冷战后日本的外交战略，本文主要内容关键词为：日本论文,战后论文,外交论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文从外交战略目标、多边外交战略和双边外交战略三个方面探讨冷战后日本的外交战略。展望今后十年，日本为保障本国的安全与繁荣，将在与美国结盟的同时走向“普通国家”。这意味着：日本将在美国的引导下进一步军事大国化，走向行使集体自卫权。问题在于，日本能在多大程度上达成其战略目标，既取决于它的主观努力，也取决于有关国家的态度。在全球性外交中，日本企图充当国际秩序的维护者和国际规则的制定者，但力不从心。它在20世纪90年代前半期比较重视日美欧三极合作，此后比较重视联合国。亚太地区是日本力图有所作为的重点。日美安保体制和以东亚地区为中心的亚太地区合作是重中之重。亚太地区多边安排的作用增大，势将降低日本对美依赖程度。日本在一定的范围内以建立双边自由贸易网为基础推行东亚地区经济合作，与日美安保体制并不冲突。但是，日本如果与包括中国在内的整个东亚地区发展高水平的经济合作，就会产生与日美安保体制不适应的问题。从长远的观点看，日本一边加强与美国的军事同盟，一边与东亚各国发展经济合作的战略具有不可持续性。这规定着，日本可能终将面临抉择：如果在军事上加强与美国的同盟，就要在经济上与亚洲保持距离；如果在经济上加强与东亚各国的合作，就要在政治—军事上与美国保持距离。在双边层次，今后十年日本在战略上将保持相对稳定：一方面，日美同盟仍将是日本外交的基础；另一方面，日本对华战略将保持一定的不确定性。
一、外交战略目标
(一)保障国家安全和繁荣
就任何国家而言，在生存中求安全、在发展中求繁荣都是最基本的国家目标。日本亦不例外。2003年4月，川口顺子外相写道：“日本外交的目标是确保国家利益，即主要确保日本及其国民的安全与繁荣。”(注：外务省编《外交青书》(第46号)、国立印刷局、2003年、卷头言。)
战后日本为确保安全，做出与美国结盟的选择。在美苏冷战时期，日美安保体制是日本确保安全的基本手段。日本因而采取双管齐下的方针：依靠美国的保护，同时发展本国的军事力量。冷战后，日本国家安全战略发生结构性变化，即从“双管齐下”变为“三管齐下”：加强日美安保体制；走向军事大国；重视发挥多边安全安排的作用。展望未来，这种“三管齐下”的结构将保持相对稳定，其发展趋势有三：第一，日美安保体制在日本外交战略中的地位将相对下降；第二，日本将在更大程度上依靠本国的防务努力；第三，随着多极化的发展，多边安全安排在日本安全战略中的地位势将上升。不排除这种可能性：在遥远的未来形成某种地区的均势，导致某种亚太地区的安全机制取代日美安保体制。
战后日本为确保繁荣，做出优先发展经济的选择。贸易立国是日本确保繁荣的基本手段。日本重点开拓美国市场，与美国在经济上相互依赖程度加深。20世纪80年代中期以后，日本的贸易立国战略发生结构性变化，海外市场重心逐渐从美国移到东亚。1985—1995年，日本与美加墨三国的进出口总额从1008亿美元增至2052亿美元，增长103.6%，同期日本与东亚地区的进出口总额从74 3亿美元增至3009亿美元，增长305%。在21世纪 前一二十年，日本面向亚洲的倾向将继 续增强，从而促进东亚地区经济合作的发展。据 估计，2020年日本对东盟的进出口总额 可能比1997年增加406.52亿美元。日本在亚洲与 美国之间的选择相辅相成。换言之，日 本与美国保持密切的经贸关系并不妨碍它与东亚 地区发展经济合作。在遥远的未来出现 一个东亚经济圈并不存在不可逾越的障碍。
日本日益关注亚洲，有保障国家安全与繁荣的双重考虑。日本以东亚为重心构筑轮辐型的双边自由贸易网，是凭借其经济发展水平的优势和经济实力，打着自由贸易的旗号谋取利益。日本从自我中心主义的立场出发，企图分三步(先与东盟、韩国和中国台湾地区，然后与中国大陆地区，再与澳大利亚和新西兰)建立轮辐型自由贸易网，有谋求东亚地区经济合作的主导权之嫌。2002年11月28日小泉首相的咨询机构提出的研究报告书《21世纪日本外交的基本战略》建议：“日本作为东亚的一员，应走的道路在于，加快渐渐萌芽的东亚一体化动向，担任其先锋，走向共同前进的共同体的核心国。”(注：http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2002/1128tf.html.)鉴于法国是欧盟的核心国，有理由认为，在建立东亚经济圈的努力中，日本谋求取得类乎法国在欧洲的那种中心地位。
(二)走向“普通国家”
战后日本的“普通国家论”系相对于“特殊国家论”而言，是一种谋求改变日本的国家性质的战略思想。从内涵看，“普通国家论”谋求以普遍性取代特殊性，主张把在军事上自我约束的日本变成与别国毫无二致的日本。从外延看，日本的“普通国家”化在广义上是个尚未完成的历史过程，其内容有二：内在的“普通国家”化是军事大国化；外在的“普通国家”化是行使集体自卫权。20世纪80年代的“普通国家论”鼓吹日本走军事大国道路。90年代以来的“普通国家论”主要谋求行使集体自卫权。这预示出，21世纪的日本可能分两步走向“普通国家”，先是行使集体自卫权，然后成为军事大国。
80年代日本的新民族主义者鼓吹军事大国意义上的“普通国家论”。1980年，清水几太郎主张视日本为“普通国家”。在他看来，“建设一支与‘普通国家’日本相称的国军，不但与福利没有矛盾，反而是一切福利的保证”(注：清水幾太郎《日本よ国家たれ》、株式会社文芸春秋、1980年、102页。)。“普通国家论”者的主张遭到“特殊国家论”者的反对。在80年代，宫泽喜一是“特殊国家论”的代表人物。90年代以来日本的“普通国家论”者可分为两派：以新民族主义者为代表的一派要求大幅度改变日本的外交战略。石原慎太郎、江藤淳等人在日美同盟和亚洲之间更重视后者。小泽一郎则主张日本在联合国发挥更大的安全作用。以军事现实主义者为代表的另一派要求小幅度改变日本的外交战略，主张加强日美同盟，其代表人物是伊藤宪一、西原正、冈崎久彦等。在两派中，军事现实主义者居主流地位，主张日本一边与美国结盟，一边行使集体自卫权。
“民生大国论”是一种谋求抑制日本军事大国化的战略思想。1990年，德国学者汉斯·W.毛尔在《德国和日本：新的民生大国》一文中首次提出这一概念。次年，日本记者船桥洋一主张“把日本缔造成全球性民生大国”(注：Foreign Affairs,Vol.69,No.5,1990,p.92;Vol.70,No.5,1991,pp.65,74.)。“民生大国论”追求国家形象的特殊性，主张日本主要靠非军事手段发挥国际作用。在此意义上，“民生大国论”是“特殊国家论”的变种，是对“军事大国论”的否定。“普通国家论”则不同，它追求国家形象的普遍性，主张日本进一步军事大国化。
“民生大国论”与“普通国家论”之争是“特殊国家论”与“普通国家论”之争在冷战后的继续，争论的焦点是日本要不要走军事大国化的道路。1999年1月19日，小渊惠三首相表示尽早设立由有识之士组成的恳谈会，就21世纪日本应有的国家形象问题，制定向应当延续到下一代的指针。“21世纪日本的构想”恳谈会应运而生。是年5—7月，该恳谈会的第一分科会为日本设计的国家目标是：变战后日本的和平国家、民主国家、通商国家和经济国家的形象，为21世纪初期日本的太平洋国家、亚太国家和民生大国的形象。这一国家目标有三层含义：太平洋国家日本继续重视日美同盟；亚太国家日本与亚洲共建亚太共同体；民生大国日本以民生方面为中心，在全球范围发挥建设性作用。(注：http://www.kantei.go.jp/jp/21century/990819 ronten.html.)从本质上说，这是一个谋求在亚洲和美国之间左右逢源的战略。
冷战后日本的“普通国家论”和“民生大国论”是对立的统一。两者互相补充，反映出人们从不同角度对同一事物的不同认识。“普通国家论”与“民生大国论”的相异之处在于：前者强调日本发挥更大的国际军事作用，有明显的军事大国化倾向；后者强调日本主要发挥非军事的国际作用，企图与军事大国论划清界限。“民生大国论”与“普通国家论”的相同之处在于：两者都主张日本在国际上发挥“正常”的军事作用。展望未来，日本外交战略的发展趋势是在何种程度上增大日本的普遍性。在今后十年，日本将在美国的有限支持下加快其军事大国化的步伐，走向“普通国家”，但仍以主要发挥非军事的国际作用为度。
二、多边外交战略
(一)对联合国外交战略
20世纪70年代以来，日本对联合国外交战略的目标有二：一是从《联合国宪章》中删除“敌国”条款，彻底摘掉战败国的帽子；二是成为联合国安理会常任理事国。冷战结束后，日本在1990—1994年的历届联大上均要求删除《联合国宪章》中的敌国条款。为降低难度，日本谋求分阶段解决问题。日本政府人士在1991年7月1日透露，日本政府的方针是：鉴于通过修改《联合国宪章》来删除敌国条款的难度太大，今后应转而争取让联合国通过决议宣布失效，以收异曲同工之效。(注：《参考资料》1991年7月7日。)1995年12月6日，联大通过一个决议：“承认……《联合国宪章》第53、77和107条的‘敌国’条款已变得过时。”联大有意“发动宪章第108条规定的程序……以修改宪章”。(注：Reinhard Drifte:Japan's Quest for a Permanent Security Council Seat,p.223,note221,Macmillan Press Ltd,2000.)这样一来，“敌国”条款问题就留待将来修改《联合国宪章》时再彻底解决了。日本在20世纪70—80年代以间接方式表达其成为联合国安理会常任理事国的愿望。冷战结束后，日本在表达这一愿望时，逐渐从间接方式变为直接方式。1992年1月，宫泽喜一首相的发言人英正道在联合国表示：“我们希望得到与日本向联合国缴纳的会费相称的安理会常任理事国席位。”(注：合众国际社联合国1992年1月31日电。)是年11月21日，日本政府确定了争取在1995年成为安理会常任理事国的方针。1994年9月27日，河野洋平外相在联大宣布：日本准备“在得到许多国家赞同的情况下，作为安理会常任理事国负起责任”(注：外务省编《外交青书》(第38号)、第1部、大藏省印刷局、1995年、190页。)。这是日本首次在联合国以直接方式正式要求成为安理会常任理事国。
日本迫切要求成为安理会常任理事国，有战略上的考虑。第一，美苏对抗的两极格局的结束，导致联合国的国际安全作用增大。日本遂更加重视联合国，谋求更大的发言权。1994年4月20日，日本前驻联合国大使多波野敬雄在东京表示：日本“如果不成为常任理事国，就无法伸张自己的立场……即使是献计献策，表明自己的想法，没有讲坛也是不行的”(注：时事社东京1994年4月20日电。)。第二，联合国的国际地位不可替代。日本迫切希望提高本国在联合国的地位。日本成为联合国安理会常任事国之日，就是取得政治大国地位之时。展望今后十年，日本还不可能拥有足够的意图和能力，成为国际政治舞台上独立的一极。
日本争取成为安理会常任理事国的手段有二：增加联合国会费和争取更多的支持者。联合国会费是个经济问题。然而，日本为了成为安理会常任理事国，不惜把会费问题政治化。1994年，一位日本外交官把日本成为安理会常任理事国与会费挂钩。他说：“联合国问题基本上是个钱的问题。我们将很快把我们的贡献从12.4%增至15%，这应给我们进入的权利。”(注：Reinhard Drifte:Japan's Quest for a Permanent Security Council Seat,p.165,Macmillan Press Ltd,2000.)由此观之，日本缴纳联合国会费的比率从1989年的11.4%增至2000年的20.573%，有购买成为安理会常任理事国的“入场券”之意。日本为争取多数联合国会员国的支持，运用说服和经援等手段，取得明显成效。从1993年底到1996年初，支持日本成为安理会常任理事国的国家从23个增至86个。展望未来，日本要成为联合国安理会常任理事国尚需相当时日，有待更多国家的支持和安理会完成改革。预计日本一俟成为联合国安理会常任理事国，就将更加重视联合国。
(二)对七(八)国首脑会议外交战略
冷战后日本对七(八)国首脑会议的战略目标是加强日美欧三极合作。冷战后的日本重视发挥七国首脑会议的作用。在日本决策者看来，要建立世界新秩序，七国首脑会议成员国的合作和联合国安理会的五个常任理事国的协调关系不可或缺。随着时间的推移，日美欧三极合作在日本外交战略中的地位更加明确。1995年1月，河野洋平外相表示：“日美欧主要国家共同拥有自由和民主主义的基本价值观，其国民生产总值约占世界国民生产总值的70%，对全世界的和平与繁荣影响很大。这些国家的合作对解决国际问题变得越来越重要。我国要站在七国集团的立场上，继续努力加强日美欧之间的政策协调。”(注：外务省编《外交青书》(第39号)、第1部、大藏省印刷局、1996年、157页。)此时他把日本外交结构描绘为双边、地区和全球三个同心圆：内圈是作为基轴的日美关系；中圈是日中、日韩等近邻国家间的关系；外圈是日本与七国首脑会议、联合国之间的关系。(注：《外交フオ一ラム》、1995年1月号、17页。)由此可知：第一，日本谋求在全球、地区和双边三个层次建立国际新秩序。第二，七国首脑会议在日本外交中被定位为与联合国同类的全球合作范畴，与双边合作范畴的日美关系、地区合作范畴的亚太地区合作并存。第三，日本重视日美欧三极合作，是因为它希望以此作为其发挥大国作用的舞台，满足其与欧美平起平坐的愿望。在日本尚未成为联合国安理会常任理事国以前，重视发挥一年一度的七国首脑会议的作用，是个自然的选择。
七国首脑会议因1997年6月俄罗斯首次正式与会而成为八国首脑会议后，日本继续谋求加强日美欧三极体制。在日本外务省看来：“主要的发达民主主义国家欧洲诸国与美国及日本一起，在确保国际社会的和平与繁荣上，有重要的作用与责任。”(注：外务省编《外交青书》(第44号)、大藏省印刷局、2001年、10页。)展望未来，日本将继续利用其在八国首脑会议中的地位，最大限度地发挥国际经济、政治作用。这包括促进世界经济的持续增长，谋求充当亚洲国家的代言人，充当亚洲与欧美之间的桥梁和中介在内。鉴于欧盟将在扩大中增强实力，日本将顺应多极化的历史潮流，进一步发展与欧盟的关系，以降低对美国的依赖程度，改善其在日美同盟中的地位，增强对美讨价还价的能力。为了保障国家利益的最大化，日本将继续在日美欧三极体制中既联美又联欧。在今后十年，日本将从多极化的观点出发，进一步借重欧洲的力量。
(三)对东亚地区外交战略
冷战后日本对东亚地区外交战略的核心内容是开展多边安全对话。冷战结束后，多边安全的战略思想在亚太地区抬头。1990年，澳、加外长建议建立亚洲版的欧洲安全和合作会议。日本外务省于同年11月29日至12月1日召开驻东亚和大洋洲国家大使会议，就此问题开展讨论，多数的意见认为“条件尚不具备”(注：新华社东京1990年12月1日电。)。1992年12月12日，宫泽喜一首相向记者表示：我们认为，将来在亚洲建立像欧洲安全和合作会议那样的共同保护伞，对于各国彼此的安全与繁荣是重要的。(注：新华社东京1992年12月13日电。)从日本开展地区安全对话的实践看，其设想是利用、改造东盟现有的机构，逐步把安全对话的范围扩大到整个东亚地区。这是个从小到大、由易到难、走迂回道路的设想。1991年7月22日，中山太郎外相在东盟外长扩大会议上建议：东盟外长扩大会议应成为一个“旨在相互增强安全感的政治对话场所”，以讨论地区的和平与安全问题。(注：《外交青书》(第35号)、大藏省印刷局、1991年、429页。)在取得包括美国在内的有关大国的同意并尊重东盟主导地位的情况下，“东盟地区论坛”首次会议于1994年7月在曼谷召开，亚太地区有18国参加。在日本看来，这只是个开端。2000年11月24日，森喜朗首相提出的“东亚三原则”之一是：将来要把东盟十国加中日韩三国的框架从以经济为中心扩展到也就政治和安全问题对话。(注：新华社东京2000年11月25日电。)21世纪日本的战略意图更明确。2002年6月，防卫厅长官中谷元在新加坡建议定期召开亚太地区国防部长会议。(注：新华社东京2002年7月4日电。)
日本在冷战后积极推动亚太地区的安全对话，原因是多方面的：第一，这是日本推动建立国际新秩序的需要。在日本看来，中俄两国的走向是建立国际新秩序的关键。日本希望通过接触来建立信任。正因为如此，日本重视开展中美日、俄美日、中俄美日、中俄美日朝韩的安全对话。第二，日本希望通过把中朝越等社会主义国家纳入地区性多边安全对话框架来稳定东亚地区，增大本国的安全系数。第三，日本企图在开展多边安全对话方面发挥主导作用，增大自己在国际社会尤其是东亚地区的支配力和发言权。第四，日本希望通过发展多边安全对话来减轻对美依赖程度。第五，从长远的观点看，日美安保体制解体是迟早要发生的事。在这一天到来前建立多边安全机制，日本感到更安全。
三、双边外交战略
(一)对华外交战略
美苏两极对抗的时代结束后，日本的对华外交战略从联华抗苏变为软硬兼施。这是个中间形态的战略，介于联华与反华之间，具有不确定性。其主要内容为：第一，加强日美同盟；第二，以实力地位为后盾，把中国纳入国际体系，同时在政治上、经济上逐步发展对华关系；第三，在军事上防范中国。导致日本改变对华外交战略的因素主要有二。第一，1991年苏联解体后，就中日两国而言，俄罗斯逐渐成为友好邻邦，其副产品是：共同的敌人消失后，中日两国间的凝聚力下降。第二，冷战后日本对中国的认识动态化：(1)期待中国在亚太地区发挥建设性的国际作用但心中无数；(2)认为中国在经济上崛起既是机会也是挑战；(3)认为中国未来有可能在军事上对日构成威胁。展望未来，鉴于中日建立信任不会一蹴而就，日本对华战略将保持一定的不确定性。
就“软”的一手而言，日本对华外交战略的核心目标是把中国纳入国际体系。1990年秋，海部俊树首相写道：“我们的目标是使中国成为和平与繁荣的地区框架的组成部分。”(注：Foreign Policy,Autumn,1990,p.35.)日本谋求把中国纳入国际体系，是出于地区安全、区域经济和社会发展三方面的考虑。在这三个方面，中日两国的利益在区域经济上并行不悖之处较多，在地区安全和社会发展上彼此冲突之处较多。从地区安全上看，这是日本趋利避害的产物。一方面，日本期待在东亚地区建立一个多少针对中国的多边安全框架；另一方面，日本企图以国际规则来约束中国的行为，因而认为在东亚地区建立排斥中国的安全框架对它不利。从区域经济上看，日本谋求建立以其为核心的东亚经济圈，需要中国参与。从社会发展上看，一般而论，彼此隔绝的两个行为体有趋异倾向，相互接触的两个行为体有趋同倾向。冷战后的日本利用这一规律，企图发挥发达国家的优势，通过接触和对话来影响中国的走向。
就“硬”的一手而言，日本在一定程度上出于对华战略的考虑，加强与美国的同盟关系，同时与中国开展安全对话。这是一种具有内在矛盾的过渡性战略，源于对中国未来发展的不确定的认识，具有军事和外交的双重意义。从军事上看，冷战后的日本防范中国的意识逐渐增强。1995年9月20日的《日本经济新闻》报道：日本军方决定改变重视北方的方针，转而对西方加强警戒。(注：新华社东京1995年9月20日电。)从外交上看，冷战后的日本柔中有刚，谋求增大对华的影响力，其表现有三：第一，日本加强与美国的同盟关系，目的之一是借重美国的力量来增强与中国对话的讨价还价能力。第二，日本谋求对华直接施加影响。1993年5月，日本政府决定与中国进行安全对话。同年中日开展安全对话后，日本对此态度积极，目的主要在于提高透明度和建立信任。第三，日本从均势论的观点出发，谋求通过发展与中国周边国家的关系来抵消中国的国际影响力。2002年11月28日的《21世纪日本外交的基本战略》建议：为了平衡正在崛起的中国，日本应在俄罗斯的远东地区、东盟国家和印度扩大影响。
(二)对美外交战略
冷战后日本的对美外交战略是通过加强和改造日美同盟来积蓄力量，走向“普通国家”，为摆脱美国的控制创造条件。
冷战后日本谋求加强和改造日美同盟。日本外务省在1989年12月拟定的题为《国际形势与日本外交》的文件认为：日美关系并非随着东西方关系的变化而变化，而是建立在相互依赖的基础上。因此，两国关系非常牢固。该文件的结论是：进一步加强日美关系已越来越重要，《日美安全条约》应当坚持下去。(注：新华社东京1989年12月25日电。)前述《21世纪日本外交的基本战略》认为：“日本作为一个国家的最重要的目的是确保独立与国土、国民的安全。在可预见的未来，其现实的手段只有日美安保体制(剩下的理论上的选择是：在大幅度增强自卫队的规模与能力基础上的武装中立、与美国以外的国家缔结同盟关系，但哪个都未必现实)。”(注：http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2002/1128tf.html.)这预示出：日美同盟将继续加强；日本将继续军事大国化，为实行自主防卫创造条件；日本将积极开展多边安全对话与合作，为至少部分取代日美同盟创造条件。展望未来，日本走向军事大国和开展多边安全对话的战略含义是：在近期，主要是补日美同盟之不足；在远期，未雨绸缪的色彩将趋于浓重。冷战后日本谋求改造日美同盟。这表现为：日美同盟在冷战结束之初主要针对苏联，及至1996年，针对朝鲜、中国的色彩明显增强。譬如，1996年2月完成的防卫厅参谋长联席会议关于对美作战支援的研究即以朝鲜半岛有事、台湾海峡发生纠纷和第二次海湾战争三种个案进行。
日本通过加强和改造日美同盟走向“普通国家”。迄今为止，日美同盟共调整了三次，其标志是1960年的新《日美安全条约》、1978年的《日美防务合作指针》和1997年的新《日美防务合作指针》。经过这三次调整，日本对美承担的义务已达到《日本国宪法》第九条所允许的极限。预计日本调整对美安全关系的下一个目标，是以“普通国家”身份在海外的作战地区与美国并肩作战。这意味着日本将通过走向“普通国家”来推进与美国关系的平等化。日本成为“普通国家”尚需美国开绿灯。惟其如此，保持与美国的协调关系对日本就至关重要。前防卫厅事务次官西广整辉认为：“就日本而言，(日美)安保是通向国际社会的护照。”(注：《朝日新闻》1998年6月24日。)可以预计，日本初步成为“普通国家”之日，就是它行使集体自卫权之时。
从长远的观点看，日本对美战略存在着不确定性。现在日本通过发展对美关系来积蓄力量，目的是有朝一日摆脱美国的控制。冷战后日本谋求增大对美自主性，突出地表现在两个问题上：第一，日本与美国联合开发导弹防御系统，目标是建立一个独立的导弹防御伞，以至少补充美国的核保护伞。第二，日本发展独立的侦察卫星系统。“防卫问题恳谈会”于1994年提出的报告书建议采用侦察卫星。1998年12月22日，日本政府正式决定在2002年度前发射四颗侦察卫星。
(三)对苏(俄)外交战略
冷战后日本为达成与苏(俄)关系完全正常化的战略目标，先后进行了三次战略调整：第一次，1990年7月，七国首脑会议决定在经济上支持苏联改革，日本遂与其他西方国家一起对苏奉行化敌为友战略。是年9月3日，日本媒体报道，海部俊树首相指示防卫厅从即将发表的有关文件中删去有关苏联威胁的字样。(注：美联社东京1990年9月3日电。)第二次，1997年完成从政经不可分到政经分离的战略转变。第三次，1998年降低解决北方领土问题的门槛，把缔结和平条约的先决条件从一揽子归还北方四岛变为只解决北方领土的归属问题。
冷战后日苏谈判领土问题的起点很低。1988年11月，日本外务省的目标是：使苏联正式承认日苏之间存在领土问题并载入文件；继续讨论领土问题并设置协商场所。(注：新华社东京1988年11月11日电。)1991年4月18日《日苏联合声明》发表，标志着日本已达成第一个目标。冷战后日本坚持在归还北方四岛后缔结和平条约，直到1998年才变毕其功于一役的方针为在归还四岛的前提下分阶段解决北方领土问题。此时日本关于北方领土问题的立场是：“视归属问题和旨在解决问题的环境建设这两个领域为车之两轮，同时进行努力。”(注：外务省编《外交青书》(第41号)、第1部、大藏省印刷局、1998年、17页。“环境建设”系指北方四岛的人员交流、支摇北方四岛居民等问题。)及至世纪之交，一个至少分四步实现日俄关系完全正常化的方案略具雏形：第一步，解决北方四岛的归属问题；第二步，缔结和平条约；第三步，俄罗斯把齿舞群岛和色丹岛归还日本；第四步，俄罗斯把国后岛和择捉岛归还日本。日俄于2001年3月25日发表的伊尔库茨克声明涵盖了上述内容。展望未来，日本将继续通过逐步积累的途径解决北方领土问题。北方领土问题要取得突破性进展，取决于俄方是否做出重大让步，以及日本将对俄提供多少经援。
冷战后日本贯彻对苏(俄)战略的手段经历了三个发展阶段。1989—1993年是均衡扩大和政经不可分两个方针并存时期。1989年5月宇野宗佑外相提出：“一边把解决北方领土问题后缔结和平条约作为最重要的课题，一边均衡扩大整个日苏关系。”(注：外务省编《外交青书》(第34号)、大藏省印刷局、1990年、242页。)此后，日本政府一边继续反对政经分离方针，一边逐渐停止使用“政经不可分”一语。1993—1997年是全面推行均衡扩大方针的时期。1993年4月24日的《产经新闻》透露，日本政府的一份内部文件称：“俄罗斯正在争取加入民主国家的行列，在西方支持这一动向时，政经不可分是不合时宜的。……出于争取使政治和经济两方面的动向相互产生积极影响并使之取得进展的观点，决定使用均衡扩大这一措辞。”(注：新华社东京1993年4月24日电。)均衡扩大日俄关系的方针介于政经分离和政经不可分两种选择之间，谋求在扩大经济、文化等交流的过程中解决北方领土问题。从本质上看，“均衡扩大”方针与政经不可分方针都以政治与经济挂钩为特征。两者的相异之处在于：政经不可分方针主张，不解决北方领土问题就不能正式向苏联提供经援；“均衡扩大”方针则认为，解决北方领土问题与发展日俄经济合作应同步进行。1997年7月桥本龙太郎首相提出对俄关系三原则(互信、互利、着眼未来)后，日本放弃了“均衡扩大”方针，转而采取政经分离方针，其战略含义是：既为两国发展经贸关系扫清障碍，又为解决北方领土问题改善环境。日本在冷战后对俄提供65.9亿美元经援的事实表明，在有利于己的经贸问题上，它已不再作茧自缚。
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