社会中介组织发展：理论根源、问题剖析及对策探讨，本文主要内容关键词为：根源论文,对策论文,中介组织论文,理论论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国体制转轨时期，“市民社会”正在兴起，各种利益多元化的群体正在进行新的组合，寻找新的利益表达方式，各种行业协会、社会中介组织发展态势迅猛。探讨社会中介组织发展存在的问题和应该采取的措施，对于社会中介组织的健康发展具有十分重要的意义。
一、社会中介组织迅速发展的理论根源
社会中介组织得到迅速发展，说到底是政府与社会良性互动的结果。政府与社会的关系问题，随着国家的产生就已出现。不同的历史时期，形成了不同的理论。影响较大的理论有无政府主义理论、国家主义理论、自由主义理论等。无政府主义的理论主张立即取消政府，实行社会自治，其代表人物是蒲鲁东、巴枯宁、布克勒；国家主义的理论则陷入了政府崇拜，主张政府对社会的全面控制，其代表人物是费希特和黑格尔；自由主义的理论则认为政府对社会的管理是必要的，但政府是必要的罪恶，其对社会的干预越少越好，其代表人物是亚当·斯密、宾塞、布坎南等。（注：陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社1999年版，第294页.）这些理论都提出一些颇具特色的主张。但只有马克思主义的理论才正确的揭示了政府与社会的一般关系。马克思主义从国家决定于市民社会的历史唯物主义的基本观点出发，认为政府产生于社会，作用于社会，受制于社会。从一定意义上说，政府与国家共始终，政府不是从来就有的，它是社会发展到一定阶段，阶级矛盾不可调和的产物。在政府与社会关系上，马克思在《摩尔根〈古代社会〉》一书摘要中，就讲到氏族社会后来无力管理复杂的社会现实，而导致了国家的产生，表明了马克思肯定了国家的社会管理功能。列宁则进一步指出，“国家是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理，几乎专门从事或主要从事管理的人组成的一种机构。人被分为被管理者和管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。”（注：《列宁选集》，三版，第四卷，人民出版社，1995年版，第30页.）
计划经济时期，我国政府与社会的关系体现为政府权力高度集中的政社不分的管理模式，政府用超强制的行政手段对社会进行全面的管理，这种模式虽然起过重要作用，但随着社会的发展，政府承担的社会管理职能越来越繁重，机构不断膨胀，人员增多，效率低下，不仅挫伤了社会的主动性和积极性，而且造成了社会组织缺乏自我保护和自我管理能力。改革开放以来，随着市场经济体制的建立，客观上要求政府作到该管的管，不该管的不管，使政府从繁重的社会事务中解脱出来，建立“小政府、大社会”。政府要及时纠正自己的超常行为，把社会组织的自我管理能力培养起来。社会要实现可持续的自我发展，关键要从社会内部寻找动力。这就要求社会明确自身的责任，勇于承担自我发展和自我管理的职能。扩大社会自主权是社会主义民主政治的主导内容，社会权力萎缩必然带来人民权利的被剥夺和政府的畸形发展，最终导致二者的双重灾难。（注：陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社1999年版，第322页.）要避免这些灾难，必须发挥各种中介组织在政府与社会之间的服务、沟通、监督和协调的作用。社会中介组织无非是一个可接受政府委托和授权的组织，它的行为将有助于社会服务质量的提高，同时也有利于建立政府与社会的良性互动关系。
二、社会中介组织发展状况及存在的问题
据统计，改革开放以来至1996年底，全国有会计事务所、审计事务所6400多家，律师事务所7200多家，各类仲裁机构869家，资产评估机构2900多家，资信评估机构322家，各类信息机构8000多家，人才劳务中介机构10901家，全国性自律中介组织如协会、商会等210家，地方性行业协会数以千计，有个体私营协会14470个，商标代理机构135家，计量认证机构1238家，质量检验机构1165家，证券期货经营机构500余家，其他社会中介组织1676家。在各类社会中介组织中从业的人员已达208万人。（注：汪玉凯：《发展社会中介组织与转变政府职能》，《工人日报》1998年6月3日第8版.）可以说，目前我国社会中介组织发展势头迅猛，在管理社会各个方面的要素以及在为市场经济服务中发挥着重要的功能。但是社会中介组织在发展过程中还存在着很多问题。
（一）政中不分，“官办”色彩浓厚
我国现有的社会中介组织有很多是从原来政府行政部门转化而来，虽然名义上与行政部门脱钩，但在体制和观念上仍延续着原有的管理模式和思维定势，带有浓厚的“官办”色彩。一些中介组织由于紧紧挂靠在政府有关部门，实际上成了政府的办事机构，在政府与企业、市场、社会之间成了政府一个新的管理层次，甚至成了政府精兵简政的缓冲区。更有甚者，有些政府部门把所属中介组织当作创收工具，把原来机关的一些无偿服务变为有偿服务交给中介机构，以收取中介费用。有些中介机构的经费大多由财政提供或靠行政性收费来维持，这严重制约了社会中介组织有效作用的发挥。
（二）规模小，结构不合理，发展不平衡
我国的社会中介组织产生于80年代初期，90年代以后得到迅猛的发展，但由于中介组织的发展缺乏整体规划和明确目标，政府也缺少足够的规划、调控和引导，造成中介组织既多且滥，职能交叉，管理内容与范围重叠，这说明了我国中介组织的发展仍处于初级阶段的发展水平，具体表现在：热门行业的中介组织多，普遍行业或急需发展的行业少；全民所有制的中介组织多，集体、个体的少；“官办”的中介组织多，“民办”的少；经济发达地区的中介组织多，经济发展缓慢地区的少；缺乏一流的、有影响的、有权威的中介组织。（注：吴文延：《中介组织的崛起与发展、问题与对策》，《社会科学战线》1999年第1期.）
（三）中介组织工作人员自身素质差，服务质量和业务水平低
《国务院发展研究中心的报告》指出：“有些市场中介组织工作马马虎虎，敷衍了事，公证走过场，徒具形式，更有甚者，有些组织被一些企业收买，出具伪证，蒙骗社会。还有一些市场中介组织工作人员素质低，职业道德差，起不了中介作用，没有资格当中介组织。（注：孙丙耀：《中介组织：市场经济的活跃细胞》，《民主与法制》1998年第13期.）事实也表明，目前我国中介组织人员素质偏低，大多未经过专业训练，专业人员短缺，很多是机构改革中分流下来的富余人员或离退休人员，人员老化现象严重。
（四）立法滞后，管理不规范
市场经济是法制经济，包括社会中介组织在内的各社会主体主要依靠法律法规定位和行事。但目前我国对社会中介组织的法制化管理程度与建立社会主义市场经济的实际需要相距甚远。具体来看，有关社会中介组织的法律不多，对社会中介组织的管理主要依据一些行政条例和行政规定来进行，这在交易、代理、评估、咨询等业务领域尤为明显。同时，在改革中，立法滞后明显，目前，我国还缺乏整体上的关于中介组织统一的法律法规，许多中介服务领域完全处于法律空白状态，出现了“立法真空”，致使一些人钻法律的空子。在中介服务区域，极少数执法人员不按规章办事，人为改变裁量标准和程度。（注：桂晓红：《发展社会中介组织 促进政府职能转变》，《攀登》1999年第6期.）
三、发展和完善社会中介组织的对策探讨
（一）规范管理，加强立法
市场经济是法制经济，我们要贯彻依法治国战略，在社会中介组织管理中要体现依法管理的思想。通过建立健全相应的法规，而不是靠行政命令来推动中介组织的发展，这已成为社会各界的共识。在我国现行的关于NGO的法规体系中，主要包括两个行政法规、两个行政性规章和一个特别法。即1998年公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1988年和1989年公布的《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》，以及1999年8月颁布的《公益事业捐赠法》。（注：王名：《中国的非政府公共部门》（下），中国行政管理2001年第6期.）要抓紧制定中介组织条例，从法律上对中介组织的性质、地位、作用、权利和义务等做出明确规定，使中介组织自身的发展和管理有法可依。政府主管部门要严格把好中介组织资质审批关，凡不符合审批条件的中介组织一律不得运作，对特殊行业的中介组织的审批更应严格把关，实行总量控制。同时，要加大普法力度，让社会各界、公民、法人学会运用法律武器，规范社会行为和进行自我保护、自我约束，如委托人对中介组织的鉴定有异议或认为侵犯了其合法权益，可以向主管机关投诉。应抓紧制定社会中介组织法，社会中介行为法和针对社会中介组织违法行为的惩戒法律。针对一些社会中介服务制定特殊的行为法，如现有房地产中介、评估中介、期货经济中介等存在的问题较多，亟需尽快立法，对其加以规范。完善中介组织的竞争规则，规范竞争行为，禁止各中介组织的不正当竞争，如诋毁、贬低其他中介组织的信誉；借助于行政管理部门搞行业性或地区性的业务垄断；以给予他人和单位财物或者其他利益手段招揽业务等。规范竞争环境，防止各种非公平、非公正因素的介入；规范中介组织的法律责任。
（二）政中分开，各司其职，摆正中介与政府之间的关系
中介组织之所以能迅速发展，形成一个无所不包体系，是市场经济发展的需要。但另一方面，中介组织能生存发展，在于它的公正性与权威性。每个中介组织都以公平公正、优质服务为宗旨。不具独立性的社会中介组织不可能公正的面向社会和市场发挥其应有的职责。在我国，社会中介组织官办色彩太浓，不但严重限制了这些组织的自主性和灵活性，而且使中介组织失去了赖以存在的广泛社会基础，使它们难以扮演中介组织的角色，不能成为政府与企业、政府与社会的沟通者与协调者。因此，我们应创造条件，培养中介组织的独立性。实现政中分开的根本举措是切实转变政府职能。政府要按照建立社会主义市场经济体制的要求，在加强宏观管理的同时，把那些可以由社会中介组织承担的职能让给它们，减少其直接管理和微观管理职能，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给社会中介组织或“第三类部门”。政府与社会中介组织要力戒职能交叉——由于规范不清而导致权力的交叉。否则，职能不分将导致政社不分，容易造成有利可图的事争着干，无利可图的相互推诿。同时，要避免政府与社会中介组织之间出现规范的真空，在这种情况下，政府要主动承担管理的职能。
（三）实行机构登记，强化资格认证，提高执法人员的素质和业务水平
政府主管部门应在总体规划下，依法对中介组织强化资格认证，实行机构登记。其内容包括：登记申请、审批机关的批准、场所使用权说明、经费来源证明以及注册资本、业务范围、组织机构、人员构成等，严格审批；对于需要验资评估，经有关门批准的，应严格按规定办理。（注：吴文延：《中介组织的崛起与发展、问题与对策》，《社会科学战线》1999年第1期.）
对于进入中介机构的工作人员，首先，应进行考试录用，把好进入关，宁缺毋滥；对于从业人员要进行专业培训，合格者须持证上岗，使专职从业人员社会职业化。国外对中介组织的人员资格审定很严格，一般有行业协会制定细则，比如对取得律师、会计师、拍卖师、咨询员、仲裁员、公证员等资格审定极为严格，取得资格才能参与某种业务，每年还要参加培训，培训不合格者仍要取消其资格。其次，加强职业道德教育，通过制定公开办事制度、行业道德标准、职业道德标准、就业规范、服务规范等，加强对从业人员的管理和教育。严禁利用职权，搞各种不正之风。
（四）加强对国外中介组织的研究
加入WTO后，我国的中介组织应向国际化、标准化看齐。我们应派人出去研究和考察国外中介组织的发展及其管理，学习其先进经验，并逐步按照国际标准来规范我国的中介组织。美国的许多律师事务所和会计事务所都把自己的业务拓展到商务咨询，甚至可以做发展战略研究。美国德勒会计所在127个国家开了办事处，全球6.4万员工，被600多家跨国公司聘为会计顾问，年营业收入30亿美元，他们主要提供下列服务：一是审计服务，如资产评估、年度审计报表；二是税务服务，如税务申报、提供税务信息、制定外汇计划、跨国税务；三是咨询服务，如投资项目咨询、市场发展战略、资产调查、兼并方案；四是融资服务，如协助股份上市、建立专项基金等。（注：丁俊发：《对社会中介组织有关问题的思考——对美国、加拿大的考察报告》，《中国流通经济》1998年第3期.）同时，可以考虑在一定范围内允许国外中介组织如律师事务所和会计事务所前来我国开展业务，使其成为我国中介组织了解其运作和学习其管理模式的窗口。
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