试论我国终身教育的立法保障——国外终身教育立法的启示，本文主要内容关键词为：终身教育论文,试论论文,启示论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1001-8794(2009)07-0035-03
中图分类号：G72文献标识码：A
党的十七大报告明确提出将“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”、“构建终身教育体系”作为全面建设小康社会的奋斗目标和重大任务。可见，推进终身教育的发展已成为我国教育改革和发展的一项重要任务。事实上，自1965年国际成人教育促进委员会第三次会议提出“终身教育”的基本原则和理念后，在联合国教科文组织、各国社会与民间组织及政府力量的推动下，终身教育的理论与实践在世界各国都获得了一定的发展。特别是20世纪末期以来，许多国家都开始发挥政府职能和通过立法手段促进终身教育的顺利实施，这为我国推进终身教育的发展提供了十分宝贵的可资借鉴的经验。
一、终身教育何以需要立法保障
通过法律制度实现国家的计划、指挥、协调和控制，可以说是一个国家教育走上现代化的标志之一；“以法治教”是现代教育的必然要求。就终身教育而言，它的发展需要立法保障的原因还表现在如下几个方面：
首先，国际终身教育立法的趋势使然。就当今世界教育发展的整体趋势来看，各发达国家纷纷以终身教育思想作为其教育改革的指导思想，并以立法的手段来推进本国终身教育体系的构建。譬如，法国早在1972年就通过了终身教育法，1989年的《关于教育的附加报告草案》更是明确指出“终身教育是学校、大学及工作人员的一项使命”；1976年美国国会通过了《终身学习法》，规定在联邦教育部设立终身教育局，随后在1994年签署的《目标2000：美国教育法案》第五条中强调并鼓励为公民提供终身学习的机会；日本于1988年将社会教育局更名为终身学习局，并发表白皮书《日本文教政策：终身学习最新发展》，1990年又颁布了《关于完善振兴终身学习政策措施的推进体制的法律》(简称《终身学习振兴法》)。[1]显然，任何一项教育体系的建构和推行最终都离不开法律的健全与完善，所以通过教育立法保障我国终身教育的推行是符合国际潮流的。
其次，我国现时教育改革和未来发展的要求使然。从教育体系本身所具有的特性来看，由于一国之教育体系的形成其中大都蕴涵着长久的历史积淀和文化传统，为了保持一定的稳定性和持续性，教育体系也大都具有保守性和滞后性的特征。因此，任何企图对教育体系进行改革的思想和举措一旦落到实处就往往难以深入推进。从我国社会的现实状况来看也是如此，由于历史对教育造成的过多欠账，以致社会上的大多数人仍热衷于功利性的应试教育，过分推崇文凭的现象亦普遍存在，无疑这些对教育的理解误区都会对终身教育体系的构建形成很大的阻力和障碍；其现实的结果之一是导致我国对于终身教育的回应已经落后于世界先进国家；因而要切实推广终身教育思想，加大终身教育体系构建的力度，就不仅需要人们进一步转变观念，营造健康的终身教育氛围；而更为重要的是，通过国家行政力量的推动，尤其是立法制度的建立来对已有的国民教育体系实行整体性的宏观改革。这一自上而下的整体推动不仅重要而且必须，因为它不仅可以扭转我国社会普遍存在的重文凭、轻能力的短视意识，而且对增强终身教育的全民意识及形成终身教育体系构建的社会基础也可发挥重要的作用。尽管党的“十六大”报告已经明确提出了建立终身教育体系的要求，这是国家政策对终身教育的回应。但是，如果没有具有强制作用的法律的支持，终身教育体系的建立和推行仍然是“不可能任务”。所以，必须对终身教育进行立法保障。
最后，终身教育权利的创设使然。在当今越来越认识并重视权利的时代，以及法律发展的历史事实也一直表明法源于权利意识这一科学命题。从这个意义上说，对终身教育立法是终身教育权利的已经被创设出来后的必然要求。终身教育的重要理念之一，是它的权利性和非功利性；亦即终身教育概念的提出实际上就已经创设了终身教育权利的概念，现在要使这个权利得以实现、落到实处，就必须对终身教育进行立法保障。换言之，终身教育体现于法典的主要价值，在于它体现或蕴含着教育权利的完全性、拓宽了教育权利的外延。
二、终身教育需要怎样的立法保障
通过考察世界发达国家和地区的经验后，我们确认终身教育的推进需要立法保障，现在的问题就变成了终身教育需要怎样的立法保障。同样，通过考察与研究这些国家和地区的教育立法动态，我们发现，他们大体上是遵循着如下的路径来实现终身教育的立法保障的：
首先，将终身教育纳入国家的社会发展规划和教育改革计划，提出明确的发展目标。譬如，1985-1987年间，日本临时教育审议会所提交的四个咨询报告中，就明确提出了构建日本“终身学习体系”的目标。韩国1980年的“730教育改革”是政府将终身教育纳入社会发展规划和教育改革计划的开端；1987年直属总统的教育改革审议会在教育改革十大课题中，对终身教育又做了具体的规定；1995年5月，韩国教育改革委员会公布的新的教育改革方案则将为创建开放教育社会、终身学习社会奠定基础摆在首要的位置。我国台湾地区早在1988年就提出“建立成人教育体系，以达成全民教育及终身教育目标”，1997年又提出了《“教育部”<推展终身教育，建立学习社会>中程计划》，1998年明确提出“迈向学习社会”的目标。前苏联也在20世纪80年代提出教育改革的一项重要内容就是发展“连续教育”。英国也于1998年2月发表了绿皮书《学习时代》，提出要在英国进行“学习的革命”，建立英国的终身学习体系。绿皮书承诺“到2002年，使70万年轻人接受进一步教育和高等教育；创建产业大学使之更容易满足企业和个人的技能需求；”“到2002年，使50万以上的成人提高他们的基本文字能力和数字能力”等。[2]
然后，通过设立特别法、修订或健全单行法推进终身教育的立法保障。如，20世纪80年代后期，自日本临时教育改革审议会连续提出4次报告书，就构建终身教育体系提供了具体的建议后，日本于1988年将文部省的社会教育局改称为终身学习局，成为文部省内的第一大局，作为推动日本终身学习体系建设的组织机构。1990年1月，日本中央教育审议会又专门就终身教育提出了一份《终身学习基础建设发展》的报告书；同年，日本内阁终于通过了由文部省提出的《终身学习振兴法案》，由国会通过了《关于振兴终身学习推进体制的法律》，即《终身学习振兴法》，从而开始以终身教育的特别法推进终身教育的实施。美国是世界上最早设立终身教育特别法的国家，但美国关于终身教育的相关立法与日本稍有不同，它起始于教育单行法的修正和完善，然后才针对终身教育的专门立法；具体而言，美国政府于1976年先在《高等教育法》的修正案中，增加了终身教育的项目，随后，才制定了终身教育的特别法，即《终身学习法》(Lifelong Learning ACT)。韩国则又是一种模式，它是将已有的单行法修订为终身教育法，然后又制定终身教育的特别法：1996年8月，韩国政府发表第四次教育改革方案，将《社会教育法》改订为《终身教育法》。此时，韩国的《终身教育法》实际上包括了社会教育法、成人教育法草案、职业学校法与补习及进修教育法，甚至包括带薪教育假与学习成就认可等方面的法规。[3]鉴于终身教育发展的现实需要，韩国政府又于1999年8月制定了专门的《终身教育法》并于2000年3月生效。[4]法国在世界上第一个提出并使用“终身教育”这个概念，而且法国是世界上第一个针对终身教育进行立法的国家，但是它的终身教育立法并不就整个终身教育而言的，具体地说，针对的是终身化的职业继续教育，即1971年7月，法国国民议会制定并通过《终身教育的范围内职业继续教育组织法》，简称为《终身职业教育法》。[5]严格地说，这部法令不是一部完整意义上的终身教育法，它的法律调整对象并不是目前人们所理解的完整的终身教育体系的建立和发展，而是法国职业继续教育体系的建立和发展，只不过在这部法律中是把职业继续教育放在终身教育的背景中进行思考的。所以，法国的《终身职业教育法》实际上是一部比较完善的关于成人教育或继续教育的立法。但是，它的颁布与实施还是推动了法国终身教育走上了制度化的轨道。
借鉴国外终身教育相关立法的经验，我们认为，我国终身教育立法保障的可行路径大体上如下：设立促进终身教育推行的特别法——健全或修改相关的教育单行法——修改教育母法和宪法——修改和完善终身教育的单行法。具体而言，就是首先需要设立一部终身教育促进法作为特别法，它将对健全和修改相关的教育单行法发挥重要的作用。如在成人教育、社会教育等方面，可促进教育法律、法规的健全；如在义务教育、职业教育、高等教育等方面，可推动教育法律、法规的修订、完善。惟有如此，我们才能为运用终身教育理念指导各类教育实践，全面深化教育改革找到必要的法律依据和法律保障。但是，作为特别法的终身教育促进法，还只是一部过渡性的法律，在有效期内，它对教育法形成必要的、全面的补充。待到条件成熟后，即在众多教育单行法的修改和健全引发教育母法(教育法)或者宪法的完善以充分反映终身教育的理念之后，这时就需要重新修订终身教育的促进法，形成比较完善的单行法，以规范终身教育体系的良好运行。这里需要指出的是，要求终身教育的理念不仅仅在教育法中得到体现，还要在国家的根本大法——宪法中得到反映，是因为终身教育的实施要求只有上升为宪法规范，才能为修改教育母法提供法律依据。只有当宪法确立了终身教育理念和实施要求的规范时，才能要求同时制定相应的具体的法律、法规去落实宪法的要求。
三、我国终身教育立法的现状与问题
终身教育思想传入我国以后，受到了政府和学界的高度重视，学界呼吁对终身教育进行立法，各级政府部门也开始注重对终身教育的立法保障。我国政府部门许多的政策性文件涉及到终身教育，已经开始将终身教育纳入国家的社会发展规划和教育改革计划，这为我国终身教育的立法保障奠定了政策性基础。同时，我国的地方政府已经做出或正在做积极的立法努力，例如2005年9月28日，福建省正式颁布实施了《福建省终身教育促进条例》。尽管我国终身教育立法虽然在某些地区、某些部门、某些方面取得了突破性进展，但总体而言，仍存在着一些不容忽视的现实问题，主要体现在如下几个方面：
首先，相关的政策、法令比较多，但是终身教育的直接立法太少。近些年，从中央到地方各级政府都纷纷将终身教育纳入社会发展规划和教育改革计划，从而出台的大量政策性文件都涉及到终身教育体系的建构问题。如《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》、《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》等，都涉及到了终身教育体系的建设、学习型社会的构建等问题。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》等法令也多有提及要建立终身教育体系和学习型社会。但与此形成鲜明对比的是，我国终身教育的直接立法工作却相对缓慢，到目前为止只有台湾和福建两个省完成了专门的终身教育法的立法工作。
其次，地方立法先行，国家立法滞后。我国的终身教育立法，体现出明显的由下而上的发展趋势。我国的台湾省和福建省立足于本地区丰富的终身教育实践，建立了适宜本地区的终身教育法律法规，完成了终身教育的地方立法；目前，我国仍有许多省市在酝酿或正在制定针对本地区的终身教育法规或相关法律。与此形成鲜明对比的是，我们国家终身教育的国家立法工作却明显滞后，虽然教育部目前已开始着手起草“终身教育法”，终身教育国家立法可在不久的将来颁布实施，但国家立法滞后于地方立法却是不争的事实。国家立法的缺失，不仅使我国终身教育发展失去了有力的法律保障，也使终身教育地方立法缺少了依据和准绳。
最后，现有终身教育立法还不完善。我国终身教育立法尚处于初始阶段，终身教育立法还很不完善，立法的内容还不尽翔实，对全民学习、终身学习的重要性，政府的责任和群众的义务，终身教育体系的构建和运转等问题规定的还不是很明确，还需要进一步修订与提高。以《福建省终身教育促进条例》为例，《条例》对终身教育、终身学习等相关的概念没有做出明确的解释，没有明确规定终身教育与国民教育、职业教育、成人教育的关系等等。[6]
四、完善我国终身教育立法保障的建议
从我国终身教育立法的现状与问题出发，结合前文提出的我国终身教育立法保障的可行路径，我们认为要完善我国终身教育立法保障还需完成如下工作：
首先，尝试同时推进国家的“终身教育促进法”与地方的终身教育法的立法。国家要制定一部“终身教育促进法”，它应该是一部有关终身教育基本政策、基本制度的法律，它必须从国家、全局的高度出发，为制定或修订下位法或相关的教育单行法提供法律依据。之所以称为“终身教育促进法”而不直接称为“终身教育法”，是基于它目前的功能定位。我们认为，当前国家制定终身教育促进法的功能定位是为目前终身教育工作提供基本的准则，为其他教育单行法和地方性教育法规的制定或修订提供指导性意见。换言之，它更多地表现为促进我国当前终身教育的推行，而规范终身教育的运行则退居次位。我们之所以将“终身教育促进法”定位为一部有关终身教育基本政策、基本制度的法律，是因为我国是一个幅员辽阔的国家，我国各地社会发展的特殊历史渊源及现实条件决定了其在社会、经济和文化领域都存在着较大的差异，因而在终身教育这样一个尚未建立起法律体系的空白领域，如果一开始就从国家层面要求以统一标准整齐划一地制定出一部全国适用的终身教育法，显然是不现实的。而只能是从国家法层面为地方法规的制定提供一般性的指导，各地因地制宜地尝试制定适合当地发展的地方性终身教育法规，以规范和促进当地终身教育的完善和发展。地方性终身教育法规的制定，可以更加贴近地方的实际和特点，使立法原则和精神进一步落到实处，从而促进国家相关法律与地方性法律的不断健全和完善，并最终促成两者之间的良性互动。
其次，依据“终身教育促进法”的要求对现行相关法律法规进行适当的修正和完善，以增加和充实有关终身教育的法律、法规内容。在我国现行的有关各类教育法的具体内容中，已或多或少地涉及到终身教育的发展问题，只是以终身教育为主题的单行法尚未制定。为此，能否在已有法律法规的基础上进行适当的修正和完善，以突出规范终身教育的具体内容，甚至把一些相近领域的法规或条例，如有关成人教育、职业教育或社区教育的法律法规，使之修订为以终身教育为主要框架或围绕终身教育为主题而展开的法律法规，则既是一条行之有效、而又较为具有基础和条件的立法渠道。就国外的状况而言，法国对此早有尝试，美国亦在1976年对《高等教育法案》进行修订，并在此基础上形成了《终身学习法案》。
最后，综合地方终身教育立法的经验和相关单行法的修订情况，充实“终身教育促进法”，形成比较完善的国家层面的“终身教育法”。此刻的“终身教育法”，要从国家层面上明确终身教育体系的指导思想、发展目标、法律地位、服务对象、实施方式、责任权益、运作机制、实施途径、监督评估以及终身教育的范围和机构等等，从而最终为终身教育的发展提供切实可靠的立法保障。