国家治理现代化的价值反思与标准研判，本文主要内容关键词为：价值论文,标准论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2014)06－0072－05 党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”①确立为全面深化改革的总目标，旗帜鲜明地提出了“国家治理现代化”的“治国”重大决策。在“国家治理”理念作为国家政治顶层设计出现前后，学界对国家治理体系与治理能力现代化的概念界说、内涵分析、实现路径等研究内容融摄了多学科多领域：有学者将“国家治理”概括为“国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。”②有学者以为深入探讨国家治理能力的提升路径益于国家“善治”的达成③，因此“规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”④的治理体系和“治理活动中所显示出的活动质量”⑤的治理能力，都应“从碎片化的一元治理模式逐渐转变为网络型多元治理模式”⑥，以适应民主政治、市场经济、法治、社会自身成长、现代文化发展的要求⑦。然在中国政治发展的特定时空与格局下，我们还应高度重视国家治理现代化的核心价值与根本标准，跳出工具理性之囿，就能在对价值理性的回顾与反思中寻求实现路径的超越与重构。 一、国家治理现代化的核心价值 作为价值哲学的重要范畴，价值取向体现的是一种基本价值倾向。米尔顿·罗克奇将价值取向分为终级性价值和工具性价值，前者用以描述个人或社会存在的理想化终极状态和结果，后者是为达到前者而使用的方式或手段。显然，我们需要探究的是国家治理现代化的终极性价值，而对“治理”、“国家治理”与“国家治理现代化”递进关系的诠释，以及“国家治理现代化”必要性与紧迫性的分析，则是由工具性价值向终极性价值溯源不可或缺的步骤。 (一)治理、国家治理及其现代化 “治理”一词于1979年被奥利弗·伊顿·威廉姆森应用于其论文标题，之后“公司治理”开始在经济领域出现。1989年世界银行就形容非洲的情形创造了“治理危机”，“治理”由此在社会和政治等多领域铺展开来，并逐渐发展成为新公共管理的独特范式。时至今日，尽管“治理”仍是一个发展中的众说纷纭的概念，但并不影响其民主协商、合作参与、“服务而非掌舵”等价值理念获得普遍认同，多元共治的互动过程已作用于各国行政模式改革及政府再造实践，已经并可预见将持续产生深远影响。“国家治理”体现的是国家层面对经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的施政安排。在治理的航向上，“无政府主义”强化的是政府、市场与公民社会等多元主体的紧密联系，以及权力分配与运行机制的整合重构。因此“没有政府的治理”只是一种理论假设，治理时代国际和国内正式规则的主要制定者及实施者仍是国家。在“现代化”背景下考量“国家治理”，可以发现二者的本质联系——前者是实现后者的价值工具，后者也正是前者的终极目标。国家治理现代化实质上是现代国家理念与政府管理模式的一种自主性调适：现代化的国家治理体系可以理解为核心价值、权威决策、行政执行、经济发展、社会保证和政治互动体系⑧的集合，而国家治理能力则是发挥国家治理体系功能的所有能力的综合体，二者浑然一体，共同投射出“全球化”时代背景下现代化国家的美好图景。 (二)必要性与紧迫性 基于“为什么要推进国家治理现代化”的逻辑起点，追问国家治理现代化的必要性与紧迫性，可以从三个层面予以分析。第一，国家治理体系与能力必须与经济社会发展相适应。改革开放带来了市场经济的高速发展与社会结构的剧变，全球化和无国界的资源流动使单纯或过度的市场化改革、政府对市场的过度干预，均可能成为政府和市场双重“失灵”的导火索。当市场经济向纵深发展，政治上的组织化和制度化却步履姗姗，就必然发生政治动荡和骚乱。相较西方资本主义国家，社会主义国家“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，因而国家治理迈向现代化显然具有先天优势。第二，在全球治理的场域，国家治理现代化是实现国家现代化的价值工具。“各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其他国家行为的影响，参与选择的结果都部分地取决于其他参与者所作的选择，收益也部分地取决于其他成员的行为。”⑨国际上，国家依据国家利益和现实国情参与全球治理时，如若没有现代化的治理能力作为支撑，就勿论参与全球治理的影响力及对国家内政的积极效果。国内，全球化加深和拓展了国际交流的深度与广度，民众对经济与政治发展的期待受西方发达国家主流价值观影响日深，社会主义初级阶段社会发展水平的相对滞后与不均衡易使公众产生心理落差，如何保证国家政治、经济、社会沿着理想轨道和正常节奏发展，树立和加强民族自信与国家自信，无疑也是国家治理现代化的题中应有之义。第三，在国家内部，面对呈几何倍数增长的公众需求，有限政府的行政系统亟需变革，以有效应对错综复杂的社会矛盾和化解相伴而来的社会风险。一方面，与传统国家相比，现代国家所承担的国家安全、经济发展、政治稳定、文化传承、环境保护等方面的国家职能日趋复杂艰巨，而市场经济发展培育市民社会的同时，社会转型过程中多元利益交织引发了公民新兴诉求，当政治组织及其行政体系无法全面满足国家职能要求和回应公民意愿，政府合法性就会受到质疑。另一方面，我国现代化进程中实施的不均衡发展战略导致利益分配不均并持续扩大化，政治体制改革过程中制度转轨使公平、正义、民主的诉求与尚未成熟的新的利益分配机制之间矛盾激化，表现为贫富差距、资源紧张、环境污染、信仰缺失等，社会矛盾的升级与社会风险的放大对治理主体、治理体制和治理手段提出了更高要求。因此，为从根本上化解错综复杂的社会矛盾，国家治理体系与治理能力现代化内在的要求有预见性的实施组织变革与制度创新，以符合社会当前及未来的利益期盼。 (三)以社会公平正义为旨归 “治理”理论以“以公民为中心”，“国家治理”在国家层面上以“更多的治理，更少的统治”表达对公共行政的改革诉求，“国家治理现代化”既是为顺应经济社会发展的必然趋势，也是参与国际竞争与维护国家稳定的时代要求。在上述工具性价值的表征背后，国家治理现代化的终极价值是什么？20世纪末期，西方主流经济学单方面划定其势力范围，并自觉脱离了对社会关系的理解。新自由主义盛行使“经济”凌驾于“社会”之上，“里斯本战略”致力于就业率和科研投入，欧洲福利国家模式式微，进而使民众的切身利益遭受损害。此时，欧盟提出了“欧洲社会模式应当以公民权和社会公正为核心”的改革要求，以期改变经济政策优先的社会发展模式。而在全球化与现代化进程中，我国市场经济体制改革引发了社会结构的变化，中国由一个同质性社会转变为异质性社会：经济的高速发展催生公民意识觉醒，政治、经济与社会发展的不相适应在社会公共理性与价值断裂时，不可避免的诱发各种利益冲突和社会矛盾，构成巨大的社会风险。正是基于对国家现有经济社会发展水平的客观评价，以及对繁荣盛世之下社会发展危机的清醒意识，国家的管理者已认识到，社会上大量有违公平正义的现象不仅极大影响社会和谐稳定，从国家与民族精神的高度，更已变为侵蚀国家与民族自信的恶瘤。由此，“国家治理现代化”被提升到国家深化改革总目标的高度，并明确“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。可见，无论是秉承“多中心主义”将政府、社会、市场多元主体纳入国家治理现代化的主体范畴，还是为实现“政治所要达到的公正和经济所要实现的效率”⑩目标，国家治理现代化以对社会发展整体关切的政治主张，诠释了社会“公平正义”的核心价值理念。 二、国家治理现代化的衡量标准 推进国家治理体系与治理能力现代化显然是一个持续运动过程，但站在运动的起点，首先需要讨论的是一个标准问题，即国家治理现代化的标准是什么？有学者认为，衡量一个国家的治理体系是否现代化包括公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率与协调五个标准(11)，而国家治理能力应从组织结构设计、顶层设计、民主合法性基础以及政治法律文化传统与价值四个要素予以衡量(12)，因此“合理的价值排序与价值均衡、科学的制度与公共政策安排、强而有力的组织支撑以及有效的体制机制创新是构建成熟的现代治理体系的基本路径”(13)，需要围绕市场配置资源的决定地位、多元治理结构、企业社会责任来重塑政府、市场和社会的关系(14)。综合国内外理论研究的既有成果及对国家施政纲领的研读，我们认为国家治理现代化应当内化三大标准，即科学、民主和法治。 (一)国家治理现代化的科学意义 国家治理现代化的“科学理性”在宏观层面可以被理解为经济之于政治与社会的基础作用。“实际上，从亚里士多德、阿奎那、约翰·洛克、亚当·斯密到当代的西方学者，都未曾割裂经济学与道德的联系，或宣称财富创造本身即是目的。相反，他们都把物质生产看作是促进美德、创建文明生活的手段。”(15)尽管中国的GDP总量已位居世界第二位，但国内社会主义初级阶段经济发展不平衡、经济结构不合理，国际经济全球化导致竞争加剧，仍是国家治理现代化需要正视的现实国情。在这一过程中，“国家治理”的诉求表现为两个方面：一是经济的“公平”发展。包括国家已出台的多项政策安排，例如通过产权保护实现市场资源的公平使用，协调劳资矛盾、公私矛盾以促进利益共享，完善权利、机会与规则平等的制度设计(市场参与、准人等公平规则)，深化国企改革消除特权利益，改革市场监管、破除地方保护、垄断与不正当竞争等；二是处理好经济发展与社会发展、短期效益与长远利益、经济建设与环境保护之间的矛盾关系。正是由于改革开放至今长期执行的唯GDP的经济主导型模式，使社会发展累积了“以生态换发展”、“以不均衡谋均衡”等至今已反噬经济发展的社会问题，因此国家治理现代化中的经济发展绝不能再忽视其他社会子系统的平衡。国家治理现代化的“科学理性”在微观层面体现为“民生”之于社会系统稳定的根本意义，即通过建立适应经济社会发展的民生保障体系，解决上文提及的经济不均衡发展战略导致的民生层面的社会不公与缺乏问题，从而从根源上维护社会稳定、消除社会风险。 (二)国家治理现代化的民主诉求 民主治理是现代化国家治理的重要特征。与之相反，“政治不平等几乎可以说就是政治动乱固有的一面。”(16)国家治理现代化的民主诉求主要通过治理的多元化实现，多元共治的治理格局应首先明确治理主体，而治理主体的核心问题在于治理主体的公共权力或内在结构如何构造，即治理主体构成、定位及其权力分配问题。 传统国家的“统治”是统治阶级对被统治阶级的单向行为，而现代化的国家治理以市场、社会组织和公民的广泛参与实现多元化。作为国家治理任务和过程的主要承担者，国家与政府问公权力系统内部关系的重构表现为政府职能转变和机构改革。以往政府对市场经济与社会活动的过多干预不仅造成政府与公众的诸多矛盾，并且一再抑制了市场和社会的活力及其自身修复和发展的能力，政府自身改革创新的动力也逐渐衰减。政府职能界定与职权边界划分合理与否，直接影响国家治理的质量。政府的自我定位，应是建立一个以公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等为主要职责的有限政府而不是一个全能政府，并在现代化治理过程中学会放权和分权：政府内部继续放权以提高各级政府效能，即以财权与事权相符为原则，正确处理中央政府与地方政府间、上下级政府间以及不同职能部门间等各类“政府间关系”。政府向市场、社会组织分权以培育非政府治理主体参与国家治理的基本能力。“社团缺乏，组织发展层次低下，乃是政治混乱而动荡的社会的特点。”(17)受两千多年来中央集权主义影响，且历史上缺乏社会自治传统，中国公民社会的发育迟缓，民主意识淡薄，如何发挥政府引导作用，培育各类非政府组织成为国家合作共治的真正主体，使之理性、有序、依法参与国家治理现代化过程，实现国家治理多元主体间的互动合作，尚需在意识、法律、规则、制度各个层面积极试点、推进建设。而只有各类治理主体拥有并有效发挥其自主性，治理能力随着专业化和职业化分工程度不断提高，现代化国家的民主治理才具备实现的可能性。 (三)国家治理现代化的法治主张 国家治理体系本质上是一个法治体系，一个国家依法治国的水平客观反映其治理能力。宪法和法律对国家公共权力运行的限制和约束至少包含三个层面的意义，即立法、执法与司法的公平公正。在法治的源头，立法是执法与司法的前提，任何组织、团体、法人、个体都不能超越宪法和法律之上，法律与规则的制定在程序上的公正性、在规范上的专业度直接决定法治的质量。则立法既要改革，更需创新。国家既要顺应经济社会发展的客观实际，改革与社会发展相悖的法律、法规，更需要在体制、机制方面不断创新。执法与司法是对治理主体素质与能力的要求。培养职业政治家、职业文官和法官、职业律师并不失为提高政府执政专业化和职业化水平的途径之一。 在国家治理现代化的法治范畴，与依法治国相辅相成的是以德治国。国家治理现代化进程中与“法治”并行的“德治”至少应突出三个层面的理念：信任、价值承继与认同。关于“信任”，当下中国社会信任体系的构建可以分为相互作用的两个领域，一是“普遍信任”，其主体是社会公众自身，它在经济社会发展中逐渐形成，并将随着公民社会的成长而日渐成熟；二是“特殊信任”，其责任主体为政府本身。进入21世纪以来，中国各级政府通过“服务型政府”、“责任型政府”等新型政府再造过程，在重建公众信任方面取得进步，但数字和网络时代政府公信力面临更大挑战，如何运用信息化、网络化手段获得认同，成为重建公信力、整合多元治理主体的关键。关于“价值承继”，应该看到市场经济在创造丰富物质财富的同时，对社会价值体系产生巨大冲击，信仰缺失、道德滑坡、“三观”模糊，极大影响了个人和社会的健康发展，而民族价值观的失落毫无疑问是民族衰亡最突出的表现。对中国传统文化精神的承继与社会主义核心价值观的宣扬，是公民社会良性发展、时代进步与民族自立的共同要求。在推进国家治理现代化进程中，如若主流价值观未能在治理主体中内化，则“治理”就不能脱离“强制”的手段，服务、对话、主动等治理所要求的运行方式就仍是一纸空谈。使爱国主义、民族主义与公民共同理想作用于政治、经济、社会发展，需要治理者的正确引导和全社会的共同努力。关于“认同”，在哈贝马斯看来，“合法性危机是一种直接的认同危机。”(18)认同既是信任与价值体系的基本要求，也是其作用的延伸。现代国家治理所需要的是基于社会成员广泛的自觉的价值认同，而非外在强力压制基础上的高层次稳定格局。(19)在国家治理现代化的整体行动中，唯有从下至上的建立认同感，由基层到中层、高层达成社会共识，才能使治理主体对国家治理现代化的认同根植于草根，增强国家荣誉感与民族自豪感的凝聚作用。 三、结语 国家治理现代化是治理体系和治理能力现代化的合二为一，既要“改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规”，使“各项事务治理制度化、规范化、程序化”，又要“注重治理能力建设”，提高“科学执政、民主执政、依法执政水平”(21)。在国家治理现代化的进程中不断回顾和反思国家治理实践是否偏离其“社会公平正义”的价值初衷，是否以科学、民主、法治作为治理绩效的衡量和评价标准，是创新国家治理现代化实现路径的基本前提。唯有国家治理现代化的科学意义、民主诉求与法治主张取得理论研究者与实践操作者的共识，国家治理的核心价值取向由效率至上变为公平正义，治理主体由一主独大变为多元共治，治理模式由集权管控变为协商民主，作为国家改革总体目标和民族精神追求的“国家治理现代化”，才能实现其“治国”的历史使命。 注释： ①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日第1－3版。 ②何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年第1期。 ③(12)魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，《法学论坛》2014年第2期。 ④(11)俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。 ⑤⑦李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，《天津社会科学》2014年第2期。 ⑥宣晓伟：《国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻》，《改革》2014年第4期。 ⑧徐湘林：《“国家治理”的理论内涵》，《人民论坛》2014年第4期(上)。 ⑨王乐夫、刘亚平：《国际公共管理的新趋势：全球治理》，《学术研究》2003年第3期。 ⑩(20)韩冬雪：《衡量国家治理绩效的根本标准》，《人民论坛》2014年第4期(上)。 (13)唐皇凤：《中国国家治理体系现代化的路径选择》，《福建论坛：人文社会科学版》2014年第2期。 (14)胡宁生：《国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动》，《南京社会科学》2014年第1期。 (15)胡伟、秦德君：《探寻中国现代化的政治逻辑——胡伟教授访谈》，《学术月刊》1999年第12期。 (16)(17)塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第52页。 (18)哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2000年版，第65页。 (19)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第1版。标签：国家治理现代化论文; 经济论文; 国家治理体系和治理能力现代化论文; 国家治理论文; 治理理论论文; 政府治理论文; 政治论文; 法治政府论文; 社会改革论文; 民主制度论文; 法治国家论文; 经济学论文; 时政论文;