基层党政“一肩挑”：问题与出路，本文主要内容关键词为：党政论文,出路论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262；D267文献标识码：A文章编号：1007-5194（2007）05-0028-04
近年来，面对基层党政职能交叉和重合而产生的权责不清、内耗严重、效率低下等问题，以及因传统体制基础松动而出现的基层党组织“边缘化”困境，一些地方将基层党政“一肩挑”作为“一揽子”解决方案提了出来。从表面上看，“一肩挑”的确大大缓和乃至消解了基层党组织“边缘化”的困境和基层党政正职之间的矛盾，避免了争权夺利的现象，提高了办事效率，减少了成本，在现行体制环境中似乎也具有普遍效法的可能性。但是，“一肩挑”在实践中的成效并不等于找到了问题的症结，治标不治本在一定时间段内也可能缓和矛盾、淡化问题，但从长远来看，并不利于问题的解决，因为除了搁置原有的根本问题，还产生了新的矛盾。“一肩挑”只是解决了基层党政正职个人间的冲突，并没有解决基层党政组织间的冲突，它与基层党组织的转型和基层民主发展的趋势也存在矛盾。因此，必须寻求有效重构基层党政关系的出路。
一、基层党政“一肩挑”与基层党组织转型的矛盾
基层党政“一肩挑”推行的前提之一，是要解决基层党组织的“边缘化”问题，换句话说，是要通过基层党的书记掌握行政权力来止住基层党组织弱化的趋势。但问题是，通过强化行政权力并不能真正解决基层党组织的“边缘化”问题，因为基层党组织“边缘化”的根源，恰恰是基层党组织行政化的组织建构和功能定位错位于转型后社会结构的内在要求造成的。市场经济条件下单位体制的式微，使得越来越多的社会成员开始摆脱原来对单位的依附性，而成为具有独立利益主体的“社会人”，基层党组织传统的资源配置功能与社会个体直接利益实现的相关度已经减弱。与此同时，社会结构的变化，一方面，使传统的单位组织不再具有原来的全能性行政功能，而转变为功能专业、组织规范和首长负责的组织，传统单位组织的社会功能和部分政治功能减弱、外溢，这在客观上使单位党组织在这些组织中出现了位移[1]；另一方面，日益壮大的新经济组织和新社会组织，也难以按照传统的组织设置原则建构党的基层组织，并确立其核心地位。这些基本事实决定了基层党组织建设如果仍然按照行政化的组织建构和功能定位来展开，那么，在目前行政的作用空间不断缩小的情况下，不仅容易造成在行政不到的地方，党的工作就难以开展的状况，而且势必导致基层党组织与转型后的社会结构出现错位，而产生基层党组织“边缘化”问题。
基层党政“一肩挑”推行的另一个理由，是要解决基层党政内耗严重、工作效率低下的问题。然而，基层党政对立模式之所以比较普遍，根本原因并不是党政分设，而是基层党政职能不同程度地交织重叠在了一起，“党”干了许多应该由“政”干的事情，而“党”应该干的事情却没有干或者没有干好。基层党组织权力化和行政化的组织“惯性”，导致的结果便是在基层社会组织中出现了两个功能单一、互相并存的机构。从基层社会管理的实际需要出发，其中必有一个是累赘多余的。但是，在承认党政二元权力结构的体制环境下，“党”和“政”都不可能取消，于是，党政“一肩挑”作为一种符合逻辑的制度演进，便成为解决基层党政矛盾的可行性现实选择，这是路径依赖的生动体现。不可否认，“一肩挑”在实践中的确表现出一定的效果，如减少了决策环节，避免了正职之间的扯皮，提高了办事效率，精简了领导职数，减少了行政成本，等等。但是，“一肩挑”只是解决了党政正职之间权力和利益的冲突，并没有解决党政组织之间的冲突。对于组织之间的冲突而言，“一肩挑”到底是“党”合到“政”中去，还是“政”合到“党”中来呢？如果是“党”合到“政”中去，则势必导致“以政代党”，党组织迷失在繁杂的事务工作之中，那么独立的基层党组织及其应该履行的功能就没有了，党执政的社会基础就会削弱。如果是“政”合到“党”中来，则势必导致“以党代政”，这样的体制，历史实践证明行不通。况且，在市场经济条件下，基层党组织放弃原有的全能性行政功能是必然趋势，如果反其道而行之，基层党组织仍然要直接管理公共事务和经济社会事务，那么就不仅会影响基层社会的成熟，而且还会使基层党组织进一步走向自我封闭和僵化，失去与社会良性互动以获取政治资源并进行自我维护的能力，最终丧失先进性和感召力。
可见，基层党政“一肩挑”虽然具有路径依赖的特性，但由于它没有摆脱对权力和行政的依赖，继续将基层党组织定位于社会（人民）“之外”，而没有定位于社会（人民）“之中”，因此，它不仅达不到“对症下药”的功效，而且还有可能限制基层党组织与社会保持密切联系，阻滞基层党组织组织建构的战略转移和功能定位的政党化复归，使基层党组织与转型后社会结构的契合度进一步下降，并导致基层党组织整合社会的能力进一步弱化。
二、基层党政“一肩挑”与基层民主发展的矛盾
随着人民群众主体意识的不断增强、民主观念的逐步形成、个人权利意识的渐渐明晰，基层党组织直接管理和控制经济社会事务的空间已经被压缩，其“为民做主”的领导方式也遇到了前所未有的挑战。应对这种挑战，基层党组织就必须逐渐褪去行政色彩，从“为民做主”转向“由民做主”，由指挥群众改为服务群众，努力为基层民主的发展创造良好的政治生态环境。然而，“一肩挑”不仅没有顺应这个趋势，相反还有可能导致行政强制，产生专横的权力，使基层民主发展的成果变相化为乌有。
就农村基层民主发展而言，“一肩挑”有对其制度性侵略之嫌。按照党的组织体系划分，农村基层党组织包括乡镇党的基层委员会和村党支部。在乡镇，党委书记既然要兼任乡镇长，就必然会使人大对乡镇长的选举变得无足轻重，因为人大只能说“是”而不能说“否”，人大的选举还有什么作用呢？同样，“一肩挑”也会使人大的罢免权大大弱化。因为即使是乡镇长（书记）被人大罢免了，他仍然是书记，仍然是乡镇的“一把手”，仍然管理着乡镇的一切，这就使人大的决定权在事实上落空。本来乡镇人大、政府的组成、权力和运作机制都由宪法和人大、政府组织法作了详细而明确的规定，乡镇长是政府的法人代表，实行的是行政首长负责制，具有独立的法律地位，但“一肩挑”却使宪法规定的行政首长负责制徒有虚名，并有可能因党政领导体制不同而使乡镇长面临角色冲突的困扰。同样，法律既没有规定乡镇党委书记不能当乡镇长，也没有规定乡镇长必须由党委书记兼任，但目前一些地方仅仅以党内文件规定“党委书记原则上兼任乡镇长”①，就在事实上剥夺了不是党委书记的人担任乡镇长的权力，这既不利于发挥非党人士在基层政治生活中的作用，也与法律规定相悖。而在乡镇党政“一肩挑”的情况下，如果再让村党支部书记兼任村委会主任，就会极大地弱化村委会的自治功能。村民自治是法律赋予农民自己管理自己重大事务的权利，也是导向乡村民主化的现实趋势。但是，“一肩挑”却为乡镇党委和政府支配村委会创造了更为便利的条件。由于乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系，因此乡镇党委书记与乡镇长就可以利用与村党支部书记的直接领导关系形成对村委会事实上的领导关系，就可以利用村党支部书记与村委会主任“一肩挑”的双重身份对其发号施令，并以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务。这样，村委会的独立地位就很难得到保证，法律所赋予村委会的自我管理、自我服务和自我教育的功能也难以实现，村委会势必陷入“附属行政化”的泥潭之中。按照法律规定，村委会主任作为村民自治的负责人，是村民自治的直接组织者，应由村民选举产生，这也是村民民主权利的主要体现。与法律没有规定乡镇长必须由党委书记兼任一样，法律同样没有规定村委会主任必须由村党支部书记兼任。如果以领导意见或党内文件规定的方式让村党支部书记竞选村委会主任，或者让当选的村委会主任出任村党支部书记，都必然会排斥非党人士当选村委会主任，并可能出现操纵村委会选举或村党支部选举的倾向，这既违背了选民的意志和村民自治的精神，也有悖于党章规定的党内民主选举原则。当然，在具体实践中，村民“海选”出来的村委会主任也有可能不是党员，但在坚持“一肩挑”的组织意图下，一些地方通常是将非党员的村委会主任迅速吸纳入党，并使其当选为村党支部书记，实现“一肩挑”。这种做法暂且不论是否符合党章关于发展党员的要求和精神，单从推进基层民主的角度，它为组织上的强制手段入侵村民自治选举埋下了伏笔，并有可能使宪法和法律保障的村民自治权被扭曲和变样。
对于在村民自治辐射下正在不断推进的城市社区自治而言，“一肩挑”也会抑制社区自治因素的发展。本来，在社区自治的精神下，社区党组织应该改变过分依赖行政权力直接介入社区治理的做法，而转变为通过扩大社会参与面和提高社会参与力度，以聚拢政治资源、进行政治整合，从而获得在社会政治生活中的主动权。然而，“一肩挑”却为行政权力干预社区自治创造了更为有利的条件，因为无论是街道党政“一肩挑”，还是居委会党政“一肩挑”，都会进一步强化社区党组织的行政化功能，使社区自治的发展更容易受到自上而下行政力量的控制和干涉，从而离真正的社区自治更远。
毫无疑问，推进基层党组织建设，需要充分利用各种有利条件，选择最佳路径。但是，这种选择应是以坚守民主的时代价值理念为底线的。而“一肩挑”通过激活基层党组织传统的行政资源的办法，来直接介入农村和社区中的治理，使现有基层群众自治不仅没有得到加强，反而被削弱，这就在自觉与不自觉间以一种过时传统的组织资源来规避基层党组织发展变革中出现的问题，不免有缘木求鱼之嫌。
三、基层党政关系的基本取向
“一肩挑”的模式设计，缘于我们长期以来“党的一元化领导体制”的路径依赖。它把党的组织领导等同于书记个人的领导，把党组织看成是权力组织和行政组织，这就不仅改变了党的领导的性质，降低了党在政治社会中的地位，限制了基层党组织的转型，而且还混淆了党政之间人事设置的制度安排和权责关系，影响了基层社会和基层民主的成熟和发展。既然“一肩挑”无法从根本上解决问题，那么就需要寻找新的出路。
首先，要改变“党的领导”就是各级党组织直接管理公共事务和经济社会事务的观念，实现基层党组织向非权力化、非行政化转型。党的十二大报告早已指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”[2] 这就是说，作为基层党组织，既不能对群众发号施令，也不能将党的政治领导降低为对各种业务的具体领导、对具体事务的管理。在社会结构日益分化、社会公共空间日益扩大和社会个体日益自主的现实条件下，基层党组织传统功能的弱化已是不可逆转的趋势。因此，要继续保持基层党组织在整合社会中的重要地位，唯一的应对之策，就是保持与社会的良性互动，以组织形态的创新为基础，实现基层党组织功能定位的转型。具体而言，就是按照一定的规则将基层党组织连接成一个新的组织网络，使之扎根于转型后的社会结构之中；通过拓展社会关怀、利益协调、公益服务等功能，在赢得人民群众自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础上，增强基层党组织的号召力和影响力，实现基层党组织政治资源和价值权威的再造。
其次，要改变因党政角色混同而导致行政权力空洞化的倾向，健全和完善行政首长负责制。行政首长负责制不只是一种政治制度，更是一种工作责任制度。近年来，一些高等院校已开始试行教授委员会集体决策基础上的院长负责制，教授委员会以学科带头人为主组成，主要研究和决定学院改革、建设与发展中的重大事项②。这一试点为学术自治和高等院校领导体制的改革提供了借鉴。在国家参股和持股的公司里，按照公司法的规定，公司法人治理结构的建立原则也很明确。这就需要改变由组织部门直接任命企业经营者的做法，而采用现代企业制度的惯常做法，召开股东大会，选举董事组成董事会，党员也可以凭借自身的素质和能力成为董事，甚至成为董事长，由董事会面向全社会选聘并全权决定公司高层经理人选，由高层经理人员负责公司的日常经营，并明确董事会与高层经理人员的委托代理责任。在农村，可以推行村民代表会议集体决策基础上的“村委会主任（村长）负责制”，将村民委员会组织法规定的村委会向村民代表会议负责并受其监督，具体化为村委会主任向村民代表会议负责并受其监督，将抽象的“组织”之间的关系转化为特定的人与组织之间的关系，使“负责”与“监督”的关系更加具体、简单、清晰和明确[3]。而村民代表会议通过直接博弈产生，党员也可以成为村民代表，甚至成为大会主席，通过民主的办法，集中大多数人的意志，形成一个村民代表会议决策，由村委会负责执行。如此，则不仅能够有效调动村民参与村民自治的积极性，而且还能够化解村委会和村党支部之间的根本矛盾。
第三，要改变基层党组织“以我为主”的政治权力逻辑，向着尊重社会生活逻辑转变。在市场经济条件下，利益群体的分化和多元化是现实社会生活的显著特征和发展趋势，顺应这种变化，基层党组织的行动逻辑也要进行调整。而“一肩挑”只是轻车熟路地借用传统的党政不分的办法来绕过眼前的麻烦和难题，这不仅不能解决基层党的工作与群众需求脱节的问题，而且还会因基层党组织动力机制式微而产生自运行能力不强的问题。因此，基层党组织只有改变“以我为主”的政治权力逻辑，转向“以他为主”的服务逻辑，通过服务群众的切实需要才能赢得党的公信力。具体而言，一是要积极参与和支持民间组织的发展。随着自我保护意识的提高，以利益为纽带催生的民间组织让更多的“社会人”找到了新的归属感和认同感。适应这种社会生态环境的变化，基层党组织就应该改变“干部说了算，群众埋头干”的行动逻辑，将直接决策、直接指挥、直接管理改为出谋划策、引导服务、运作规则，通过促进民间组织的发展，发挥党员在民间组织中的骨干作用，实现“民办、民管、民受益”的目标，为基层党组织掌握新的政治空间和政治资源奠定基础。二是要积极推动基层民主的“生活化”。在目前社会利益主体多元化的格局下，社会生活领域广泛的民意介入，可以使不同的利益诉求通过相互博弈达到平衡。民主与利益有关，但利益与生活事务密不可分。在基层，人们的政治需求更多地表现为与直接利益相关的“生活需求”，而并非仅限于狭义政治性质的民主参与。近年来，居民对居民委员会直选热情不高，而对与居民切身利益相关的业主委员会却十分关注，部分原因正在于此。因此，基层党组织要在社会利益主体多元化的格局下密切党群关系，就需要在推动不同群体利益表达、协调与整合的过程中，更加注重生活取向，努力寻找适合公民目前兴趣和能力的多种生活事务的参与模式，培养公民有关公共参与的价值观、规则意识和决策能力，为稳妥过渡到更具政治意义上的公共参与造就成熟的“政治人”。三是要积极推进基层党组织向着具有一定自治性的组织转变。从长远来看，基层党组织要成为有活力和凝聚力的组织，在决策机制上就要借鉴基层群众自治的做法，畅通普通党员表达意见的渠道，使基层党的工作尽可能地兼顾不同利益群体的利益要求，提高党员和人民群众对基层党的工作的认同感。同时，通过扩大基层党组织领导班子“两票制”选举，推动基层党组织从权力型向合法性转型。四是要积极促进党员与群众互动。在社会转型时期，人民群众的维权意识逐步觉醒，因此，无论是党员关怀帮助困难群众，还是党员联系服务群众，都应该体现对自我价值尊重与对他人价值尊重的有效结合。基层党组织要通过寻找细致体贴、富于人性内涵的可操作性的实施方案，推动党员和群众形成内含自愿、互助、平等、参与、责任等价值取向的公共精神，而这种公共精神决定了基层党组织履行社会关怀功能的可接受度和可持续性。
总之，在日益多元化、多样化的社会中，基层党政关系变革如果仅仅做到“一肩挑”，而不在党政功能协调的基础上，建立新型的党政关系，那么基层党政关系的混乱就难以避免，基层党组织“边缘化”的处境就难以改变，执政党整合社会的能力就会进一步弱化。所以，孤立地就党政关系论党政关系，而不把党政关系问题与社会转型联系起来考察，就不可能从根本上解决基层党组织脱离群众、脱离社会的问题。当然，问题往往包含了解决问题的方法，挑战同时也意味着机遇。社会结构的变化和社会形态的转型，一方面使传统的基层党政关系所赖以存在的社会基础逐渐消失；而另一方面，新的社会关系又为基层党政关系的变革提供了新的制度基础、组织资源和价值依据。在基层，党政关系的理想追求，应该是既能激活基层党组织的活力，又能促进基层社会的成熟和发展。只有同时做到基层党组织和基层社会的良性发展，基层党政关系才能得到有效重构。
注释：
①《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见》（2003年11月4日）第4条就规定：“党委书记原则上兼任乡镇长”，后来又以鄂办[2004]51号文件下达了实施意见。
②如东北师范大学在进行内部管理改革中，充分发挥教师在学校改革、建设与发展中的主体作用，2000年在学院一级成立了15个教授委员会，开始实行“教授委员会集体决策基础上的院长负责制”。参见史宁中：《“教授治学”，大学走向卓越的必然——东北师范大学内部管理机制的探索和实践》（《中国教育报》，2007年2月2日）。