摘要：农村宅基地管理是中国土地管理的重要组成，关系着广大农民的居住权，是提高宅基地利用效率的重要保障。以宅基地所有权与使用权归属、经济社会发展状况、农业农村政策导向等变化特征为划分指标，系统梳理1949年以来农村宅基地管理的变迁之路，将其划分为特点鲜明的4个阶段；深入分析经济社会发展新形势下宅基地利用现状，总结宅基地管理面临的新形势；面对未来经济社会发展趋势，提出中国宅基地管理将呈现产权清晰、有偿使用、市场流转、细化可操作性强、监测预警机制健全等趋势，切实提高宅基地管理效率，增加农民的财产性收入，推动农村新业态新产业发展，实现农业农村现代化发展。
关键词：农村宅基地；宅基地确权；利用率
农民集体是法定的宅基地所有权人。土地所有权包括对物权的占有、使用、收益和处分，这些权能可分为设立权、规划权、使用权、发展权、收益权、监督权和回归权，回归权就是收回的权利。所有者权益的核心是集体收益权和统筹管控权，反对农户私自对接业主流转宅基地使用权。按照法律规定，国有土地所有权不登记。农民集体所有土地由县级人民政府登记造册，核发《集体土地所有权证书》，确认所有权。
1确权登记工作存在的问题
1.1 “一户多宅”的问题
在展开相应的农村宅基地房屋确权登记工作的时候，常常会遇到一家人拥有几处住宅的情况，且这种情况在农村宅基地确权登记工作当中表现得非常普遍，之所以出现这样的问题，是某些农村人户新建住宅之后，并不会对旧的住房展开拆除。另一方面，某些农户还会继承祖辈留下的住宅，但是在这个前提之下，自身又有住宅，所以也形成了多住宅的现象。还需要注意的是，农村广泛存在赠送以及自行购买住宅的问题，这也是住宅过多的原因之一。也正是上述原因导致了农村宅基地房屋确权工作开展较为困难。
1.2宅基地及房屋用途改变问题
有的地区将原为住宅用地的宅基地变为经营性用地，但并未改变原房屋及土地的现状，特别是乡镇政府所在地周边的商业门市用房，基本上都是由原来的宅基地转变过来的，且居住与商业混合；还有的地区已经将原宅基地完全变为工厂、商店等，并对外出租和销售。
2.关于宅基地使用权放活与不动产登记
2.1宅基地功能复合
放活宅基地作为乡村文化载体、民间围合空间、乡土社会关系、民族生态系统、传统建筑承载的要素作用，探索一般居住功能以外的经营性复合功能，承载农村新产业、新业态，聚集人才、文化、艺术、资金和各种创造元素，助力乡村振兴。如郫都区允许租赁散居农户宅基地使用权，并在规划管控下进行改建、重建，发展乡村民宿、种业硅谷、休闲康养、艺术文创等产业。蒲江明月村、崇州竹艺村等都开展了卓有成效的探索。
2.2宅基地使用权权能
从国有土地来看，使用权已逐步扩大，趋近于所有权权能，逐步包括了占有、使用、收益和部分处分的权能。下一步，要以人地关系为主线，探索实现农村宅基地使用权出租、抵押、入股、继承、转让、互换、赠与、联建联营、委托经营、有偿退出等机制。
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2.3宅基地三权分置不动产登记方式
对比研究权威专家的观点和各地实践，可考虑通过以下几种办法开展不动产登记：（一）针对以租赁方式放活宅基地使用权的，颁发“三权分置”的不动产证，在证上注明宅基地的所有权人、资格权人和租赁使用权人，明确相应年限；（二）为农民集体颁发集体建设用地所有权证（也可不发），为资格权农户颁发宅基地使用权证（已颁发的不重复颁发），为使用权流转的受让方颁发农村集体建设用地使用权证；（三）只为宅基地使用权流转（租赁、转让等）受让人颁发不动产证，注明受让集体建设用地使用权年限和取得方式。以上不同的登记方式，均应在不动产登记薄上注明，以防止农户重复流转。
2.4推进法律修改完善
《土地管理法》仅两条涉及宅基地，《物权法》有8条关于宅基地的原则规定。建议完善相关条款或制定《宅基地管理法》《宅基地管理条例》等，用来解决以下问题：（一）转让：按照“三权分置”的精神，考虑到农房的所有权大于宅基地的使用权，应以保障农房的财产权为基础，实行地随房走。具体做法是，转让农房的所有权和一定年期的宅基地使用权，宅基地使用权到期后继续有偿使用。这一办法可以通过两权分离，突破政策限制，充分体现农房的财产价值。（二）继承：借鉴“新市民”概念，通过宅基地使用权继承，培育“新村民”，引导农村大学生返乡创业。也应允许流转受让的宅基地使用权在期限内继承，吸引城市优秀人才更有预期地到农村居住、创业，参与乡村振兴。
3.房屋确权登记工作问题措施
3.1积极的做好登记工作
做好农村宅基地房屋的登记工作，最为本质的目的便是切实避免“一户多宅”问题的发生，所以在实际的工作开展过程中，一定要将其作为整个规范工作开展的本质目的，对于农户申请宅基地以及做好相应批准的工作，都是需要确保好相关工作的合法性与合理性的，落实到具体工作上来讲，最为重要的便是当农村出现了修全新住宅以及旧住宅还没有拆的情况，那么这时候在农户申请阶段，就应当给予一定程度上的管理，也就是如果村民没有拆除旧住宅，也就无法修建全新的住宅，在政策的执法力度上必须要严格的执行。还有一种就是别人赠送的住宅，也是应当拆除旧住宅，才能获得新住宅的，这是必须要得到严格的执行的。但是在这个过程当中，有一点是非常需要引起注意的，也就是如果存在继承的关系，这样状态下所形成的“一户多宅”问题，这时候不需要拆除旧住宅，这一点非常特殊，需要广大宅基地房屋确权工作人员切实记住。
3.2做好规划面积工作
对于农村宅基地的房屋确权工作来讲，最为重要的一个环节便是做好合法面积的处理工作，因为在农村的宅基地确权工作当中，常常会出现某些多余的用地情况，这是整个农村宅基地房屋确权工作必须要切实注意的问题，处理这方面的工作，一定要采用科学有效的措施展开处理，从而全面完善合法面积的确定工作。
3.3完善流程体系
要想从本质上做好相应的宅基地房屋确权登记工作，那么最为重要的一点便是切实制定出完善的房屋宅基地房屋确权登记流程体系，因为这样将会从本质上全面高效地指引整个宅基地房屋确权工作的开展，当遇到了一些确权工作中的问题之后，相关人士就可以全面依据流程体系的解决方案，及时有效地得到参照，从而妥善地解决房屋确权工作中的问题。
结语
未来需逐步建立和完善宅基地利用状况的监测预警机制，通过全国宅基地利用状况的普查、筛选重点区域实施宅基地长期定点监测以及开启入户调查等，摸清宅基地的家底，密切关注宅基地变化原因及农民对宅基地管理政策的需求，切实提高农民对宅基地管理的满意度。
参考文献：
[1]刘广明.“双轨”运行：城镇化进程中农村宅基地（使用权）制度解困的可行解[J].法学论坛，2014，29（2）：101-108.
[2]刘圣欢，杨砚池.农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径———基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2018，57（5）：45-54.
论文作者:高飞飞
论文发表刊物:《基层建设》2019年第8期
论文发表时间:2019/6/18
标签：宅基地论文; 确权论文; 使用权论文; 农村论文; 工作论文; 住宅论文; 房屋论文; 《基层建设》2019年第8期论文;