全民的健全的社会保障体系，确保人人享有社会保障。（郑功成，2007）并且，随着当前社会矛盾的凸现，政府财政汲取能力的增强，以及中国公共政策议程设置模式的改变。（王绍光，2007），新世纪以来，政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来，并“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”，并将更多的资源投入社会保障领域。2007年10月，中国共产党发布的“十七大报告”更是在国家长期发展目标与纲领中第一次明确地提出了社会建设的内容，并将其与以往的经济建设，政治建设，文化建设三大建设目标并列，要求加快推进以改善民生为重点的社会建设。我国社会在1990年代短暂地经历了“市场社会”的发展之后，开始出现了蓬勃的反向运动并正在催生一个“社会市场”（王绍光，2008）。社会政策正从边缘走向中心，一种引致和谐的社会政策正在中国形成。（景天魁，2007）
但是，社会保障制度建设的目标定位固然非常重要，然而，制度建设预期目标的实现和制度本身的可持续发展还取决于科学的制度设计和合理的技术方案选择。（郑功成，2007）。尽管，中央政府已经意识到社会发展的重要意义，并且重视加快社会保障的制度建设，但是制度建设的成效在很大程度上受实际的政策选择和政策之行的影响。在中国高度的行政和财政分权的体制之下，地方政府实际承担着社会保障政策管理和运行的主要责任并拥有很大的行动空间，中央政府社会保障发展上的社会公平转向能否在地方政府的社会保障建设中得以实现就取决于政府治理结构对地方政府的发展激励。本文以我国养老保险的缴费、扩面政策的执行为例来分析，当前的我国社会保障制度管理运行体系下的地方政策执行主体的行为取向及其影响。本文认为，在分权的体制下，由于我国目前养老保险转移制度的不规范，中央（上级）政府对地方养老保险基金的补贴（纵向养老保险转移支付）和省级的调剂金制度（横向养老保险转移支付）实际上弱化了地方政府征缴机关积极征缴、扩面的激励，而其治理就需要完善相关的激励约束机制。
一、问题的提出：逃费治理的重要性及本文的研究视角
（一）逃费治理及其重要意义
2006年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了我国未来五年经济社会发展的主要目标。其中，公共服务和人民生活类的指标中，约束性指标之一是城镇基本养老保险覆盖人数于2010年要达到2.23亿人。达到这一目标相应地要求从2006年至2010年城镇基本养老保险的覆盖面保持年均5.1%的增长速度。然而扩大养老保险覆盖面的任务并不轻松。首先，从城镇基本养老保险过去几年扩面的速度来看，参保职工人数的增长率2001年为3.4%、2002年为3.0%、2003年为4.7%、2004年5.2%①，年平均增长率仅为4.075%。要求在未来的5年保持年均增长5.1%的扩面速度是有一定的挑战性的。其次，继续扩大基本养老保险覆盖面的难度越来越大。目前，没有被城镇基本养老保险覆盖的群体主要是城镇私营、个体就业者，外资企业员工，城镇农民工和乡镇企业的就业人员（胡晓义，2002）。这部分群体的经济负担能力有限，管理难度较大。城镇基本养老保险扩面的同时也面临着已经参保的企业和个人逃费、欠费的问题。2003年，社会保障部门对全国33万户企业的养老保险费征缴工作进行了稽核，共查处少报、漏报缴费人数168万人，少缴、漏报缴费基数64亿元，少缴、漏缴养老保险费17亿元，清理回收企业欠缴的养老保险费108亿元。（诸旭，2004）
扩面难，少缴、欠缴状况严重，是现有基本养老保险政策执行有效性不高的突出表现。扩面难一方面直接导致现有的基本养老保险政策不能向保障需求程度较高的那部分群体提供养老保障，另一方面导致养老保险通过扩大覆盖面来分散风险增强基金偿付能力的保险机制无法有效发挥作用。而少缴、欠缴则直接导致基本养老保险基金的流失，最终会增加政府的财政负担。显然，养老保险逃费直接关系养老保险基金的筹集，进而影响养老保险基金的偿付能力和制度的可持续发展。
（二）养老保险逃费：特征及现有的研究述评
扩面难，少缴、欠缴的本质是政策目标群体的缴费不遵从行为，即逃费。养老保险缴费逃避，是养老保险的缴费人、扣缴义务人通过采取一系列的手段，逃脱（或部分逃脱）已成立的缴费义务，或者避免（或避免其中某些部分）缴费义务成立从而减轻或免除缴费负担的各类行为的总称。它包括两张情形，第一种情形是逃脱行为，即缴费人逃脱已经成立的缴费义务，显然是直接的违反社会保险费征缴法规的。第二种情形是避免行为，缴费人利用现有政策、法规的漏洞进行违背养老保险费征缴法规的宗旨、养老保险政策目的的避免缴费负担的行为。
逃脱行为可以视为狭义的缴费逃避行为，是指为了逃脱已成立的缴费义务，不缴或少缴应纳费款，而采取的各种欺诈性的行为，它具有直接的、突出的违法性。而避免行为是指相关主体为了降低或免除缴费义务，利用相关法规规定的漏洞而实施的避免缴费义务成立的各种行为。一般而言，我们往往把注意力放在了前一种情况而忽视了第二种情况。但是，第二种情况同样应该受到重视，因为，这些活动真是利用了现有相关政策的漏洞而貌似“合法”的。从活动主体的动机来看，他们是违背征缴法规的立法宗旨和养老保险政策的目的的。随着相关政策的完善，它们也会由这种“形式合法，实质违法”的行为彻底地转变为“违法”行为的。而只有重视对这种形式逃费的防控，才能不断提高我们养老保险政策、社会保险费征缴政策制定的科学性和合理性，增强征缴机关政策执行的有效性。
养老保险制度设计能否向这部分人员提供参保的激励以及政策执行过程中能否有效地防止逃费，做到如实征缴，提高参保的质量是解决上述问题的关键。但是，当前对养老保险逃费治理的研究多是集中在前者，即从缴费主体的行为角度展开，关注缴费激励方面。如，有研究指出，企业逃费或者欠缴的原因主要有：国有企业和集体企业的退休工人较多，养老负担重；经济体制改革以后，由于技术落后、管理水平低等原因，很多国有、集体企业效益下降，处于半停产、停产，甚至破产状态，它们无力缴费。（张立光、邱长溶，2003；陈伟诚，2006）这直接导致了保费收入减少，为了保证养老保险基金收支平衡，社会保障机构不得不提高费率，于是，一些效益稍好的企业也会因为缴费负担太重而无法支付，由此形成欠缴。这时，社会保障机构只好再次调高费率，从而导致了欠缴——提高费率的恶性循环（孙祁祥，2001）。并且，个人养老保险逃费的一般原因有：个人的“短视”行为；对社会保障制度缺乏信心（李丹，2005）。另外，企业职工的养老金收益小于缴费成本，职工也会产生逃费的意愿（张立光，邱长溶，2003）。2005年12月3日颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中“改革基本养老金计发办法”的措施将基本养老金待遇与个人的缴费相关联，会产生“多缴多得”的激励，“建立基本养老金正常调整机制”的措施使得个人能够购分享经济发展成果。这些措施从缴费和激励相关联的方式构建缴费激励机制，有利于逃费问题的解决。
然而，在财政分权体制之下，地方政府在养老保险管理和运行中的态度和行为对逃费治理的影响非常关键。它关系到政策的实际执行效果。养老保险政策执行系统中，政策的制定机构和执行机构（包括征缴机构）之间、中央（上级）政府和地方（下级）政府之间存在委托代理关系，本文将通过对养老保险费征缴过程中，地方政府和地方养老保险征缴机关征缴懈怠的诱因分析，探讨如何设计有效的征缴激励机制，提高养老保险政策执行的科学性和有效性。
二、分权体制及其对地方政府养老保险逃费治理的影响
在目前财政分权的制度背景下，我国社会保险项目多数是以地级市甚至县为统筹单位，地级市和县政府负责社会保险项目的运行和管理并承担主要的财政补贴责任，社会救助和社会福利项目虽然有来自中央财政补贴，但是也是由地方政府负责运行和管理。考虑到我国社会保障法制建设滞后的因素，地方政府在社会保障的实际运行和管理中拥有很大的行动空间。中央政府的社会保障政策能否得到有效执行，就取决于我国政府治理结构是否给予地方政府发展社会保障的科学激励。
（一）中国式分权治理模式与地方政府社会保障制度建设的行动逻辑
地方政府社会保障制度建设的价值取向选择根源于政府治理结构对地方政府的发展激励。就我国而言，经济分权与垂直的政治管理体制紧密结合的中国式分权治理模式是我国政府治理结构的核心特征。（傅勇、张晏，2007）其中，经济分权包括行政分权和财政分权两个方面，前者指的是中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方，使地方政府拥有相对自主的经济决策权；后者指的是1994年前的财政包干和1994年后的分税制，地方政府通过财政包干和分税制与中央分享地方的财政收入。经济分权给地方政府提供了经济发展的财政激励。政治集权则指垂直的政治管理体制下，上级政府掌握人事管理权并按照地方政府相对经济增长绩效来提拔官员。这种政治集权将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，向地方政府提供了经济发展的政治晋升激励。财政分权的财政激励和政治集权的政治晋升激励导致了地方政府为增长而展开竞争。这种以经济增长为基础的晋升锦标赛，有效地激励了地方政府官员推动地方经济的增长，为中国早期的经济增长提供了有效的激励机制，而成为中国经济增长奇迹的重要推动力。（周黎安，2007）
地方政府间为任期内经济增长而竞争的激励也衍生了地方政府社会保障制度建设的价值取向。尽管地方政府肩负本辖区经济、政治、文化和社会建设的重任，但是当上级政府主要按照经济增长绩效考核地方官员的政绩时，为了追求任期内的“政绩最大化”，地方政府对其所承担的各项职责会表现出不同的价值取向：短期的经济增长成为重要的目标，而公共物品提供、环境保护、社会保障方面的职能让位，或者服务于这一目标。这样，地方政府的社会保障制度建设也是工具理性的，即服务或者服从于地方的短期经济增长。地方政府的社会保障政策的自主性就丧失了，附属于经济政策，而成为短期经济增长的辅助性措施。在缺乏全国统一规范的情况下，地方政府实际的社会保障制度设计、方案优化以及运行和监管在其自主的空间内也都开始服从地方政府竞争的需要，或者成为地方政府招商引资竞争的手段，或者成为经济增长的牺牲品，或者仅仅沦为应对社会问题的社会控制措施，这也可以视作导致我国经济增长过程中国富与民生关系的“增长失衡”的一个重要原因。（中国经济增长与宏观稳定课题组，2006）
（二）地方政府社会保障制度建设工具理性及其对缴费治理的影响
地方政府在前述行动逻辑的影响下会通过其掌握的政策工具构造其竞争优势。为了吸引资本要素的流入，地方政府可能会竞相降低包括社会保险缴费在内的劳动力成本，制造低廉劳动力的区位优势。地方政府为了增长而竞争的价值取向导致各地之间争夺的主要是能够对经济发展起直接促进作用的资本和技术资源。相对与劳动力而言，资本和技术两大生产要素具有更大的流动性，他们可以切实地通过“用脚投票”的流动机制向地方政府显示其偏好。相反，外来劳动力和本地居民在中国目前的户籍制度、社会保险关系转移等方面的束缚下表现出了较差的流动性，这使得他们通过“用脚投票”的流动机制无法发挥作用，进而不利于激励地方政府提高社会保险标注和强化社会管制力度。
于是，地方政府在招商引资的竞争中，会选择竞相放松劳动标准和劳动与社会保险的检察力度，并有进行削减社会保险成本的“逐底竞争”的倾向。地方政府在社会保险的管理和监督中，通过决定辖区内的企业是否参加社会保险，以及参加何种类别的社会保险而影响企业雇佣的准固定成本，制造劳动力价格低廉、用工弹性较大的区位优势，吸引资本流入。这不仅会在一定程度上造成了就业的非正规化和社会保险制度体系的“碎片化”，并导致社会保险的征缴激励下降，制度扩面艰难。（彭宅文，2009）
另一方面，地方政府固守地方社会保障的既得利益，缺乏合作动力，不利于社会保障统筹和管理效率的提高。社会保障制度的高效运行需要发挥社会保险的风险分散机制，以及进行区域间的收入再分配。但是，地方政府为了防止统筹层次提高的过程所导致的区域间的收入再分配中本区域社会保障既得利益的丧失，而采取一系列的策略性行为，控制社会保险的征缴力度，抵制或者拖延统筹和管理层次的提高。
三、养老保险转移支付与地方政府养老保险逃费治理的懈怠
分权体制下，地方政府逃费治理懈怠的内在激励，同我国养老保险制度体系中的两种类型的转移支付相结合，一同导致了地方政府在政策执行中的懈怠。
（一）目前我国的养老保险制度体系中的转移支付
养老保险的转移支付制度也是为了平衡地区之间养老负担，平衡各地区的养老负担供给能力，保证各地区都有基本的养老保障。从目前的制度安排来看，我国目前存在两种形式的养老保险转移支付。
1.中央政府的养老保险统筹基金补贴和地方政府养老保险基金补贴
从1998年开始，我国政府开始通过转移支付的方式拨款补贴基本养老保险。中央政府向地方政府的社会养老保险基金的补贴时，转移支付的依据有四。一是，政策性的补助。如黑龙江农垦系统属于中央管理，但养老保险属于地方统筹，其养老保险基金不足需要中央财政补贴。二是，地方养老保险基金严重不足，收不抵支。主要是对一些老工业基地的补助。三是，虽然不属于前二者，但是地方财政困难而无法确保养老金足额发放的任务。四是，特殊的转型成本（杨方方，2005:148）。
中央政府的养老保险统筹基金补贴和地方政府养老保险基金补贴都属于纵向的上级政府对下级政府的养老保险转移支付。
2.省级统筹的制度下，市（县）政府间的养老保险转移支付
国务院关于《建立统一的企业职工养老保险制度的规定》要求，基本养老保险的统筹层次由市（县）统筹向省级统筹过渡，这意味着地方政府间（这里主要是市县政府间）养老保险转移制度的逐步建立（杨良初，2003:261）。省级从那时开始，各地开始探索了向省级统筹过渡的经验。目前，省级统筹有两种模式：调剂金模式和统收统支模式。
省级统筹基金调剂模式是指在一个省的范围内，实施统一的企业职工基本养老保险制度，统一的养老保险费缴纳标准和基本养老保险待遇支付标准，统一的养老保险业务管理，统一的基金调剂方式。其中，统一调剂管理基金是指，建立以省为单位的基本养老保险基金，各地、市、县征缴的基本养老保险费用于支付当期养老保险待遇后，结余基金除按规定留存外，其余应上缴省级社保机构管理。省级社保机构统一组织实施对各地、市、县的基金调剂。
省级统筹基金调剂模式的核心是通过省级调剂金来在各市（县）政府间进行社会养老保险转移支付。基金调剂机制是省级统筹的核心，是建立和完善省级统筹工作的重中之重。
统收统支模式是指省将原先分布在各个市县历年形成的养老保险基金积累性结余，全部上缴省级财政养老保险基金财政专户，由省统一调剂，统一安排支出。以陕西省为例，基本养老保险费收入统一缴入省财政专户，地市、县地税和社保经办机构取消收入过渡户和财政专户，财政对基本养老保险基金的补贴也一并转入专户，不再按项目拨付各市财政部门；基本养老保险金由省社保局统一拨付，实现社会化发放；基金结余全额收缴省财政专户管理；养老金垂直管理，即陕西省社会保障局负责对各级养老保险经办机构从人员管理、行政管理、业务管理、财务管理、固定资产管理、信息管理等方面一管到底（朱长伟、吕博，2004）。
统收统支模式制度的核心是通过统收统支在全省范围内直接平衡各市（县）的养老负担。
截止到2005年末，全国已有12个省份实现和基本实现养老保险省级统筹（刘羊旸，2006）。其中，北京、天津、上海、陕西、福建采用了“统收统支”的模式（胡晓义，2004）。
由此可见，调剂金模式实质上是一省范围内，不同地方政府间的养老保险转移制度。而统收统支模式虽然没有明显的地方政府间的直接的基金转移，但是统一缴费标准和统计给付标准下，经济状况较好且养老负担较轻的市（县）由于工资总额较高会实际上多缴费，而同时养老负担较轻而较少花费基金。通过经济状况较好、养老负担较轻的市（县）的多缴少支和经济状况稍差、养老负担较重的市（县）的少缴多支而实际上在一省的范围内进行横向的养老保险转移支付。
养老保险转移制度的存在会使得地方政府社会养老保险基金收缴的激励减弱了。因为，基金收缴的最后责任由调剂金或省级政府来兜底，这样就会存在地方社会养老保险基金征缴机关为了减轻本地的缴费负担，进行税收竞争而放松了对征缴的管制。这样就会纵容了缴费人的逃费行为。所以，对实现省级统筹最大的顾虑是，省级统筹会加重省级政府的资金压力造成市县政府摆脱责任、减弱积极性的局面（胡晓义，2004）。陕西省的统收统支模式建立过程中也发现，陕西省基本养老保险基金的投入有过度依赖中央财政补助的倾向。如果没有中央补助，则很难做到确保养老保险费的及时足额发放。这样不但不利于基本养老保险基金投入实现多元化管理，而且也会给中央财政造成巨大的负担（朱长伟、吕博，2004）。
（二）纵向养老保险转移支付制度的不完善弱化了基金征缴的激励
地方政府财政努力直接影响到地方财政收入。在给定税基的情况下，财政努力程度越高，财政收入越高，反之，财政收入较低，而留在非公共部门的财富较多。在财政分权制度下各地区的财政收入与支出差异十分迥异，中央政府通过转移支付的方式进行平衡和缩小地区的财政收支差异。但是，这种转移支付可能提高地方财政努力，也可能降低地方财政努力，而过分依赖于上级政府的财政拨款。这时，中央政府转移支付的初衷可能被扭曲，平衡地区财政收支的效果也可能大打折扣（乔宝云、范剑勇、王进，2005）。
中央政府对地方的社会养老保险补助支出也属于中央政府对地方政府转移支付的一种，遵循一般的规律，中央支付对地方政府政府的社会养老保险的转移支付可能弱化了地方政府社会养老保险基金提高征缴力度，缩小基金缺口的激励。
下面，我们用乔宝云、范剑勇、王进(2005)的理论模型的思路探讨中央政府社会养老保险补贴支出对地方社会保险基金征缴力度的负激励作用。
考虑一个地方政府的养老保险的基金②，其行为目标是最大化辖区内的社会福利。其目标函数是
地方社会养老保险基金收入包括缴费人的缴费T和来源于中央政府的社会养老保险基金补贴，即转移支付。地方税收收入T可以表达为：
T＝T(B，t，e)(2)
式(2)中，B表示费基，即地区劳动者的劳动收入。t表示费率结构。我们假定B和t给定不变，而且B＞0，t＞0。
在模型中，我们还假定中央政府的社会养老保险基金补贴由两种简单的形式组成：一是总量转移支付，其大小由S表示；二是与地方社会养老保险基金支出相关的条件转移支付，其大小是βL，其中L是全部基金收入中用于支出的部分，β是一个比例系数。
我们假定地方政府必须实现财政收支平衡，即：
T+S+βL＝E(3)
假设常态下，人口年龄结构保持会相对不变的情况下，那么现收现付的社会养老保险基金会追求当期的收支平衡。在这种情况下，当期的社会养老保险基金收入会全部用于支出（即T＝L），式(3)可以表达为：
T（1+β）+S＝E(3.1)
另外，保留在非公共部门的社会财富可以表达为：
P＝B-T(4)
显然，式(1)可以表述为：
根据问题的设定，一阶最优条件为：
通过比较静态分析，我们得出：
比较静态分析(7)说明，社会养老保险补贴若采用总量转移支付时，会反向地影响地方社会养老保险基金的征缴努力程度，换句话说，来自中央的社会养老保险补贴转移支付总量越多，地方的财政努力程度越低。
比较静态分析(8)说明，条件转移支付对地方社会养老保险基金的征缴努力程度的影响则是不确定的。一方面，条件转移支付实际上降低了地方社会养老保险基金支出的价格，其替代效应正向地影响地方社会养老保险基金的努力程度（式8右边分子中第一部分）；另一方面，条件转移支付产生的收入效应使地方社会养老保险基金倾向于保留更多社会财富于地方非公共部门，这反向地影响地方社会养老保险的征缴努力程度（式8右边分子中第二部分）。因此，条件转移支付对地方社会养老保险基金的征缴努力程度的影响取决于上述两方面的综合作用。如果收入效应起决定性作用，条件转移支付会反向地影响地方政府社会保险的征缴努力程度；但是，如果替换效应起决定性作用，条件转移支付会正向地影响地方社会养老保险基金的征缴努力程度。
我国中央政府的社会养老保险基金补贴在总体上属于总量性的转移支付，它在转移支付的过程中一般并没有要求地方政府的配套资金。根据以上分析，这种补贴显然会降低地方社会养老保险基金征缴的努力。
（三）地方政府间横向的养老保险转移支付制度弱化了征缴的激励
从以上对社会养老保险基金省级统筹特点的分析可以看出，省级养老保险基金的省级统筹可以视为一省范围内不同的市（县）之间的转移支付。但是，省内务市（县）之间的社会养老保险转移支付也会对地方政府的积极性产生严重影响。如果一个县或市养老基金的盈余拿去与人分享，那么这个县或市就不会设法产生盈余。从另一方面看，如果一个县或市养老基金的赤字将会由别人负担，那么这个县或市也不会去设法消减赤字。如果本地区的养老基金将与省内其他地区合并，那么理性的选择就是在合并前花光自己的盈余甚至产生大量的赤字（赵耀辉、徐建国，2000）。
显然，省级统筹的改革目标会弱化市（县）社会养老保险基金的征缴激励。从保护本地区职工利益的立场出发，管理得好的社会养老保险基金也不愿加入一个层次更高的养老基金中去。因为如果一个基金自己有盈余而其他基金都是赤字的话，与它们统一将意味着用自己的盈余去冲销其他基金的赤字，直接进行了政府间的收入转移支付。这样，市（县）社会养老保险基金会利用其控制的征缴政策参数，如稽核频率和严格程度，惩罚的严厉程度等来放松征管，减少或最好不产生基金结余。
只要统一养老基金管理意味着基金盈余将变成公共品，那么地方的养老基金管理者就不会有动机去督促缴费，节省开支。这样就会导致市（县）社会养老保险基金征缴的“囚徒困境”，各地从最大化本地的利益出发，最终只能达成集体理性的丧失，无法达到有效率的状态，即社会养老保险基金由于统筹层次提高，覆盖面扩大而更好的发挥大数法则的保险机制作用，从而能提高基金的抗风险能力和降低缴费水平。“囚徒困境”只能导致，地方政府要么死守本地的基金盈余，反对、妨碍省级统筹的进程，要么降低征缴力度和基金的管理水平甚至希望依靠调剂金的转移支付来弥补本地的赤字，其结果只能导致本地的社会养老保险基金的抗风险能力减弱。地方政府的这种行为选择可以用一个完全信息静态博弈模型来描述。
各地方养老保险基金在提高统筹层次博弈中的目标是能够最大限度地获得调剂金的转移支付额而减少本地的基金征缴。博弈分析的结构表明，各地方的本位主义只能是导致集体理性的丧失：如果中央以地方财政缺口作为划拨转移支付的依据，那么地方政府就有可能不努力增加收入，故意制造较大的财政缺口，以求得较多的转移支付。
1.模型的基本假设
(1)博弈的参与者是同一统筹范围内的两个地方社会养老保险基金：A地养老保险基金和B地养老保险基金。两地的养老保险基金都将按照本地利益最大化的原则做出各自的策略选择，每个地方社会养老保险基金都有“努力征缴”和“不努力征缴”两种策略。
(2)假定，省级统筹中社会养老保险调剂金的分配依据是地方社会养老保险基金的缺口。同时，假定某一时期省级统筹的社会养老保险的调剂金总量是一定的，可设为F。
(3)地方社会养老保险基金在努力征缴时是要付出成本的，假定征缴努力成本都为C；不努力征缴时，其成本要小于努力时付出的成本，为简单起见，设为0。
(4)假定两个地方社会养老保险基金的条件大致相等，当一个地方社会养老保险基金努力征缴增加基金收入而另一个不努力征缴时，不努力的地方社会养老保险基金的基金缺口较大，得到调剂金转移支付较多，而努力的一方得到的转移支付却较少。
(5)假设两个地方社会养老保险基金的条件相等，那么可认为努力程度相同时获得的转移支付也相同，付出的成本也相同。
于是，A地养老保险基金和B地养老保险基金的支付函数可用表1来表示：
2.模型的求解
由于该模型市完全信息静态博弈，所以可以用重复剔除严格劣策略的方法求解。求解过程如下：
当A地养老保险基金选择不努力征缴，而B地社会养老保险基金选择不努力征缴时的转移支付量要大于努力时转移支付量，因此B地社会养老保险基金的最有选择是，不努力征缴。当A地社会养老保险基金选择努力征缴时，B地社会养老保险基金选择不努力征缴时的转移支付量仍然大于努力征缴时的转移支付量，因此B地社会养老保险基金的最优选择还是选择不努力。所以，B地养老保险基金的最优选择都是不努力征缴。同样，不论B地社会养老保险基金选择努力征缴和不努力征缴市，A地社会养老保险基金选择不努力征缴时获得转移支付量总比努力征缴时获得的要多，所以A地社会养老保险基金也会选择不努力的策略。因此A地养老保险基金和B地社会养老保险基金从自身利益出发，必然都会选择不努力征缴。所以，博弈的纳什均衡为（不努力征缴，不努力征缴）。
（不努力，不努力）作为纳什均衡解显然无法达到帕累托最优（努力，努力）。如支付矩阵所示，除两个地方社会养老保险基金都努力增加征缴力度可以使调剂金有一定的剩余外，其余三种情况中央的转移支付将全部拨给两个地方社会养老保险基金。显然，地方社会养老保险基金的个体理性导致地方本位主义，双方都选择不努力征缴以最大化本地利益的行为导致集体理性的丧失，因为纳什均衡解时，社会养老保险省级统筹的调剂金都被消耗光了。而双方都努力征缴时，虽然花费了一定的成本，但是社会养老保险基金调剂金还有一定的剩余。
以上分析可以看出，省级统筹的调剂金制度下，如果仅以地方的社会养老保险基金缺口作为划拨调剂金转移支付量的依据，各地方养老保险基金都存在依赖调剂金的倾向，为获得较多的转移支付，经常不努力增加保费的征缴，却制造更大的基金缺口。所以省级政府必须建立有效的激励监督机制，把地方政府努力增加征缴的程度作为确定转移支付量的一个重要依据，确定转移支付时不能简单地以基金缺口作为依据，应综合考虑其增加收入的努力程度，使地方政府间的养老保险转移支付既能实现不同地区的养老风险共担的，又能有效率地做好缴费的征缴工作。
四、逃费治理的政策建议
以上分析可以看出，在分权的体制下，我国目前养老保险转移制度的不规范，中央（上级）政府对地方养老保险基金的补贴（纵向养老保险转移支付）和省级的调剂金制度（横向养老保险转移支付）弱化了征缴机关积极征缴的激励。所以，治理逃费还需要通过制度设计激励征缴机关的征缴积极性。
（一）强化征缴激励首先也需要政府承担养老保险的转轨成本，降低各地的基金收缴压力
其原因有二：第一，中央（上级）财政对养老保险基金的补贴的根本原因在于，“代际转移支付”的偿还转轨成本的方式导致各地，尤其是历史债务较重且经济状况较差的省份的养老保险基金的收不抵支，为了做到“两个确保”，政府需要进行财政补贴。如果，政府直接承担转轨成本把历史债务部分从目前养老保险财务制度中剥离出来，将减轻地方养老保险基金的收支压力。并且，费率的降低会促进制度的扩面，进而会通过更大范围内的社会统筹增强基金的偿付能力，使基金自求平衡。届时，政府财政转移支付的压力将会减弱。地方养老保险基金收支压力的降低也会减弱其为依赖财政补贴而征缴懈怠的激励。第二，省级统筹中调剂金制度的建立也是为了通过市（县）政府间的养老保险转移支付来进行横向的收入再分配，缓解历史债务较重且经济状况不好的市（县）的养老金支付的压力。如果，政府直接来承担转轨成本，那么市（县）政府间转移支付的压力会减弱。
可见，与其被动地通过养老保险转移制度来缓解“代际转移支付”的偿还转轨成本情况下，历史债务较重且经济状况不好的省／市的养老金支付压力，不如政府主动、积极地偿还转轨成本。这样，一方面可以提高等量财政资金的使用效率，另一方面，可以防止养老保险转移支付制度的收入再分配对地方养老保险征缴的负激励而造成的为了依赖养老保险转移支付而征缴懈怠，而这会导致缴费收入的损失。
（二）强化征缴激励需要合理地设计养老保险转移支付制度，建立对征缴机关的征缴激励
财政分权体制下，各地的发展差距和历史因素会导致养老保险基金的偿付能力不同，这决定了通过养老保险转移支付来平衡各地的养老保险负担能力的机制会长期存在。在这种情况下，通过合理地设置转移支付依据，控制转移支付的收入再分配程度，进而建立对地方征缴机关的征缴激励对治理养老保险逃费有重要的意义。具体措施如下：
1.政府间纵向的养老保险转移支付制度优化需要建立公式化的转移支付制度
公式化的转移支付标准设计意味着，中央（上级）政府对地方（下级）政府的养老保险的财政补贴额应该是按照一个合理的比例来共同承担地方养老保险基金的缺口，并且，地方（下级）财政承担的比例一般要大于中央（上级）财政的承担比例。这样，养老保险基金的缺口需要地方财政投入主要的资金来补贴，为了减少补贴，地方政府会强化养老保险费的征缴工作。当然，考虑到各地的经济发展状况、历史因素、人口年龄结构等因素，这个比例可以适当调整，但是标准的设计要体现对地方征缴工作的正激励。
2.政府间横向的养老保险转移支付制度优化
目前的省级统筹基金调剂制度是指在一个省的范围内，实施统一的企业职工基本养老保险制度，统一的养老保险费缴纳标准和基本养老保险待遇支付标准，统一的养老保险业务管理，统一的基金调剂方式。统一的制度安排固然能有效地防止地方养老保险基金利用其（一定程度上）自行设置养老保险政策参数的权利而放松征管，降低费率等来获得地方政府竞争中的税收优势，却不利于基金的筹集或者加大对调剂基金的依赖。但是，养老金待遇和标准的统一却同时也会弱化基金收缴状况良好地方养老保险基金的征缴激励。因为，在同样的养老保险费缴纳标准的情况下，这些地区还是由于工资总额较高而缴纳更多的保费。但是，待遇支付标准的统一实际上使他们成为统筹基金的实际“贡献者”，这会弱化这些地区的征缴激励。所以，调剂金制度下还是应该注意对地方征缴机关的征缴激励。具体而言，待遇发放的替代率虽然可以全省一个标准，计发的依据应该是当地的社会平均工资，这样会建立对缴费和给付的联系，降低收入再分配程度，激励征缴。
注释：
①数据来源：根据《中国劳动和社会保障年鉴2005》中参保职工的相关统计数据计算得到。
②这里我们假设这个社会养老保险基金是实行完全的现收现付制。由于世界上主要国家的基本社会养老保险的主要目的都是追求收入再分配，而现收现付制相比基金积累制更注重公平，强调收入分配。所以，这里的假设是合理的。
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