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改革开放以来，很多地方都把小城镇建设当作推动农村经济发展的“牛鼻子”来抓。从实践中看，小城镇是农村经济发展到一定程度的产物；从发展农村经济，尤其是发展非农产业，并在此基础上推进小城镇建设，重视城镇规划和招商引资等方面来看，把小城镇建设构筑在农村经济发展之上，是顺理成章和题中应有之意。但一些经济欠发达地区在发展小城镇过程中，往往不顾客观条件，采取拔苗助长的方式，不是着重发展农村经济，而是先“搭架子”：修马路、建房子、盖厂房。由于城建资金天然缺乏，这些地方的小城镇政府有的贷款建设开发区，有的采取摊派的方式，把负担转嫁给企业和农民。而大部分企业和农民尽管投资建了房，但仍然在原村庄的厂房和住宅中生产和生活，从而造成了这样的现象：小城镇城建尽管上去了，但人气极度缺乏。我们把这种现象称之为小城镇建设中的“空城计现象”。
小城镇上演“空城计”的主要表现
一、政府在开发区内建设一些厂房和职工宿舍，用以“筑巢引凤”，但由于诸多原因，只有少量企业进入或根本没有企业进入。从外观上看，几百亩甚至上千亩良田被铁丝网或矮墙围了起来，中间只有几间办公楼和职工宿舍，其余土地全部荒芜。开发区外面则是笔直的新修马路、碧绿的大面积草坪和新建的镇政府办公大楼，再往远处就是破旧的老镇区。我在很多中西部地区的小城镇都看到了，开发区的平土区很大，但建成区很小，形成极其鲜明的对比。在一些小城镇，建成区仅占平土区的十分之一甚至更少。这种状况造成了本来极其珍贵的土地资源的浪费。
二、政府强行命令镇内企业搬迁到开发区，企业为了完成政府的任务，不得不在开发区内建起少量简陋的厂房，并不真的搬进去，或只有少量企业搬进去。根据我们调查的结果，乡镇企业不愿意搬迁到镇开发区的主要原因有以下几点：（1）一些农产品加工企业所使用的劳动力和原料主要来源于本村和临近村庄，搬迁到开发区增加了运输成本。（2）与在村庄相比，企业搬迁镇开发区需要投入的土地使用费较高。（3）企业经营者大都居住在原村庄，搬迁到开发区增加了管理成本。（4）由于开发区内企业太少，尚未形成足以吸引企业进驻的集聚效应。
三、政府规划好小城镇的街道后，强行命令部分居民（有的地方主要是工商户）在街道两侧按照要求建造商住两用房。有的地方采取政府建房，强行让农民购买的方法。农民把房子盖好或购买后，由于主要时间还要在农村生产和生活，小城镇街道两侧的大量住房长期处于闲置状态。只有到了冬季和其他农闲季节，才会有人居住。这样，由于城镇人口没有实质性增加，小城镇的商业和其他第三产业并没有因此而发展起来，许多小城镇因此而呈现出“空城”状态。
上述现象给经济欠发达地区的小城镇建设带来了极为严重的负面效应：（1）严重损害了政府的威信。（2）增加了镇政府的债务。（3）增加了企业和农民的负担。（4）造成了资金的浪费。
中西部地区小城镇经济发展的核心是发挥资源优势和以农业为基础
与东部地区相比，中西部地区的小城镇经济较为薄弱，主要表现为工业企业较少，尤其是大中型工业企业较少。这就决定了中西部地区的小城镇经济发展要走出一条具有自己特色的道路，从一些小城镇经济发展的经验来看，充分发挥资源优势和以农业为基础，可以有效预防中西部地区小城镇建设中出现“空城现象”。
一、充分发挥资源优势。一些东部地区的小城镇具有雄厚的资金和人才优势，可以在缺乏自然资源的情况下发展小城镇经济，比如山东和广东的一些小城镇就是在没有羊毛资源的情况下发展了规模较大的毛纺织业。但中西部地区不同，极度缺乏资金和人才，必须依据资源优势规划镇域经济发展。从中西部地区发展小城镇经济已经取得的经验看，各具特色的小城镇之所以能够在改革开放的大潮中脱颖而出，原因很多，但最重要的也是共同的原因，就是充分发挥资源优势，把小城镇建设和本地的资源优势结合在一起。有的以矿产资源立镇；有的以旅游资源立镇；有的充分利用位于大中城市群中的优势，吸纳大中城市的辐射发展工业产业；有的在既缺乏自然资源又缺乏大中城市辐射的情况下，依据本地人善于经商的特点发展小商品生产和流通；有的依据交通条件的便利而成为区域物流的中心；有的则依据丰富的农业资源发展农产品加工业和农业产前、产中、产后服务业等等。总之，只有最大限度地挖掘、发挥各地的资源优势，中西部地区的小城镇建设之水才找到了永不枯竭的源头，才能迅速缩短与东部地区的差距。如果不以资源优势为基础，把小城镇建设仅仅局限在招商引资上，小城镇也就失去了对广大农民的吸引力，必然会变成无源之水、无本之木。
二、以农业为基础。以农业为基础并不是要求中西部地区小城镇的经济结构仍然以农业为主，不发展或者少发展非农产业，而是要强调以下几点：1、中西部地区小城镇的工业结构与农业的联系太小。从全国来看，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50％，但以农副产品为原料的轻工业所占比重只有30％左右，也就是说，其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从中西部地区乡镇工业的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30％左右。而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55％和90％以上。另据联合国亚太经济与生活理事会（ESCAP）的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50％以上，在孟加拉国占75％以上。当前，各地都在进行乡镇企业产业结构的调整，那么调整的方向是什么呢？周志祥、曾寅初教授经过长期研究得出的结论是：乡镇企业主导产业的最优产业序列是农副产品加工业，包括食品、纺织、服装、皮革、木材及其制品业等。只有在总体上按照这一方向进行调整，才能使乡镇企业迅速摆脱困境，并且促进小城镇建设再上新台阶。2、农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000万个乡镇企业中，只有35万个与农业的发展有关，仅占乡镇企业总数的1.7％。而在这35万个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。从实践中看，这是促进中西部地区农村经济发展和小城镇建设质量提高的一条切实可行的道路。3、尤其是对于大多数没有赶上像柳市、桥头等名镇那样处于“头班车”，目前还正处于经济发展起步时期的中西部小城镇，发展以农副产品加工业为主体的乡镇工业是迅速进行原始资本积累的最佳途径。
规范政府行为是预防“空城计”现象的有效途径
从理论上看，小城镇是农村经济发展到一定阶段和一定程度的产物，但在目前的行政体制和财政体制下，小城镇建设却主要成了政府行为，政府主要领导热衷于此，广大农民不仅不热心，有时候反而反感和逃避。尤其是中西部地区的一些小城镇，经济发展水平低，小城镇建设更是表现为一种政府行为，从而导致“空城现象”的出现。可见，预防“空城现象”首先必须规范政府行为。主要应该注意以下几点：
一、中西部地区的小城镇建设要抓住重点。小城镇建设中的“重点”是在农村经济发展过程中自然筛选出来的，从中西部地区的实际情况看，经济发展较快、条件较好的地区，一个县可以选择城关镇和一个经济基础较好的镇作为小城镇建设的重点；经济发展较差的地区，每个县小城镇建设的重点就是城关镇。被确定为“重点”的小城镇，要有比较明确的主导产业和一定的经济发展规模，并对周边农村经济发展有较明显的带动作用。主导产业的形成和崛起，能够有力地带动一般产业和各项配套建设，促进小城镇的经济发展和小城镇建设。当然，这并不是要求每一个建制镇甚至集镇都要有明确的主导产业，而是要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。这样，未被确定为重点的小城镇，政府的主要任务就是发展农村经济，而不是小城镇建设。通过这种重点发展战略，可以避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，从而有效避免“空城现象”的出现。
二、改革小城镇财政管理体制，当然主要是改革被确定为重点建设的小城镇的财政管理体制，以方便镇政府理财，集聚小城镇建设资金。首先，必须完善小城镇财政管理机构的设置，最主要的就是在小城镇建立由镇政府直接管理的税收机构，负责镇域内的税收工作。为了避免机构重复设置和增加镇财政负担，可以实行镇财政机构与税收机构合一设置的办法，对内一个机构，内部通过合理分工达到运转高效、职能健全的目标；对外可以是一块牌子，即“某某镇财税分局（所）”；也可以是两块牌子，即财、税在名称上分开。财税机构合一后，业务上由县（市、区）财政部门和税务部门归口指导，行政上由镇政府领导。机构设置问题解决后，可以考虑在建制镇建立和完善金库制度。其次，要从搞活财源、调动镇政府发展经济的积极性出发，建立新型的县（市、区）对镇财政分配体制，保证小城镇建设资金的预算内来源。再次，加强小城镇预算决算管理，硬化预算约束，从而使小城镇财政活动逐渐走向制度化、法制化、规范化的轨道。
三、实行镇政府主要领导经济决策的“长期负责制”或“跟踪负责制”。对于建设镇开发区这样的重大决策，要建立健全主要领导人长期负责或跟踪负责的制度，不管主要领导届满后调到何地或何部门工作，都要对其在决策过程中起主要作用的项目负一定责任，以防止“三拍（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）”的现象的发生。可以根据项目期限的长短（比如5年或10年），把主要领导人应该承担的责任逐年递减。为了在小城镇建设中减少决策失误，要采取集体决策、科学决策和专家决策相结合的方法，从制度上杜绝主要领导人独断专行，杜绝或减少小城镇建设中“空城计”现象的出现。