论政府环境责任的缺陷与完善_环境保护论文

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中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2008)03-0017-09

政府在领导、组织、协调环境资源保护工作，建设环境友好社会、资源节约型社会中具有重要的、关键的、不可替代的作用。目前中国日益严重的环境资源（能源）问题，特别是如何有效解决环境污染、生态破坏和资源能源浪费问题，引发了国家机关、社会各界和公众对政府环境责任的关心和重视，政府环境责任正在成为国家机关、理论界特别是环境资源法学界研究的热点问题。

一、政府环境责任问题的提起

近十多年来，国务院及其环境保护行政主管部门在全国大力推行“到2000年全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或地方规定的标准”、“到2000年实现淮河变清”计划，采取了诸如环境审计、流域限批、节能减排以及集中执法检查、“零点行动”等被誉为“环保风暴”的环境保护强力措施。环境法律作为环境保护的重要武器也得到了国家的重视，到2006年，中国已经制定9部以防治环境污染为主的环境保护法律，13部以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资源法律，10部以自然保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30部与环境资源法相关的法律，还有大量的环境资源行政法规、地方法规、部委行政规章和地方行政规章，仅地方性环境保护法规和地方政府规章就有1600余件；已颁布800余项国家环境保护标准；中国已参加《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，先后与美国、日本等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。从某种意义上可以认为，目前中国已经形成环境法体系。

上述努力虽然取得了一定成效，但是从国家和社会对政府环保工作和环境法律的要求和期望看，中国的环境质量并没因环境保护法数量的增多而成正比相应改善：环境立法的增幅较大、增速较快，而环境质量改善的增幅较小、增速较慢；统计结果表明，随着环境法规数量的增加，环境污染恶化状况没有得到有效遏制，有些地区环境污染程度不降反增。例如，在我国《环境保护法》颁布的1989年，我国二氧化硫排放量为1564万吨、工业废水排放量为252亿吨、工业固体废物产生量为5.7亿吨；到环境立法大发展的2006年，我国二氧化硫排放量为2588.8万吨、工业废水排放量为239.5亿吨、工业固体废物产生量为15.2亿吨。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求“到2000年，全国所有工业污染源排放要达国家或地方规定的标准”，但是直到2007年我国不少企业特别是大多数乡镇企业、中小企业的污染物仍然没有达标。1994年，由国务院牵头，开展淮河流域水体污染大规模治理，规定了至2000年“淮河变清”的目标，通过政府运作，开展了浩浩荡荡的治淮运动。为了实现“2000年淮河变清”的要求，有关部门倒推出了治理淮河的计划与方法（制定了淮河水污染防治的第一个“九五”规划）；1995年8月8日国务院颁布了我国第一部江河流域污染治理的第一部行政法规《淮河流域水污染防治暂行条例》，之后相继关停了4000多家治理无望的“十五小”企业。据报载，中国政府对淮河是“50年治水，10年治污”，从1994年5月开始的淮河污染治理工程我国大规模治理污染的第一大战役。有报纸称10年淮河流域累计投入治污资金约193亿元，也有称是600亿元。据《中国环境报》报道，我国于1994年5月全面启动淮河污染治理项目，10年来仅安徽省政府共投入直接治理污染资金累计53亿元[1]。期间有关部门几次在媒体发布了淮河水质好转、污染程度逐年下降或“淮河基本实现水清”的消息。但是，2004年7月一场暴雨却揭出了淮河治污“十年之丑”。7月16日至20日，淮河支流沙颍河、洪河、涡河上游局部地区降下暴雨，5亿多吨高指标污水在蚌埠附近淮河形成150多公里长的污水带，远远刷新了1994年7月污水总长90公里的“历史之最”，也让淮河治污“十年之丑”顿时暴露无遗。据安徽环保部门监测，河水主要污染指标在平时的基础上增加了7倍，洪泽湖氨氮超过平时的60倍，水质全为劣五类。据暴雨之后新华社记者的调查，不少治淮项目弄虚作假，国家曾对沙颍河污染大户“莲花味精”厂投资1.5亿元兴建污水处理设施，但“莲花味精”厂等拥有污水处理设施的特大型企业依然将污水直排入河，“十五”计划建设的污染处理设施平均动工率不到30%，安徽省的动工率不到10%。淮河两岸的百姓反映，在20世纪50年代，淮河是“一条大河波浪宽，风吹稻花香两岸”；后来是“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代”。有人认为，“十年治淮水质回到‘原点’，600亿元打了‘水漂’”，“淮河治污10年花费600亿元，淮河水质回到原点”。因此，尽管治淮工程历时十年，声势浩大，震惊中外，但究竟取得多大实效则是一个值得研究、深思且至今仍然存在不同看法的问题[2]。2006年5月，全国人大常委会执法检查组检查核实的现状是：淮河虽然经过多年整治，劣五类水质监测断面仍然占32%[3]。“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的两个主要指标没有完成。一是二氧化硫排放量，“十五”计划要求削减10%，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2005年排放量达到2549万吨，比2000年增加了27%，超过了环境容量的一倍以上。二是化学需氧量排放量，“十五”计划要求削减10%，2005年实际排放1414万吨，只比2000年减少了2%，但比2004年又增加5%，出现了明显的反弹趋势。国家确定了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右和主要污染物排放减少10%的目标的约束性指标，但是在2006年，中国没有实现年初确定的节能减排目标。国家环境保护总局局长周生贤指出，“近年来，环境问题日益突出，污染问题严重影响社会稳定。因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增。2005年，全国发生环境污染纠纷5.1万起。自松花江水污染事件发生以来，全国发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。”①

为什么我国政府制定了这么多环保法律、发起了这么多环保行动、花了这么多环保钱、下了这么大的决心，仍然是“年年立法，年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上污染速度”，有些地区仍然走不出“环境污染和生态破坏继续恶化”即“越治越污染”的怪圈？为什么国家环保总局副局长潘岳等环保官员发出“环保部门立法虽多，管用的不多”的感叹？[4]客观地说，造成上述状况的原因是多方面的，包括但不限于历史的、政治的、经济的、文化的、认识的、体制的、技术的、政府方面的、企业方面的、法律执行的和法律本身的原因；其中政府环境失灵和环境法律失灵是其中的重要原因甚至主要原因。正如国家环保总局副局长潘岳所指出的：“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”[5]；“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”[5]。当问及环保困局之根本何在？潘岳认为：“‘官’的问题解决了，就什么都解决了！”在法学上，一般将政府失灵理解为政府不能按照社会的理性预期发挥政府的积极功能或实现社会预期目标的状态。政府在环境保护领域的失灵称为政府环境失灵；政府环境失灵主要指政府在环境保护领域所规定或采取的法律和政策目标、任务和措施未能达到社会预期的效果，甚至出现负面效果或者产生新的环境问题的状态。在一个强调依法治国、依法行政和环境法治的国家，政府失灵主要表现为法律失灵。所谓环境法律失灵，一般指已经制定的环境法律不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益，或没有实现环境法律所规定的目标等现象，即环境法律缺乏有效性或有效性不足。从这个意义上讲，环境法律失灵、环境法律有效性不足与政府环境失灵实际上是一回事，或者说环境法律失灵、环境法律有效性不足是政府失灵的一种主要表现。

中国环境法律失灵表现在法律对政府、企业、公民进行规制、调整的法律措施、法律制度、法律责任等各个方面，其中对政府环境责任的规制和调整是一个主要方面，或者说环境法律的失灵的一个重要方面是政府环境责任出了问题。这里的政府环境责任，是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力（合称为政府第一性环境责任）以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果（简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任）。政府环境职责即法律规定的政府在环境保护方面的义务，也称政府第一性环境义务。政府环境职权即法律规定的政府在环境保护方面的权力。也就是说，政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务，以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的政府环境法律责任。这里的政府，从广义上讲是指国家机关（包括国家立法、行政、司法等机关），从狭义上讲仅指行政机关（包括国务院和地方各级人民政府）。所谓政府环境责任问题，是指政府环境责任的缺陷、不足和弊病，是指环境法律规定的政府环境责任不能或没有发挥其应有的、立法机关所期望的、社会所期望的作用和效益。说政府环境责任出了问题，这仅仅是对中国现行环境法律的一种事实上的判断；至于为什么会出现政府环境责任问题，其原因是什么，则是一个仁者见仁、智者见智的问题。客观地说，产生政府环境责任问题的原因是多方面的，包括但不限于历史的、政治的、经济的、文化的、认识的、体制的、技术的、立法方面的和法律实施方面的原因。有人认为，之所以出现政府环境责任问题是因为：一些地方政府及其有关行政主管部门没有严格执法，甚至以权代法、干扰执法、包庇违法、执法违法；一些企业不遵守法律。如果是环境法律中个别的环境责任条款的实施效果不明显，或者是在个别地方政府的政府环境责任没有得到有效实施，我们可以从个别官员不执法、个别企业不守法去找原因；但如果是多数环境法律中的政府环境责任规定在很多地方都“不管用”，就不能简单地将此归因于个别官员不执法、个别企业不守法，而应该查找更深层次的原因。笔者认为，在我国环境法治建设中产生政府环境责任问题的原因虽然包括政府环境责任法律制定和法律实施等方面，但比较而言，有关政府环境责任法律本身存在的缺陷或问题是最重要、最根本的原因。根据法治理论，只有当法律本身具有正当性时，法律才是有效的，当代中国环境法律中政府环境责任问题的实质是其缺乏完整性、有效性和正当性。所谓缺乏完整性，主要指现行环境法律在政府环境责任方面存在空白或欠缺，对某些重要的政府环境责任没有规定或者规定得不充分或者没有配套规定。所谓缺乏有效性，主要指现有的政府环境责任法律条款规定得不明确、不具体、不有力、没有抓住要害和关键，可操作性、可实施性较差。所谓法律缺乏正当性，主要指政府环境责任法律的产生不符合正当程序，其内容缺乏正当性、合理性，不符合社会和公众的需求或利益，不符合社会通行的或公众具有的信仰和价值观。这里的正当性（也译成合法性，legitimacy），一般包括三层含义：一是指形式上合乎已有实在法的规定，即合法律性；二是指程序上的正当性；三是指内容上符合应然法、理想法、社会需求和公众利益，符合一定社会占主导地位的社会价值观念和社会理想。程序正当、形式合法是法律正当性的形式要求，一种法律是否具有正当性，必须看它是否通过民主程序产生并取得合法形式。内容合理是法律正当性的实质要件，法律自身所具有的内容上的合理性是法的正当性的真正基础和根源，是法本身存在及保有效力的真正根据。法律的实效或有效性是法律正当性的现实体现。只有当法律本身内容具有正当性，其产生符合正当程序，其影响深入人人的情感和内心世界的时候，法律才是有效的。法律正当性的构成要素非常复杂，立法程序、法律内容、法律理念、价值观念、信仰、历史传统、民族习惯、地方性知识等都对法律正当性的形成起着不可替代的作用。笔者认为，环境法律中政府环境责任的缺陷和不足，是“治理速度远远赶不上污染速度”、“环保部门立法虽多，管用的不多”以及政府失灵、环境法律失灵或环境法有效性不足的一个重要原因。

二、政府环境责任的缺陷及其后果

概括起来，我国环境立法中政府环境责任的缺陷主要体现在如下几个方面：

1.重政府经济责任，轻政府环境责任

这是“重经济发展，轻环境保护”、“视经济增长指标特别是GDP指标为硬指标，视环保指标特别是节能减排指标是软指标”的不可持续发展观在环境法治领域的反映。其主要表现是：重政府经济责任的法律制度和问责制度，轻政府环境责任的法律制度和问责制度，将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与政府环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实政府经济责任；在环境立法和环境执法中，机械、片面地理解和遵循“以经济发展为中心”、“发展中国家首先是发展”的指导思想或理念，以是否促进经济发展特别是GDP增长作为规定、评价、追究政府环境责任的基本标准甚至唯一标准；对环境管理对象、审批对象、违法对象、处罚对象按照税收多少、GDP贡献大小实行差别待遇、级别管辖；对涉及经济发展的违法企业和违法责任人，特别是对那些污染破坏环境的经济实体（或经济大户、财税大户、GDP贡献大户），缺乏强制性的、有力有效的制裁手段，法律没有或很少赋予甚至严格限制政府环境行政主管部门对经济实体的停产、关闭的权力以及实行行政强制措施的权力；法律对违反环境法的经济实体规定的制裁方式单一、处罚威胁力弱、罚款数量少。上述做法的直接后果是：进一步助长和维持“重经济发展，轻环境保护；重经济发展目标、任务，轻环境保护目标、任务”，以及“环境保护法是软法”、“环保执法莫与违法经济大户、财税大户、GDP贡献大户较劲”等错误观念，降低和有损政府环境管制和环境执法的权威和效力；由于法律没有赋予环保部门足够制约违法“经济人”的职权和处罚制裁手段，导致执法效力低、“守法成本高，违法成本低，越守法越不利”等怪现象，严重影响环境法的有效性，加剧环境法领域的政府失灵。例如，我国环境法律明确规定“三同时”和环境影响评价法律制度已经有二十多年，由于执法效力低、守法成本高，有些地方政府及其环境保护行政主管部门对违反“三同时”和环境影响评价法律制度的企业特别是经济大户往往无能为力，而那些自觉遵守该制度的守法企业在与以污染环境为代价的违法企业的竞争中则处于不利地位，有些财税大户、GDP贡献大户和某些与地方政府官员有利益关系的企业主甚至“逆法而上”、“顶着风头污染环境”。环保行政主管部门面对上述环境违法行为和违法企业，之所以发出“环保行政主管部门无权、环境执法不力”的感叹，反映的深层次问题是“重政府经济责任，轻政府环境责任”，即担心、害怕因环境保护执法而触犯了地方政府和企业的经济利益并进而引起政府负责人的经济法律责任。

2.重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任

从法律上讲就是重行政相对人的环境义务和企业环境责任追究制，轻行政主体的环境义务和政府环境责任追究制。其主要表现是：在环境立法中，“治民”条款多，“治官”条款少，对政府（包括政府及其有关环境行政主管部门）是淡化其环境法律义务，对企业等行政相对人则是加重其环境法律义务，规定政府的义务比较原则，规定企业等行政相对人的义务详细而具体；“重追究环境行政相对人的法律责任，轻追究政府的环境法律责任”，重视追究企业等行政相对人的环境问责制，轻视追究行政主体（特别是政府负责人）的环境问责制度。例如，1989年《环境保护法》的第四章共有11项条款，除了个别条款（第29条和第32条外），其他条款都是有关企业环境义务的规定。法律对政府和对行政相对人的两种不同态度和双重标准，不仅使企业等行政相对人对环境法律的公平、正义性产生怀疑，也使政府官员滋长了不受环境法律约束的官本位思想，从而使现行环境法律的正当性和有效性大打折扣。从现实性、针对性看，政府行为是造成和解决我国环境问题的关键因素，我国环境立法中的“重企业环境义务，轻政府环境义务；重追究环境行政相对人的法律责任，轻追究政府的环境法律责任”倾向，是环境立法在法律控制重点方面的失误。

3.重政府第一性环境责任，轻政府第二性环境责任

应该看到，我国环境立法一直重视强化政府的环境责任，有人甚至认为我国的环境法律主要是行政性法律、环境资源政府部门性法律；国务院环境保护行政主管部门和其他依法有环境监督管理权的部门发起制定或修改环境法案的初衷或重点大都是为了强化政府环境责任。但是，他们强调或重视的政府环境责任主要是第一性的政府环境责任，特别是政府各职能部门的权力配置和利益分配即政府权力，而不是第二性政府环境责任，特别是轻视对政府环境法律责任的追究，即重政府权力制度、轻政府问责制度。其主要表现是：大多数环境法律没有对照有关政府环境职权和职责的法律条款，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度。根据当代法治理论、行政法学和环境法学理论，法治主要是依法治官，环境法治主要是依法治承担环境责任的政府和政府官员，依法治官的一个基本途径和保障措施是依法追究政府官员的环境法律责任。但是，我国现行环境法律主要强调政府第一性环境责任（特别是政府环境职权），而对政府因违反其第一性政府环境责任（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的政府环境法律责任缺乏明确而具体的法律规定和法律制度。上述做法的直接后果，是造成规定政府职权职责的法律条款与规定追究政府环境法律责任的条款失调、政府权力制度与政府问责制度失调，由于缺乏追究政府环境法律责任的法律规定和法律制度，致使无法追究大量发生的政府官员违法事件，也使许多政府环境失灵现象难以及时纠正和克服。法律的重要特点和作用是其强制性和救济性，法律具有强制行为人履行其义务的功能以及当权利遭到侵犯时给予救济的功能，轻视政府的第二性环境责任和政府环境问责制实质上是轻视环境法律的强制性和救济性。无论从理论还是实践看，不受法律控制和追究责任的政府责任很容易走向不负责任或滥用权力，没有政府问责制作后盾的政府环境责任体系很可能成为沙滩上的大厦。

4.重政府环境权力，轻政府环境义务

应该看到，我国环境立法一直重视强化政府的环境责任，国务院环境保护行政主管部门和其他依法有环境监督管理权的部门发起制定或修改每一部环境法案的初衷或重点大都是为了强化政府环境责任；但是，他们强调的政府环境责任主要是政府环境权力或政府环境职权，而不是政府环境职责或政府环境义务。其主要表现是：在环境立法中强调政府职权（权力）本位，突出政府环境权力立法，重政府环境管制，轻政府环境指导与服务；大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关发挥运用政府权力的法律制度比较健全，有关政府服务的法律制度相对欠缺，有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则。根据当代法治理论和行政法学理论，政府的环境职权和职责、环境权力和环境义务应该是对等的、协调的、平衡的，有什么或有多少政府环境职权和权力，又应该有相同的、对等的政府环境职责和义务，而且应该强调政府职责（义务）本位；但是在我国环境立法中，法律对政府设定的权力多、义务少，政府环境职责或政府环境义务往往处于被忽视、淡化、边缘化的地位。从政府环境管理的角度看，管理也是一种服务。环境立法中的“重政府环境权力，轻政府环境义务”的倾向容易导致“重管制，轻服务”的倾向，是环境立法在调控政府第一性环境责任内部关系方面的失误。重政府环境权力、轻政府环境义务的直接后果，是在政府第一性环境责任方面，造成政府环境权力和义务的失调，由于缺乏对政府环境义务的法律规定，政府和政府官员不明确自己的具体的环境法律义务，这容易导致政府官员放松搞好环境保护工作的责任感和义务感，不但使环境法律因缺乏对政府行为的有效规制而引起政府环境失灵，也使追究政府的环境法律责任无从下手。

5.重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任

其主要表现是：在环境立法中，规定地方政府的环境责任比较具体，规定中央政府的环境责任比较原则或很少，特别缺乏中央政府对地方政府、上级政府对下级政府进行环境事务指导、检查、监督、监察、审计和环境政绩考核的规定；在中央和地方环境责任范围划分方面没有突出“属地管理”，这导致环境保护的基本国策和某些环保法律制度在地方被打折扣。众所周知，我国是一个法制统一的中央集权制国家，不是联邦制或邦联制国家，目前地方立法与中央立法大体相似（即上下一般粗），包括环境保护在内的重大政策、决策基本上由中央政府统一决定，省级（包括自治区和直辖市）政府负责人和政府组成主要由中央政府任命或决定，地方政府和地方官员的前途、官位升降甚至地方利益主要由中央政府或上级政府决定。就中央政府和地方政府的比较而言，地方政府的环境责任能力（包括环境权力、决策能力、执行能力和财政能力）有限且较弱，而中央政府的环境责任能力（包括环境权力、决策能力、执行能力和财政能力）较强且自主。在这种情况下，我国的环境立法“重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任”这种倾向，不仅容易导致地方政府和地方官员对环境法的公平性、正当性和中央政府的公信力产生怀疑从而滋长“上有政策、下有对策”的念头，也使我国的立法机关无法真正对准和抓住我国环境法有效性不足的要害和根本，还会掩饰甚至助长某些中央政府官员推托自己的环境责任和轻视本身的环境责任的态度。

6.重政府机关的环境责任，轻其他国家机关的环境责任

其主要表现是：在环境立法中，规定各级人民政府及有关行政主管部门的环境责任比较具体，规定立法、司法等其他国家机关的环境责任比较原则或很少，与人民法院和检察院责任有关的环境公益诉讼、环境行政诉讼（环境司法审查）、环境民事诉讼和追究环境犯罪的环境法律处于空白状态或相当不健全，特别缺乏各级人民法院和检察院有关受理、审理环境案件和实施环境法律监督的法定程序和制度。在欧美等工业发达国家，人民法院等司法机关在环境法的实施方面一直发挥着重要的、行政部门无法代替的作用，与法院责任直接相关的环境公益诉讼、环境司法审查、环境民事诉讼和追究环境犯罪法律机制相当发达，许多重大环境污染纠纷或案件都是由法院解决的，法院是有效制止环境违法行为和解决环境污染案件的最可靠的和最后的保障。但是，在我国，目前人民法院和人民检察院在环境司法和法律监督方面的作用很少，致使形成了大量环境纠纷案件长期得不到解决、许多环境污染和生态破坏的受害人告状无门的局面。

7.重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任

其主要表现是：在环境立法中，规定政府环境保护行政主管部门的环境责任比较具体，规定政府负责人（主要是省长、市长、县长）的环境责任比较原则，缺乏有关省长、市长、县长等政府首长环境责任的具体规定，特别是缺乏对省长、市长、县长等政府首长进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定。必须指出的是，政府是由政府各部门组成的，政府负责人与政府各部门是一个有机整体，政府负责人统一领导和组织其所辖各部门的工作，在政府内部依法实行的是政府首长负责制、政府领导下的部门分工负责制、下级服从上级，政府内部上下级之间的监督基本上属于是政府首长领导下的有限监督。一般而言，政府负责人的环境责任比政府环境保护行政主管部门的环境责任更加重要，而且政府负责人可以将自己的环境责任分配或委托给所辖的政府部门，政府负责人可以通过指导、表扬、批评、处分、命令、调动工作岗位、职务升降、政绩考核等各种合法的或非法的、直接的或间接的行政手段和领导方式引导、支持、阻碍、干扰或改变其所辖部门的环境职责行为和执法情况。如果政府负责人（如省长、市长、县长）缺乏环境责任或不重视环保，那种希望通过加强政府环保局的权力来制约其上级（如省长、市长、县长）的想法或措施，不能说毫无效果，但可以肯定收效不会很大。

8.重政府环境责任中的行政调整机制，轻政府环境责任中的其他调整机制

其主要表现是：在环境立法中，对政府的行政许可、行政检查、行政处分、行政处罚、行政监督、行政要求、行政强制、行政收费等行政调整机制（包括方法、手段和制度）规定得比较具体详细，而有关政府如何运用和支持市场调整机制（如自然资源使用权流动、排污权交易、环境贸易准则等）、社会调整机制（如环境善治、公众参与、环境信息公开制度等）的法律规定很少或很不健全。诚然，行政调整机制或命令控制手段是保障落实政府环境责任的主要机制，充分调动和发挥行政命令手段的作用是重要的政府环境职责；但是，行政、市场和社会三种调整机制是具有内在联系、各具特色、互动和互补的三个方面，单独运用行政调整机制很难落实政府环境责任，政府的环境责任也不仅仅在于运用行政调整手段，而通过规定政府在自然资源使用权流动、排污权交易、环境贸易准则等运用市场机制方面的责任，以及规定政府在支持环保群众组织、公众参与、社区参与和舆论监督等社会调整机制方面的责任，不仅使政府的环境责任更加全面充实，还可以促进政府依法履行其环境责任。

三、政府环境责任的健全

中国环境问题的主因在政府或“政府失灵”，在依法行政的条件下，政府环境失灵的实质是环境法律失灵，普遍性环境执法不力的内在原因是有关环境执法的立法出了问题，因而从法律上健全政府环境责任是解决“政府失灵”的基本途径。从环境法治的角度看，首先应该完善有关政府环境责任的立法；只有从环境立法着手，才能从源头上解决环境法律正当性、有效性不足，违法成本低、守法成本高、“环境法律法规虽多、但管用、好用的法律法规却很少”等现实问题。鉴于政府环境责任的健全是加强环境管理、保护和改善环境的基本保障，我国应该以规范政府环境责任为重点，抓紧制定修订一批当前急需的环境法律法规。

1.健全政府环境责任的法理基础

健全政府环境责任的理论主要有环境法治、政府职责本位、社会公共需求、生态化方法、“环境善治”、环境权和环境民主等法学理论。

根据法治理论、法治国理论，法治(rule of law)是指法的统治，表示法律具有高于政府权威的权威，政府和公民、管理者与被管理者、行政机关和行政相对人在法律面前平等，它们都应该服从法律的统治和规制。法治强调的是法律权威和公民本位，人治强调的官员个人权威和官本位，法治的主旨是要控制、约束政府行为，用法律作为约束政府权力的工具，使政府服从并接受法律的统治，并且排除政府方面的专擅、特权和宽泛的自由裁量权。环境法治中的政府环境责任主要是制约政府，是使政府影响环境的行为接受环境法律的约束，首先和主旨是“治国”、“为民”而不仅仅是“治民”、“为官”；即使是“治民”和管制企业，也要通过“治官”来“治民”和管制企业；在“合作式的法治国”、“法团主义的法治国”和“环境善治”中，政府承担的是协调、合作与调和的职责，即在自己的法律责任范围内，努力取得与当事人之间的合作、协调、沟通与共识。只有基于法治理论，才能健全我国的政府环境问责制。

根据当代行政法学理论和政府职责本位理论：在政府职责和政府职权的对立统一关系中，政府职责（义务）是第一位的、更基本的，职权是由职责所决定和界定的，它为履行职责提供手段和保证；职责是本位、是“体”，职权是职责的衍生、是“用”，政权职权（权力）应该依托于政府职责。在环境法的政府环境责任中，更基本的应该是政府环境职责（义务），应该在健全政府环境指导、环境服务职责的基础上，健全政府环境管制职权。只有在环境职责本位的基础上健全政府环境责任，才能加强政府自身建设，建设环境责任型政府和环境服务型政府，并带动政府环境监督管理。

根据当代社会法学的理论，法律的动力是社会需求，政府的主要责任是努力满足社会需求，特别是满足社会公共需求。环境法中的政府环境责任，不能以政府利益特别是政府部门利益和地方政府利益为本位，而应该以社会为本位，从反映、符合、遵循生态社会的经济社会发展规律和自然生态规律出发，建立健全政府提供公共环境产品、公共环境服务、改善公共环境质量的环境责任，尽量满足社会对环境质量、资源能源的需求，特别是满足公众对环境友好社会、资源能源节约型社会等公共环境利益的需求。

根据当代环境权理论，环境权包括公民（自然人）、单位、国家和人类环境权，其中公民环境权是最基础的环境权。公民环境权是指公民有在平衡、健康的环境中生活的权利。环境权的意义在于：确认自然人享有在适宜环境中生存、发展的权利和履行保护环境的义务，是自然人依法利用环境要素或环境资源、享受适宜的生活环境条件的法律保障，是防治个人生活环境被污染、破坏而使其身心健康和财产遭受损害，或在受到损害时依法请求救济的法律武器；它赋予公民参加环境保护活动、参与国家环境管理和提起公益诉讼的平等资格，是实行环境民主和公众参与的法律依据。公民环境权为公民参与环境决策和管理、提起环境公益诉讼奠定了权利基础。环境法中的政府环境责任的健全，应该以保障和落实环境权为宗旨，特别是要从维护和落实公民环境权出发，通过规定政府支持公众参与环境保护、公益环境诉讼、为公民享用环境权提供服务等政府环境义务，以公民环境权制约企业经济人本性以强化政府对企业管制的权力，以公民环境权制约政府权力以解决政府权力滥用及寻租等政府环境失灵问题，以公民环境权激活政府环保义务以解决环境执法司法正当性和有效性问题。

当代生态法学的理论基础主要有：可持续发展理论；生态（环境）学理论；生态伦理（包括人类中心主义的生态伦理和生态中心主义的生态伦理）；生态经济学；风险社会理论；综合生态系统方法理论等。生态化方法是指运用生态学理论、遵循自然生态规律和经济社会发展规律而形成的调整人与自然关系的方法，又称生态学方法。综合生态系统方法理论在不同场合分别称之为综合生态系统方法（Integrated Ecosystem Approach，简称IEA）、综合生态系统管理方法（IEM Approach，有人译为综合生态管理方式、综合生态管理途径），有时简称生态系统方法(the ecosystem approach,EA)等。综合生态系统方法理论在生态法制建设中的应用主要是综合生态系统管理(Integrated Ecosystem Management,IEM)，综合生态系统管理是综合生态系统方法理论的集中反映、重要表现和典型代表；2000年5月，于肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会通过的第V/6号决定《生态系统方式》明确提出了综合生态管理方法的12原则和5项导则，该决定认为：综合生态管理是有关土地、水和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进它们的保护和可持续利用。从环境资源法学上进行概括，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然（包括环境、资源和生物等）的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。根据《生态系统方式》提出的综合生态管理方法的12项原则和5项导则，环境法律可以建立健全符合生态系统规律和特点的政府环境责任体系和政府环境责任制度。

环境治理理论（包括协商民主和环境民主理论）也是指导健全政府环境责任的法学理论。“治理”一词是英文“governance”的翻译，“治理”不同于环境保护和环境资源法中常用的“治理”(elimination)、统治(government)、控制(control)和管理(management)。与治理相连的是治理理论。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理是一个上下互动的过程，主要通过合作；协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。理想的治理机制称为“良治”（good governance，也译为善治）。良治的主要特征是三种组织（行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织），成三个部门（公共部门、私人部门、私人公域）对社会生活的合作管理，是政治国家、公民社会与市场的一种新颖伙伴关系，是三者共存的最佳状态。衡量良治的标准或构成良治的基本要素，包括但不限于正当性（也译成合法性，legitimacy）、透明性(transparency)、公信度（accountability，又译为公信力、责任性）、法治、有效性(effectiveness)、回应性(responsiveness)以及参与、协调、稳定、廉洁、公正等。根据哈贝马斯提出的交往理性概念、商谈理论和协商民主原则，公众与政府机关处于平等的法律地位，所有参与者都有权知道和评判对自身有约束力的政策和法律、有权知道政策和法律形成的过程、有权公开自己的理由和偏好、有权了解别人的理由和偏好，人们通过参与协商形成作为共识的法律，所有的人都成为自己行为的立法者，参与者能够自己调节自己的事务。在存在多元利益主体和多元文化的社会，只有这种通过协商民主而形成的政策、法律和规则才具有真正的正当性、合法性和有效性。根据当代环境民主理论，一个社会的环境政策和法律应该通过民主程序来制定，公众和权力机关在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和平等的影响力，应该联合起来共同做出那些影响公共环境利益的共有决定；公众应该参加鉴定那些规定公共环境利益的目标和价值的过程，并通过政治的和社会的组织行使他们的权力以保障公共环境利益。支持和服务公众参与是政府的一项重要职责。环境民主理念是公众参与环境保护的思想基础，公众参与是环境民主的重要表现形式。环境民主是正确处理环境资源工作和环境资源法制建设过程中政府和群众、管理者与被管理者、少数和多数的关系的基本原则，是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者的指导原则。实行环境民主和公众参与，是政府履行其环境责任的根本途径，是正确处理政府和公众关系的最好方式。实行公众参与可以增强政府决策和管理的公开性、透明度，使政府的决策和管理更符合民心民意和反映实际情况，减少民众和政府之间的摩擦，加强政府与公众之间的联系和合作。

2.健全政府环境责任的指导思想和原则

当代环境行政管理和环境行政执法的特点是依法行政，政府环境失灵从法律角度讲主要是国家环境法律失灵；国家环境法律失灵有政治、经济、文化、传统、习惯和历史背景等多方面的原因，而国家环境法律的正当性和有效性不足则是其内在原因，因而解决政府环境失灵和国家环境法律失灵的根本途径是增强环境法律的正当性和有效性，包括增强环境法律的正当性和有效性。这应该成为健全政府环境责任的基本出发点。

健全政府环境责任的指导思想是：坚持科学发展观，落实依法治国的方略和保护环境、节约资源的基本国策，实施可持续发展战略，遵循生态社会的经济社会发展规律和自然生态规律，树立正确的环境保护思想、理念，围绕建设和谐社会、环境友好社会和资源节约型社会的目标，从中国政府环境失灵和环境法律失灵的现实出发，以对国家、对民族、对子孙后代高度负责的精神，推行环境法治、环境善治和环境民主，加快实现三个转变②，综合整治政府环境责任问题，重点突破制约政府环境责任的瓶颈问题，积极进行体制、机制和制度创新，建立健全政府环境责任体系，以保障我国经济、社会和环境的全面、协调、可持续发展。

要健全政府环境责任，必须正确处理和协调如下几项关系：

第一，正确处理和协调政府责任中的经济责任与环境责任的关系，加强政府环境责任，增强环境保护责任在政府责任中的地位和政府环境保护工作的重要性。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话指出：“做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。”[6]同样，在新形势下的环境法制建设也要摒弃机械的“经济发展优位环境保护、政府经济责任优位政府环境责任”观，加快实现“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步”；在某些环境资源问题特别严重的地区和环保领域应该强调“环境保护一票否决制”，强调政府环境责任的独立性和不可取代性，甚至强调政府环境责任在其他政府责任中的优先地位。我国环境法治建设只有改变“重政府经济责任，轻政府环境责任”和“重政府经济责任对政府环境责任的优位性，轻政府环境责任对政府经济责任的制约性”的机械论，坚持经济发展与环境保护协调发展，统筹人与自然和谐发展，综合考虑经济、社会和环境三种效益，“兼顾政府经济责任与政府环境责任”，实现“落实政府经济责任和落实政府环境责任并重，建设政府经济责任和建设政府环境责任同步”，加大对违法经济实体的处罚力度，充分发挥政府环境责任的功能和作用，才能全面落实政府的环境责任。

第二，正确处理和协调中央政府环境责任与地方政府环境责任的关系，促使中央政府与地方政府共同对环境保护负责，充分发挥中央政府和地方政府在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性。实践证明，在中央集权制国家的大多数情况和大多数地方，凡是中央政府真正想推行和下决心实施的政策和决策，地方政府及其官员是很难阻止的，环境保护法律、政策和决策也不例外，关键是中央政府是否真正和下决心维护和实施环境保护基本国策和环境法律。我国环境立法只有改变“重地方政府的环境责任，轻中央政府的环境责任”的刻版做法，坚持“兼顾中央政府和地方政府的环境责任”的立场，根据形势变化适当（因时因地制宜）侧重中央或地方政府的环境责任，才能从根本上提高我国环境法律的有效性和实施效力。

第三，正确处理和协调企业环境责任与政府环境责任的关系，提高政府环境责任在我国环境法律中的分量和比重，增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能。我国环境立法只有将企业环境责任与政府环境责任结合起来、兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任，充分发挥环境法律对政府环境责任的规范作用，才能提高我国环境法的有效性。

第四，正确处理和协调政府第一性环境责任与政府环境法律责任的关系，强化政府环境第二性义务，增强政府执行环境法律的能力。我国环境立法中的“重政府第一性环境责任，轻政府第二性环境责任”倾向，是环境立法在法律控制方面的片面性，也是我国现行环境立法有效性不强的一个重要原因。我国环境立法只有将政府第一性环境责任与政府第二性环境责任结合起来，照有关政府环境职权和职责的法律条款，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度，加强和健全政府环境责任问责制，才能提高环境法律规制政府不履行或违法履行其环境职责、监督和追究政府违法、违责行为的能力，才能克服政府环境责任法律的失灵。

第五，正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系，拓展政府环境第一性义务，进一步提高政府在环境保护领域的公信力和服务能力。目前，搞好政府环境管理是解决中国环境问题的关键，环境立法应该正确处理和协调政府环境管理中管制与服务的关系、兼顾环境管制与环境服务，应该正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系、兼顾政府环境权力与环境义务，适当突出政府环境职责（义务）本位，以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力，保障政府环境权力的行使和政府环境义务的履行，全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。我国环境立法只有加强政府环境职责和义务立法，合理配置和设定政府环境义务，提高政府环境义务条款在政府环境责任条款中的比重，才能提高政府环境责任法律的有效性。

第六，正确处理和协调国家机关内部政府行政机关的环境责任与其他国家机关的环境责任的关系，促使政府行政机关与其他国家机关在环境保护领域的合作，充分发挥政府行政机关与其他国家机关在环境保护方面的自觉性、积极性和创造性。环境法的实施是一项系统工程，需要国家立法机关为环境法的实施提供可靠的法律基础并进行有效的法律监督，需要国家行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、合作执法、协同执法。我国环境立法只有改变“重政府机关环境责任，轻其他国家机关的环境责任”的片面做法，坚持“兼顾政府机关的环境责任和其他国家机关的环境责任”的立场，注意调动和发挥法院、检察院等其他国家机关在环境法治建设中的作用，才能全面提高我国环境法律的实施能力。

第七，正确处理和协调政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人的环境责任的关系，理顺政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人在环境责任方面的关系，促使环境保护行政主管部门与政府负责人对环境保护共同负责，充分发挥环境保护行政主管部门与政府负责人在保护环境方面的自觉性、积极性和创造性。实践证明，要解决我国环境立法中的政府环境责任问题，首先应该解决和明确政府负责人的环境责任。我国环境立法只有改变“重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任”的做法，坚持“统一和兼顾政府环境保护行政主管部门的环境责任和政府负责人的环境责任”的立场，建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的环境质量和环境保护负责的责任制度，根据形势变化适当（因时因地制宜）侧重政府环境保护行政主管部门或政府负责人的环境责任，才能提高我国环境法律的有效性和实施效力。

第八，正确处理和协调行政调整、市场调整和社会调整这三种机制的关系，充分发挥行政调整、市场调整和社会调整这三种机制在实施政府环境责任中的作用。这里的行政调整机制，是指通过国家（政府）组织或行政当局，以各种行政手段这种“看得见的政府之手”，对有关政府环境责任实施的各种主体及其行为施加各种影响和作用（包括引导、控制和改变等）。行政调整机制的主体部分是指令性控制手段，主要是指行政当局根据相关的法律、法规、行政命令、规划和标准，直接规定政府环境行为。这里的市场调整机制，是指通过作为市场主体的企业组织（主要指非国家营利组织），以市场这一看不见的手去促进政府环境责任的实施。这里的社会调整机制③，又称治理机制、第三种调整机制，是指通过非政府非营利组织④，以利益相关人的协商、社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整。说它是治理机制是因为它的主要调整方法是治理(governance)，说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制（行政机制）和第二种调整机制（市场机制），它以各种公共的或私人的个人和机构的合作和协调为特征，即以非营利、非统治手段的治理为特征。第三种调整机制的主体部分是建立在合作和协商基础上的协议手段(EAs)、信息公开（在环境资源领域又称环境公开、绿色公开，GPs）手段和公众参与手段。这种手段反映了政府、企业和公众共同承担防治环境资源问题、保护环境资源的责任的要求和趋势。对于中国的环保事业而言，政府执法、市场推动、舆论监督和公众参与的结合非常重要。我们是在社会主义市场经济体制下实施政府环境责任，必须把政府行为与市场机制很好地结合起来，注重运用市场机制促进环境保护。在实际工作中，该由市场发挥作用的领域政府不能包办代替，该由政府承担的责任绝不能“缺位”，该由市场配置的资源政府绝不能垄断。我国环境立法只有改变“重政府环境责任中的行政调整机制，轻政府环境责任中的其他调整机制”的片面作法，对政府环境责任的实施应该采用综合调整机制，正确处理政府主导和市场推进、公众参与的关系，合理定位和规定政府在运用行政、市场和社会这三种调整机制方面的环境责任，才能充分调动、发挥和整合“企业组织、政府组织和非政府非营利组织”在环境保护领域的能力，才能促进政府环境责任的全面落实，全面提高我国环境法律的实施能力。

3.建立健全政府环境责任的体系和制度

环境保护是一件涉及众多部门、学科、领域、利益主体，综合性极强的系统工程，其绝大部分工作都与政府有关。与此相适应，政府环境责任不是一项责任，而是由一系列相互依靠、相互补充、相互制约的责任所组成的责任体系。有效的、良好的环境法律应该科学、合理地确定政府环境责任的范围、组成和内容，逐渐建立健全目标一致、功能齐全的、有机整合的、协调互动的政府环境责任体系。首先，环境立法必须根据社会需要、公众环境需求和政府的能力，按照完整性、合理性和有效性的原则，科学地筛选、配置政府的环境责任，将那些需要政府管、政府能够管、政府能管出成效的环境保护工作规定为政府环境责任；同时要注意处理好上述八大关系，突出重点，抓住关键，优化政府环境责任的结构。

健全政府环境责任的重点和方向，是不断提高政府环境责任的可操作性，实现政府环境责任的制度化、规范化和程序化。从目前中国的实际情况出发，首先要建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境目标责任制度、战略（规划）环境影响评价（特别是战略、排污总量控制制度、综合环境许可制度、生态区划与环境功能区划制度、生态行政补偿制度、政府环境信息公开制度、政府支持公众参与制度、政府环境应急制度、环境政绩考核制度、政府问责（政府环境责任追究）制度等制度。例如，要建立政府环境保护目标管理责任制和干部环境政绩考核制度：保护环境是加强社会管理和公共服务的重要方面，是政府义不容辞的职责；地方政府要对环境质量负总责，把环境保护摆上重要议事日程，并将环保目标纳入经济社会发展评价范围；应将环保指标纳入到干部考核之中，并形成制度，对于包庇、纵容环境违法的干部“一票否决”，让漠视环境保护的官员付出代价。要建立区域生态补偿制度：在上游地区因保护环境而限制开发、牺牲经济发展利益时，国家或下游地区应该给予补偿，要让那些为流域环境安全作出贡献的上游地区，从财政转移支付中得到补助，从受益地区获取补偿；上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。在所有落实政府环境责任的措施和制度中，首要的是要建立有效的环境问责制即政府环境责任追究制度：明确政府及其环境行政主管部门严格执法的职责，建立完备的环境执法监督体系；要依法追究政府相关人员的违法环境责任，特别是地、市以上政府负责人的责任。

收稿日期：2007-10-12

注释：

①参看《环保工作要实现历史性转变——国家环保总局局长周生贤答本报记者问》，《学习时报》第332期（2007年4月），新华网4月26日消息。

②请参看下面温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话。

③请参看蔡守秋著：《第三种调整机制——从环境资源保护和环境资源法角度进行研究》（上、下），《中国发展》2004年第1、2期。

④非政府非营利组织(Non-governmental、Non-profit Organizations)，又称非国家非营利组织、民间组织(civil organizations)、公民社会组织(civil society organizations，CSOs)、独立部门(Independent Sector)、第三领域、第三部门(the third sector)。

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