我国政府绩效审计人员的能力框架研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,框架论文,能力论文,人员论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计属于政府治理的核心机制（秦荣生，2007）。根据公共受托经济责任关系理论，国家审计机关的法定职责在于对政府等公共部门的资源、活动和项目实施有效的审计监督，其基本业务包括财务审计和绩效审计。随着公共投资规模的不断扩大以及社会公众问责意识的日益增强，我国国家审计机关的业务重心已经由传统的财务审计向绩效审计发生了根本性转变。独立性和专业胜任能力是审计质量的核心影响因素，其中专业胜任能力主要影响审计人员发现重大问题的实际能力（谢荣，1994）。为了充分发挥我国政府绩效审计的功能，其前提条件是不断培养与提升我国政府绩效审计人员的专业胜任能力。国际会计师联合会（IFAC，2003）指出，能力框架的研发和应用是能力培养和提升的基础，其核心环节包括能力框架的构建和能力框架的实施。能力框架的研发和应用，它可以确定最佳实务标准，在实务、教育和培训之间建立联结纽带（陈佳俊等，2009）。因此，加强政府绩效审计人员能力框架的前瞻研究，它对于不断提升政府绩效审计人员的专业胜任能力以及充分发挥我国政府绩效审计功能具有深远的现实意义。有鉴于此，本文笔者拟在理论分析、文献梳理和问卷调查的基础上，对我国政府绩效审计人员能力框架的构建问题进行尝试研究。
一、政府绩效审计人员能力框架的构建模式
（一）政府绩效审计人员专业胜任能力的涵义
最高审计机关国际组织（INTOSAI，2004）指出，绩效审计是指在考虑应有经济性的情况下，对政府活动（government undertakings）、项目（programs）和组织（organizations）的效率性和效果性所进行的独立检查，其目的在于实现改进。根据公共受托经济责任关系理论，国家审计机关及其人员是政府绩效审计的法定承担主体。因此，政府绩效审计可以界定为国家审计机关及其人员接受委托或授权，对政府资源、活动和项目的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性所进行的独立监督、评价和鉴证活动。美国注册会计师协会（AICPA，1999）指出，专业胜任能力是指以一种能干、高效和恰当的方式履行高质量职责的能力。国际会计师联合会（IFAC，2003）指出，专业胜任能力是指在真实工作环境中，按特定标准来承担某一工作角色的能力。如果某个组织或个人利用其潜能执行任务达到了专业标准，则可以认定他们是胜任的。笔者认为，政府绩效审计人员的专业胜任能力是指在政府绩效审计的真实环境中，国家审计人员合格胜任法定职责工作的实际能力。
（二）政府绩效审计人员能力框架的构建模式
Hager et al.（1990）、IFAC（2003）、邓传洲等（2004）指出，能力框架的基准构建模式主要包括以下两种：
1.功能分析/业绩结果法。功能分析/业绩结果法（function analysis/performance outcomes approach）。亦称“产出法”，它关注最低限度可以接受的绩效，关注工作的实际产出，其应用流程包括：①调查职位的工作责任、任务、义务、角色和工作环境，提炼和分析出若干职位的工作职责与关键角色（key roles）；②对可接受的工作标准或绩效进行描述，根据关键角色和工作职责确定若干胜任力单元（competence unite）；③分析不同胜任力单元个体所应具备的核心能力，并做验证分析。例如，英国特许公认会计师公会（ACCA）的职能图（1998）定义了4大关键领域、13项关键角色以及41个职能组，其中4大领域为会计与财务管理、资产管理、业务管理与筹划、资源管理。
2.能力要素法。能力要素法（capability approach）。亦称“投入法”，它着眼于分析个体为了胜任工作而应具备的知识、技能，以及职业价值、道德和态度。例如，McClelland（1973）认为，胜任力包括知识、技能、特质、动机等要素。国际会计师联合会（IFAC，2003）指出，职业会计师的胜任能力要素包括专业知识、专业技能，以及职业价值、道德与态度（简称专业品质）。
根据国际会计师联合会（IFAC，2003）的建议，能力框架的最佳构建模式是将功能分析法和能力要素法两者结合。其思路是在真实工作环境中，既考虑表现结果，又分析需投入的知识、技能和态度。本文拟采纳该建议对我国政府绩效审计人员的能力框架进行初步构建。
（三）政府绩效审计人员胜任特征的识别方法
关于胜任力特征的识别方法，其代表性观点包括：（1）Flanagan（1954）：关键事件访谈；（2）McClelland（1973）：行为事件访谈；（3）王重鸣等（2002）：访谈、职位分析、问卷调查；（4）国际会计师联合会（IFAC，2003）：访谈、问卷调查、工作实验、直接观察；（5）李明斐等（2004）：实地观察、行为事件访谈、主题分析、360度评价、专家系统数据库；（6）时勘（2006）：模糊评判、汇编栅格、行为事件访谈、工作分析、问卷调查和情景模拟；（7）肖剑科和赵曙明（2008）：文献研究、关键事件访谈、行为事件访谈、工作分析访谈、团体焦点访谈、职务分析问卷、职能型工作分析。其中行为事件访谈、专家咨询、职位分析、问卷调查、关键事件访谈属于最常规的方法。
二、政府绩效审计人员核心能力的理论分析及假设
（一）政府绩效审计的功能
政府绩效审计功能是指政府绩效审计实践活动所发挥的有利作用或功效。美国一般公认政府审计准则（GAGAS，2007）指出，政府绩效审计的功能主要包括改善政府业绩、减少成本开支、优化决策过程，以及强化公共责任等。王会金等认为（2007），政府绩效审计的本质是作为委托者的利益代表对代理人—政府机构的受托公共管理责任履行情况按照合理的标准进行的再认定、再监督，并据此作出评价，提出建议，以进一步改善委托人和代理人的关系，促进社会的协调发展。赵保卿等（2008）认为，政府绩效审计的功能在于提供政府及其公共部门受托经济责任履行情况的信息，促进公共资源的管理者和使用者改进工作，更好地履行公共受托经济责任。因此，政府绩效审计的功能可以归纳为减少损失浪费、提高管理效率、揭露权力腐败、促进社会和谐，以及强化公共责任等。
（二）政府绩效审计人员的关键角色
国内学者对国家审计人员能力框架的研究，其关键角色（key roles）的划分标志包括：（1）专业技术职务。如高级审计师、审计师、助理审计师和审计员；（2）功能等级。如审计机关管理人员和审计业务人员（王琳，2006）以及首席主审、高级主审、主审和助审（黄莺，2009）；（3）其他。如审计人员所学专业以及学历学位等（马曙光，2007）。
（三）政府绩效审计的技术方法
英国《量工价值审计手册》（VFMH，2003）指出，绩效审计方法主要包括质量控制、调查、问题解析、碰头会、统计分析等。最高审计机关国际组织《绩效审计实施指南》（2004）指出，绩效审计方法包括：（1）编制审计计划的方法（风险分析、SWOT分析、问题分析）；（2）研究设计的方法（目标实现情况分析或结果实现情况分析、基于过程的分析、成本收益分析、标杆分析、再评价）；（3）确定审计方案的方法（比较调查、事前和事中调查、抽样调查、案例研究调查、准试验调查）；（4）选择收集信息的技术方法（文件检查、二手分析、文献检索、调查或问卷、访谈、研讨会、听证会、中心组、专门工作组、顾问咨询组和专家法、直接观察）；（5）分析和说明信息的方法（描述性统计和回归分析）。
来明敏等（2007）指出，绩效审计的传统方法包括文件审阅、统计分析、调查、财务分析、二手资料的评价和使用、文件查阅、比较分析、现场走访、观察、管理分析、访谈、抽查、专家论证会、环境分析、体制运营模式分析，其创新方法包括因果分析、工程概预算分析、网络技术分析，以及基于价值工程的挣值分析等。陈希晖等（2011）指出，绩效审计方法包括两个层次，其中数据资料收集方法有审阅、观察、调查、访谈，绩效审计分析与评价方法包括比较分析、指标分析、统计分析、因果分析以及管理分析等。
因此，关于政府绩效审计的技术方法，从审计程序来分析，主要有审计计划方法、审计实施方法和审计报告方法；从取证模式来看，主要有过程导向审计模式和结果导向审计模式；从常规方法来看，主要有观察、访谈、问卷调查、案例研究、统计分析以及专家论证等。
（四）政府绩效审计人员的核心能力
《英国牛津字典》将能力（capability）界定为：“能做某事的素质，以及尚未发挥的天资或潜质”。政府绩效审计人员的核心能力（core competence）是指在政府绩效审计的真实环境中，审计人员以恰当的职业价值、道德和态度，合理运用其专业知识，按特定标准履行工作职责的能力。美国一般公认政府审计准则（GAGAS，2007）指出，审计人员的核心能力包括口头及书面交流能力、统计抽样能力、工程技术能力以及信息技术运用能力等。黄莺（2009）认为，国家审计人才的能力结构包括审计基础能力、审计工作能力和审计领导能力等内容。最高审计机关国际组织（INTOSAI，2004）指出，绩效审计人员的核心技能包括分析能力、创造能力、接受能力、社交能力、职业操守能力、判断能力、承受能力、口头和书面沟通能力等。宋夏云（2011）指出，我国政府绩效审计人员的核心专业技能包括逻辑思维与智力能力、技术运用能力、学习与创新能力、表达与沟通能力、合作能力以及写作与文字处理能力。笔者假设，我国政府绩效审计人员的核心能力主要包括：
1.逻辑思维能力。逻辑思维是指人们在认知过程中借助于概念、判断和推理等思维形式能动地反映客观现实的理性认识过程。逻辑思维方法主要包括比较、分析、综合、抽象、概括等。这些方法的正确运用可以帮助绩效审计人员在执业过程中进行科学的推理与判断，并得出合乎逻辑的审计结论。
2.资源整合能力。资源整合是指对审计机关的人力、财力、物力以及技术方法、信息等有形与无形资源进行识别、挖掘、融合以及优化配置，并创造出新资源的一个复杂动态过程。资源整合它要求审计机关领导和业务部门负责人对绩效审计工作进行有效的计划、组织、协调与领导，不断优化与配置审计资源，以最大限度发挥绩效审计的整体功效。
3.团队合作能力。政府绩效审计工作是一项系统工程，它具有涉及面广、业务复杂和跨期长等特点，这需要审计项目的各成员不断强化团队合作意识，在绩效审计工作中应该精诚合作、互相尊重、相互配合，以提高其整体作战能力。
4.技术运用能力。政府绩效审计工作涉及大量的数据处理与专业判断，这需要审计人员努力学习与掌握现代先进的技术方法，包括审计技术、统计技术、计量技术、计算机与信息技术等。审计人员对这些技能的掌控程度事关整个绩效审计工作的成败，它直接影响到审计人员对被审计单位绩效的正确判断能力。
5.决策分析能力。决策是指从若干可供选择方案中选择一个满意方案的过程。在绩效审计工作中，审计人员必须具备较强的决策分析能力，包括重点审计项目的选定、审计风险的评估、审计重要性的估计、审计证据的分析与评价以及审计意见和结论的形成等。审计人员应在确保审计效果的前提下，不断提高审计工作效率。
6.表达沟通能力。在政府绩效审计工作中，由于对被审计事项的理解以及政府绩效审计标准的认识偏差，审计人员往往需要与被审计单位的治理层和管理层进行持续的沟通，尽可能消除误解，取得被审计单位的理解与支持，并高质量地完成各项审计任务，这需要他们具备良好的表达与沟通能力。
7.公文写作能力。公文写作能力一般指完成公文写作任务的本领、本事、技能等（陈秦玉，2004）。为了确保审计信息的准确传递以及各项工作的顺利开展，政府绩效审计人员必须具备较强的公文写作能力，包括审计计划的制定、审计方案的拟定、审计工作底稿的编写以及审计报告的撰写等。
8.职业谨慎能力。谨慎是指审慎、细心、慎重等。职业谨慎要求政府绩效审计人员在执业过程中应始终保持应有的职业关注，包括深入了解被审计单位的环境和业务特性、合理评估审计风险、关注重大违纪与舞弊问题的线索，以及对审计工作成果进行批判性复核，以努力减少审计失误，杜绝重大过失现象的发生。
9.持续学习能力。它是指政府绩效审计人员在其整个职业生涯中应始终保持自觉学习的热情和动力，勤奋钻研业务，不断提高其专业技能，以满足高标准绩效审计工作的复杂要求。
三、政府绩效审计人员能力框架的理论分析及假设
根据能力要素法，政府绩效审计人员能力框架的构成要素包括专业知识、专业技能和专业品质。如前所述，政府绩效审计人员的专业技能主要包括逻辑思维能力、资源整合能力、团队合作能力、技术运用能力、决策分析能力、表达沟通能力、公文写作能力、职业谨慎能力以及持续学习能力。政府绩效审计人员专业知识和专业品质的分析及假设如下：
（一）专业知识假设
政府绩效审计人员的专业知识（professional knowledge）是指在政府绩效审计的真实环境中，审计人员应掌握的相对稳定和系统化的知识总称，它主要体现政府绩效审计的业务特性和相应技能要求。英国量工价值手册（VFMH，2003）指出，绩效审计人员不仅需要精通会计、财务和审计知识，还需要掌握经济、管理、统计、社会调查、绩效评估、计算机和信息技术知识等。最高审计机关国际组织（INTOSAI，2004）指出，绩效审计人员的专业知识包括公共管理、公共政策、政府管理、经济学、社会科学、信息技术、审计、财务会计、统计和工程等。宋夏云（2011）指出，我国绩效审计人员的专业知识包括国家政策与法规知识、公共投资与行政知识、会计与财务相关知识，以及计算机与信息技术知识。笔者假设，我国政府绩效审计人员的专业知识主要包括：
1.公共政策与法规知识。公共政策与法规知识包括国家的产业政策、财税政策、货币政策、贸易政策，以及各项财经法规等。政府绩效审计人员对公共政策与法规知识的掌握与运用，这有助于他们正确把握“合法性”、“合规性”、“公平性”和“合理性”等评价尺度，以发表恰当的审计意见。
2.公共管理与行政知识。公共管理与行政知识包括行政学、行政法学、行政管理学、公共行政学、公共经济学、公共管理学、公共领导学，以及公共政策等。审计人员对公共管理与行政知识的了解与认识，有助于他们对政府等公共部门的业务流程、主要风险和内部控制进行科学的分析和评价。
3.企业战略与经营知识。企业战略与经营知识主要包括管理学、管理心理学、组织行为学、战略管理、生产与运作管理、技术管理、营销管理、人力资源开发与管理，以及管理信息系统（MIS）等。审计人员对企业战略与经营知识的了解与认识，有助于他们对被审计单位的业务流程、关键风险和内部控制进行正确分析与评估。
4.预算理论与实务知识。预算理论与实务知识主要包括预算的编制主体和管理权限、预算的类别和内容、预算编制的程序和方法、预算的审批与执行、预算的调整与决算，以及全面预算管理的理论与实务等。政府预算是绩效审计的主要参考标准，审计人员对预算理论与实务知识的掌握与理解，有助于他们对被审计单位预算编制的“合法性”、“合规性”和“合理性”等实际情况作出全面和准确的分析和评价。
5.工程造价与招标知识。招标是指招标人（买方）发出招标通知，说明采购商品的名称、规格、数量及其他条件，邀请投标人（卖方）在规定时间和地点按照一定的程序进行投标的行为。工程造价是指进行某项工程建设所花费的全部费用，包括建设工程造价、单项工程造价、单位工程造价以及建筑安装工程造价等。审计人员对工程造价与招标知识的了解，有助于他们对政府招标与采购活动的“合法性”、“真实性”和“公平性”进行正确的分析和评价。
6.生态环境与保护知识。生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源的总称。环境保护是指人类为解决现实或潜在的环境问题，协调好人与环境的关系，确保社会与经济可持续发展而采取的各种行动的总称。政府绩效审计人员对生态环境和保护知识的了解与认识，有助于他们对政府行为的“合法性”和“环保性”进行正确的分析与评价。
7.绩效评估与报告知识。绩效评估与报告知识包括绩效评估的承担主体和目标、绩效评估的对象与内容、绩效评估的流程与方法、绩效评估的关键指标体系，以及绩效评估报告等。政府绩效审计人员对绩效评估与报告知识的掌握与运用，有助于他们对政府各项活动的“经济性”、“效率性”和“效果性”等进行分析与判断。
8.会计财务与审计知识。会计与财务知识包括政府与非营利组织会计、企业财务会计、企业管理会计、财务成本管理、财务报表分析、会计理论、会计实验以及会计电算化等。这些知识有助于政府绩效审计人员了解与认识被审计单位财政、财务报告等相关信息的生成过程，并据此对其“合规性”和“真实性”进行鉴证，这是有效开展绩效审计的前提条件。审计知识包括审计学原理、财政审计、财务审计、绩效审计、经济责任审计、审计理论、审计案例以及审计电算化等知识，这些知识有助于政府绩效审计人员掌握现代先进的技术方法，并高质量地完成绩效审计的各项工作。
9.信息技术与计量知识。政府绩效审计人员对信息技术知识的理解与掌握，有助于他们获取高质量的会计和财务数据。计量知识是指计量经济学的相关知识，包括模型构建、相关性分析、因子分析、回归分析、敏感性分析，以及各种计算机软件（如Eviews、SPSS、Stata和SAS）。绩效审计需要进行大量复杂的数据分析，这需要审计人员掌握扎实的信息技术与计量知识，以确保绩效审计工作的有效开展。
（二）专业品质假设
政府绩效审计人员的专业品质（professional characters）是指在政府绩效审计真实的工作环境中，审计人员应遵循的道德准则或行为原则。英国量工价值手册（VFMH，2003）指出，绩效审计人员的专业品质包括独立、客观、公正、胜任、严谨、尽责、增值和坚定等。最高审计机关国际组织（INTOSAI，2004）指出，绩效审计人员的专业品质包括独立、正直、公正、客观、胜任和专业化。宋夏云（2011）指出，我国政府绩效审计人员的核心专业品质包括独立、客观、公正、廉洁奉公，以及严格保密等。笔者假设，我国政府绩效审计人员的专业品质包括：
1.独立公正。独立性是指审计人员保持无偏的审计行为能力，包括形式上独立和实质上独立。公正是指在第三者看来，作为鉴证方的审计人员应该不偏不倚，始终保持中立的态度。
2.合格胜任。合格是指合乎一定的标准，胜任是指在真实的工作环境中，个体可以完成既定职责工作的实际能力。合格胜任是绩效审计工作成败的决定性因素，也是有效开展绩效审计工作的重要原则（INTOSAI，2004）。
3.机动灵活。机动灵活是指各项工作不应该机械化和流程化，它特别强调个体的想象力和创造力。在绩效审计工作中，机动灵活主要体现在审计任务的安排、审计标准的选用、审计技术的应用，以及审计报告方式的选择等方面。
4.廉洁奉公。廉洁是指清正廉明、品行端正，奉公是指奉公行事、不徇私。在绩效审计工作中，廉洁奉公它要求审计人员为人贞洁、品行端正、清廉、守正。
5.勤勉负责。勤勉是指努力不懈、勤劳不懈、勤勉好学，负责是指担负起应有的责任。勤勉负责它要求绩效审计人员对待业务工作应该精益求精、耐心细致，并保持高度的责任心。
6.严格保密。保密是指在执业过程中，审计人员对已知悉的商业秘密以及国家机密（包括重大违纪线索），需要恪守保密性原则。除了特殊情形（如法庭作证和专业复核）外，审计人员不得对外违规发布或透露任何重要信息。
7.职业谨慎。职业谨慎是指在执业过程中，审计人员应保持必要的职业关注（due care）态度。对于高风险审计项目，审计人员应事前进行科学的分析和判断，注重审计技术方法的创新，并努力规避审计风险。
8.遵纪守法。遵纪守法要求绩效审计人员在执业过程中应严格遵守国家法律和职业道德守则，努力保持良好的守法、守德形象。
9.终生学习。终生学习是指个体的学习活动是一生中连续不断的过程，它要求绩效审计人员应在整个职业生涯中努力追求事业的不断发展，保持旺盛的斗志，不断提高自身的专业能力，以满足高标准政府绩效审计工作的要求。
四、我国政府绩效审计人员能力框架的调查分析
2011年9月8日～2011年11月8日，笔者对国内会计、审计和财务专家进行了网上调查，共发送电子邮件400封，回收有效问卷121份，有关调查结果及分析如下：
（一）被调查者的专业技术职务
如表1，在被调查者中，专业技术职务为教授和副教授的比重分别为37.19%和40.5%，合计为77.69%，这说明被调查者的理论素养较高。
（二）政府绩效审计人员能力框架的调查分析
1.政府绩效审计人员的专业知识
如表2，调查结果显示，公共政策与法规知识、绩效评估与报告知识、会计财务与审计知识、公共管理与行政知识、预算理论与实务知识以及信息技术与计量知识属于我国政府绩效审计人员的核心专业知识，其支持率分别为85.95%、79.34%、78.51%、67.77%、66.94%和56.2%。
2.政府绩效审计人员的专业技能
如表3，调查结果显示，逻辑思维能力、决策分析能力、团队合作能力、表达沟通能力以及技术运用能力属于我国政府绩效审计人员的核心专业技能，其支持率分别为79.34%、72.73%、62.81%、58.68%和57.02%。
3.政府绩效审计人员的专业品质
如表4，调查结果显示，独立公正、廉洁奉公、合格胜任、勤勉负责，以及职业谨慎属于我国政府绩效审计人员的核心专业品质，其支持率分别为94.21%、71.90%68.6%、61.16%和61.16%。
（三）政府绩效审计人员专业胜任能力强化对策的调查分析
如表5，调查结果显示，专业技能培训、实务经验积累，以及职业道德教育属于我国政府绩效审计人员专业胜任能力的核心强化对策，其支持率分别为93.39%、88.43%和72.73%。除此之外，专家认为，其他对策包括：①走专业化和职业化道路；②废除终身制，优化人才遴选机制；③工作考察与国际交流；④终生学习等。
五、主要研究结论
政府绩效审计是指国家审计机关及其人员接受委托或授权，对政府资源、活动和项目的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性所进行的独立监督、评价和鉴证活动。政府绩效审计人员的专业胜任能力是指在政府绩效审计的真实环境中，国家审计人员合格胜任法定职责工作的实际能力。能力框架的基准构建模式包括功能分析法和能力要素法。根据能力要素法，政府绩效审计人员能力框架的构成要素包括专业知识、专业技能和专业品质，其中公共政策与法规知识、绩效评估与报告知识、会计财务与审计知识、公共管理与行政知识、预算理论与实务知识以及信息技术与计量知识属于政府绩效审计人员的核心专业知识；逻辑思维能力、决策分析能力、团队合作能力、表达沟通能力以及技术运用能力属于政府绩效审计人员的核心专业技能；独立公正、廉洁奉公、合格胜任、勤勉负责以及职业谨慎属于政府绩效审计人员的核心专业品质。专业技能培训、实务经验积累，以及职业道德教育属于我国政府绩效审计人员专业胜任能力的核心强化对策。
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