地方政府的土地经营能力
——基于土地产权结构和经营策略的分析
□陈永杰
（杭州师范大学公共管理学院,浙江杭州311121）
摘 要： 从土地产权结构和经营策略两个维度，引入地方政府土地经营能力的分析概念并解释其来源和形成过程，以此拓展已有研究中的“动力-过程”分析框架。地方政府的土地经营能力由一组权利构成：土地规划权、土地征收储备权、土地经营权。这些权利内生于中国的土地公有产权结构，并借助一系列具体制度安排派生而来，其行使和运作在当前是一个策略性过程。地方政府借助基于规划权和发展权所建构的“公共利益”策略和基于经营权的“分类经营”策略，极大地强化了地方政府的组织和资本动员能力，进而为地方政府持续、高效地实施土地经营行为奠定了基础。
关键词： 土地产权结构；土地经营策略；土地经营能力；地方政府
改革开放以来，地方政府并没有单纯地向服务型政府转变，而是在“增长竞争”压力下，呈现出明显的发展型和经营性特征[1]。20世纪90年代以来，随着地方政府从经营企业向经营辖区的转变[2]，“以地生财”和“以地引资”等土地经营活动成为地方政府经营的重点，并由此成为观察地方政府经济增长逻辑的一个重要“窗口”[3-4]。已有研究着重讨论了地方政府土地经营的动力机制（激励/约束）和微观的土地出让策略，但却忽略了地方政府土地经营行为何以能够产生，即土地经营能力从何而来这一问题。这一问题的重要性在于，激励/约束固然重要，但如果缺乏足够的能力，一项组织行为便难以产生。例如，从国际比较的角度来看，一些私有制国家的地方政府与中国地方政府其实面临类似的激励/约束，如财政约束、增长压力等，但并没有产生像中国地方政府这样如此显著的土地经营行为，原因不在于缺乏经营动力，而是缺乏足够的能力基础。因此，本文将拓展已有研究中土地经营行为的动力和过程分析框架，引入地方政府土地经营能力概念，从土地产权结构和经营策略两个维度，分析其来源和形成过程。
一、文献评述
地方政府的土地经营行为何以产生？现有研究可大致划分为约束假说、激励假说和制度假说三类假说。前两类假说主要集中于土地经营行为产生的原因，后一类假说涉及到了地方政府的土地经营能力。约束假说认为，土地经营行为是分税制改革的“副产品”，这些学者认为地方政府热衷于土地运作是为了寻求其他收入来源，以应对分税制改革带来的财政约束[5-7]。激励假说通过实证检验认为约束假说并不能完全解释地方政府的土地经营行为，这一行为产生的真正原因是投资冲动[8]。该假说认为在政治晋升和财税收入激励下，地方政府具有“投资冲动”的特征，策略性的土地经营行为主要用来增强招商引资的竞争力[9-11]。在这些学者看来，土地经营行为是地方政府“投资激励”所内生出来的。不过，无论是财政压力还是投资冲动都可归于土地经营行为的形成“动机”，但却忽视了土地经营行为何以可能，即地方政府的土地经营能力。制度假说从土地交易市场的需求侧和供给侧两个向度初步回答了这一问题：一方面随着20世纪90年代自由开放市场和住房商品化市场的初步形成，市场资本对城市土地的需求量显著扩张[12]；另一方面，地方政府借助国家的一系列制度安排实现了“对建设用地的政府管制，土地征用的强制性以及对一级市场的垄断”[13]。由此，扩张的外部需求和土地的垄断供应共同推动了“以地生财”和“以地引资”得以实现、持续和强化。关于土地经营的运作过程，现有学者分别从宏观、中观和微观层次进行了描述和分析。从宏观来看，土地经营的过程本质上是一种“土地-财政-金融三位一体的发展模式”[14]，并形成了一种“双层经营结构”[2]。从中观层面看，土地经营的过程是一种“以地生财，以财养地”的投融资模式，即一方面通过土地财政和土地金融获取城市建设资金，另一方面通过城市基础设施投资，又带动土地价格的上涨，如此形成土地经营和城市建设之间的正反馈关系[4][15]。从微观来看，土地出让过程充满着策略性，例如周期性出让策略[16]、空间策略模仿[17]等。陶然、陆曦等进一步具体分析了地方政府的出让策略，即商住用地出让采用高价、限制性供给的策略，工业用地出让采取低价和过度供给的策略，原因在于这两种不同性质的土地具有财税收入的激励异质性和消费市场的异质性，这两种异质性从激励和约束两个角度推动地方政府采取不同的土地出让策略[7]。此外，一些学者还进一步分析了土地经营过程中的权力结构和治理机制，发现这一过程是一种政治、行政和公司权力（机制）统合运用的过程[18]。
总体而言，现有研究文献围绕地方政府土地经营的动力机制和策略行为为我们描绘了一幅地方政府“以地谋增长”的治理图景。但这些文献主要基于地方政府土地经营行为的动力和过程环节，却忽视了能力环节。具体包括两个问题：第一，地方政府的土地经营能力从何而来？一些学者认为政府征用土地的强制性，对建设用地的管制和对土地一级市场的垄断为地方政府的土地经营提供了基础，那么这一“基础”的基础是什么？与土地经营能力的内在关联是什么？第二，地方政府的土地经营过程充满了策略性，这些经营策略反映了地方政府何种治理逻辑，对地方政府的土地经营能力又有何影响？本文将围绕这两个问题，尝试对地方政府的土地经营能力展开分析。
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二、土地产权结构、制度建构与权利派生
中国的土地公有产权结构为地方政府的土地经营能力奠定了根本性的制度基础。这一作用机制体现在：土地公有产权结构通过一系列制度建构派生出了地方政府最主要的三项权利，即土地规划权、土地征收储备权和土地经营权。这些权利构成了地方政府土地经营能力的基本框架，为地方政府完成土地经营的基本环节奠定了基础。
（一）土地公有产权结构和基本特征
产权具有两个重要特征：第一，产权是一束权利[19]，包括所有权、收益权和控制权[20]；第二，权利是可分离的（separability of rights）[21]，即由一方拥有某些权利，同时将其他权利委托给另一方。例如，当一项财产为“公共所有”时，每一个人在这一财产中拥有份额并拥有相应的收益权时，每一个人直接控制财产的使用就变得不可能，而必须寻找代理人来代理经营，如此，所有权、收益权和控制权便发生了分离。依此来看社会主义公有产权，具有以下三个核心特征：第一，所有权的分散，即由全民所有制和劳动群众集体所有制所构成的生产资料的社会主义公有制，意味着生产资料的所有权高度分散在每一个具有合法身份的公民个体手中，每个合法公民都拥有相应的收益权；第二，权利的分离性，即所有权的分散性导致公民个体难以直接行使公共财产的控制权，而必须通过所有权和控制权分离，寻求代理人来集中行使控制权，在社会主义公有产权结构中，国家（政府）或集体则扮演了代理人的角色；第三，收益的再分配性，即每个合法公民虽然都拥有相应的收益权，但由于无法直接行使公共财产的控制权，而必须交由代理人集中行使，因此，每个所有者的收益是间接的，即由代理人（国家/政府或集体）代表社会成员对公有资产进行集中使用，资产收益再在社会成员之间进行分配[22]。
通过签订规范的生产服务合同，严格明确各方责、权、利，皖神公司与10多个家庭农场、农民专业合作社结成分工协作关系。公司作为龙头企业，承担着农产品加工、流通、储运、销售以及统一制定生产规划和生产标准等职责；农民专业合作社上联龙头企业，下接家庭农场，起到纽带作用；家庭农场按龙头企业要求进行标准化生产，以高于市场的价格向龙头企业提供安全可靠的农产品。在这个生产经营体系中，一二三产实现了联动和融合，提升了农业产业化水平和农业综合竞争力。它就是“现代农业产业化联合体”。
图1 城镇国有土地的产权结构
资料来源：作者自制
不过，无论哪种策略，都不符合市场中的“买卖”逻辑。首先，不符合市场交易中的市场定价和竞价原则。无论是出让、出租还是入股，地方政府都不是根据市场来定价，而是根据投资企业的投资规模、强度、产值等采取相应的优惠价格。例如出让模式中的零地价，出租模式中的优惠租金、租金全额奖励③ 优惠租金与成本租金之间的差额由管委会补贴给企业，因此，优惠租金基本等同于成本租金。租金全额奖励是指，投资企业达到地方政府对营业额等的要求后，会获得与租金相等的奖励，实际上就是享受零租金。参见：关于印发《银川经济技术开发区工业厂房租赁管理暂行办法》的通知[EB/OL].[2018-05-01]http://www.yinchuan.gov.cn/xxgk/bmxxgkml/jjkfqgwh/xxgkml/bmqtwj/201803/t20180306_698722.html ，入股模式中的股份比例折扣等① 所谓股份比例折扣，是指故意低估土地和厂房成本，进而降低股份比例，以吸引投资。访谈记录，2018-06-11。 。其次，政企关系具有统合性和持续性特征。政府和企业并非是“一锤子买卖”式的交易关系，而是会对企业的后续经营情况进行持续服务、支持、监督和考核，形成较为明显的统合性特征。所谓统合性源于戴慕珍所提出的地方性国家统合主义（Local Sate Corporatism）。她认为基层政府与乡镇企业的利益互赖性以及基层政府通过控制权对乡镇企业经营的约束和扶持是形成乡镇工业奇迹的重要原因② 1989年，戴慕珍在其论文《当代中国的国家与农民：乡镇政府的政治经济》中首次提出了“地方性国家统合主义，并于1995年在China Quarterly上对地方性国家统合主义的内涵做了专门细致的描述。参见Oi J C.The Role of the Local State in China's Transitional Economy[J].China Quarterly,1995,144(4):pp.1132-1149. 。当然，随着民营化和市场化推进，地方政府这种直接介入和干预企业经营的模式在逐渐消退，但地方政府的经营性和统合性特征仍然存在，只是从经营企业转向了经营辖区。以开发区为例，在企业的后续经营中，开发区管委会犹如以“企业服务总公司”“保姆”“挡箭牌”的角色来服务企业的发展，“使区内企业减少，甚至免受体制上不适应部分对其的伤害和不利影响”[28]。最后，对需求者资质的选择性。不同资质的企业享受不同的优惠。所谓“决定土地价值的是产值，而不是地价”[29]。在地区竞争和产业规划的约束下，土地出让给谁，以何种价格出让，地方政府往往考虑的是企业的综合资质，例如是否属于本地优先扶持的产业，项目投资总额、投资强度、预期税收、产值等等。例如，山西一开发区明确规定：对每功能单元投资总额在3000万元至5000万元（含5000万元）、5000万元至1亿元（含1亿元）、1亿元以上的项目（要求投资强度每亩不得低于60万元），建成投产后，分别按土地出让价款的50%、60%、80%予以奖励扶持③ 参见山西太行山农产品物流园区开发建设优惠政策[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=dHL-mOSeN_AQ1aqWpg4lzzy7J00xl5_fwOLwzwN1DkJ4sTd89QyKCbucdyT8l[2018-05-01]MI0WtBN7t7cpA-AVb-SohWqWhj00_fPkfuRJUa8qRGK2JqW 。这一优惠政策相当于地方政府依据企业的投资总额，分别执行土地出让价款5折、4折和2折的优惠标准价。再如，杭州市于2014年启动了“亩产倍增”计划，旨在严格工业用地准入管理。该市以工业项目的投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收为指标建立了准入门槛。比如，国家级开发区、省级产业集聚区新增工业用地投资总额不低于1亿元，投资强度不低于500万元/亩，产值不低于850万元/亩，税收不低于40万元/亩；省级开发区、市区新增工业用地投资总额不低于5000万元，投资强度不低于400万元/亩，产值不低于720万元/亩，税收不低于30万元/亩④ 参见杭州市人民政府关于实施“亩产倍增”计划促进土地节约集约利用的若干意见（杭政〔2014〕12号）[EB/OL].[2018-05-01]http://www.hangzhou.gov.cn/art/2014/3/28/art_807332_1587.html 。
（一）商住用地的“买卖”逻辑
整体来看，构成地方政府土地经营能力的一组权利是一个策略性运用过程。除了基于经营权所形成的“分类经营”策略之外，地方政府还策略性地运用规划权和发展权来建构“公共利益”，为相机征收和储备土地奠定正当性和合法性基础。地方政府通过策略性运用这些权利，显著强化了地方政府的组织和资本动员能力，这一过程包含两种机制。
蔬菜定植时，浇穴水不要大水漫灌，要做到“五浇五不浇”，即浇晴不浇阴（晴天浇，阴天不浇）、浇前不浇后（午前浇，午后不浇）、浇小不浇大（浇小水，不大水漫灌）、浇温不浇凉（冬春季水温低，浇水时要先预热，待水温与地温接近时再浇）、浇暗不浇明（浇暗水，不浇明水）。同时，大力推广滴灌、渗灌等新技术。
这些公共权利构成了地方政府经营能力的基本要素，但这些权利并非天然形成，而是根植于土地的公有产权制度，并通过一系列制度建构派生而来。具体来讲，这些关键性的制度建构体现在五个方面。
第一，我国《宪法》和《土地管理法》规定，城市（镇）土地归国家所有，国务院代表国家经营和管理城市国有土地，而从公民到代表国家的中央政府再到地方政府两级委托代理关系事实上赋予了地方政府对城市国有土地的控制权。第二，《城乡规划法》《关于加强国有土地资产管理的通知》等制度赋予了地方政府对城市总体规划和控制性规划的制定权。第三，我国《宪法》《土地管理法》《物权法》规定，政府为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，同时按照《土地储备管理办法》（国地资源（2017）17号）的规定，地方政府（市、县人民政府）批准成立土地储备机构统一承担本行政辖区内土地储备工作，因而这些制度规定明确了地方政府的土地征收、储备权。第四，按照我国《土地管理法》的相关规定，国家实行土地用途管制制度④ 《土地管理法》第四章第三十四条。 。依据《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。此外，农业用地转为建设用地需要符合当地政府的土地利用规划并且由相应层级政府批准、征收、出让后再进行开发建设。这意味着土地的发展权也控制在地方政府手中。第五，地方政府通过规划、征收、储备，成为城市国有土地的垄断供应者，并依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《担保法》等进行土地经营，即土地使用权出让和抵押。
需要指出的是，上述一系列制度安排是建立在土地公有产权基础上的，土地公有产权结构赋予了国家代表全体合法公民行使土地的经营和管理权，因此，国家可以正当且合法地以公共利益的名义来建构上述制度，进而派生出土地经营的一系列相关权利。在这个意义上，土地公有产权结构为这些具体的制度安排提供了正当性和合法性，并成为这些制度基础的“基础”。在土地私有制国家，土地的私有属性以及相应的政治制度安排赋予并且保障了每个合法公民的私有权利，政府缺乏正当性和能力来代表公民统一经营土地资产。仅从这一个角度来看，中国的地方政府类似于一个“拥有大额可变现资产”的资产公司，而西方私有制国家中的政府则类似于一个“物业公司”，这一差异是中国地方政府与这些国家的地方政府相比，在调控辖区经济发展中更具自主性和能动性的重要原因。
图2 城镇国有土地产权结构及权利派生
资料来源：作者自制
三、地方政府分类经营的策略逻辑
其次，进一步提高城镇化率，使更多的农村人口转化为城市人口，已成为国家发展的必然，因此，农村人口的教育问题就变得尤为重要。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，我国农村网民规模为2.11亿，农村互联网普及率为36.5%。农村人口已经具备智慧教育的服务能力和基础设施，农村市场可以作为一个长期的市场和业务增长点。
就产权的三项权利而言，控制权是最为根本的[24]，因为任何产权和所有权的实现都必然通过控制权而完成[25]。从实践来看，地方政府对城镇国有土地的控制权大致由三项权利构成或表现（见图2），即土地规划权，土地征收、储备权，土地经营权。其中土地经营权又可具体划分为三项权利：土地发展权、土地出让权和土地抵押权。土地发展权是将土地变更为不同用途的权利，是对土地在利用上进行再开发的权利[26]。地方政府掌握土地发展权意味着地方政府可适时调整土地的使用性质和对土地的二次开发，并且垄断土地发展权所带来的收益。土地出让权是地方政府将城镇国有土地的使用权在一定年限内让与土地使用者，并且收取土地使用权出让金的权利。土地出让权是地方政府土地经营权中最主要的权利之一，土地出让权所带来的土地出让金收入，在县市一级政府的预算外收入中，比重一般高达70%左右[27]。因此，土地出让权及其垄断构成了地方政府“土地财政”的基础性权利。土地抵押权是地方政府通过设立融资平台公司，以土地使用权证作为凭证，向银行申请土地抵押贷款的权利。土地抵押贷款是地方政府规避融资约束的重要策略，并成为融资平台公司获得银行贷款的主要方式，这一过程成为“土地金融”的主要环节。
从结构来看，土地公有产权通过一系列制度建构所派生出来的一组权利构成了地方政府土地经营能力的基本框架。但从经营过程来看，地方政府的土地经营充满着策略性。典型的策略性体现为地方政府所采取的商住用地和工业用地差异化的“分类经营”策略，即商住用地多采用高价、竞争性供给策略，工业用地多采用低价和协议性供给策略。这两种截然不同的土地经营策略反映着地方政府不同的经营逻辑。
市场中的买卖行为有如下特征：第一，遵循价格竞争原则，根据价格的高低来决定是否能成功实现交易；第二，交易的单次性，成交即意味着单位交易关系的结束，同时，除了买卖关系，双方不形成其他关系；第三，交易主体资格的“非歧视性”，即除了一些特殊规定，交易过程完全遵循价格规律，交易者其他条件，例如营业额、投资强度、预期税收等不影响交易的成功与否。地方政府的商住用地出让类似于市场中的买卖行为。首先，商住用地绝大多数采用招拍挂的竞价出让方式，且几乎完全遵循“价高者得”的交易原则。近几年房地产价格的快速上涨和“地王”频现，足以说明商住用地交易的激烈竞争。其次，商住用地一旦交易成功，出让者与受让者之间的交易关系即宣布结束，且不会形成其他关系，除非发生法律纠纷，出让者不会介入和干预受让者的经营情况。再次，只要符合最基本的准入资质，任何有需求的企业都可以参与，地方政府则主要依据出价高低来选择受让者。因此，商住用地的出让类似市场交易中的“买卖”逻辑，当然这里的“买卖”是指政府将土地使用权在一定时期内，按照市场交易原则“卖”给需求者。
（二）工业用地的“入股”逻辑
检测结果表明，本次施工路段施工后的各项路用性能指标，均满足规范要求。英达就地热再生技术得到了广东广惠高速公路有限公司相关领导的肯定，认为此次施工完全体现了质量效益高、环境社会效益好、经济效益优、节能减排等优势，并要求在以后的养护工作中积极的采用新技术、新设备、新工艺。
工业用地的经营策略大致划分为三种：第一，出让策略，即由地方政府直接将工业用地使用权出让给投资企业，由企业建设厂房；第二，出租策略，即地方政府不出让土地，而是代建厂房，直接租给投资企业，地方政府只象征性地收取租金；第三，入股策略，即地方政府同样代建厂房，但会把土地成本和厂房建设成本比照企业的投资额，折算成一定股份比例。地方政府不参与企业的利润分红，而是规定在特定期限内，由投资企业按照土地和厂房成本价回购政府所持股份，使企业成为土地和厂房的所有者① 这一过程通常由地方政府成立的公司例如产业基金公司来操作。源于笔者的访谈记录，2018-06-11。 。近年来企业越来越倾向于第三种模式，原因在于第三种模式可以降低企业的建设、生产周期，减轻企业负担，且企业可根据自身的经营情况弹性决定“去留”② 源于笔者的访谈记录，2018-06-1。 。
（二）制度建构与权利派生
利用电化学工作站CHI660E测二极管1N4007和2AP10伏安特性曲线如图3所示。二极管1N4007的正向降压约为0.5 V，与DH6101伏安特性仪测测量数值接近，但略小于实验平台中给出值（硅二极管0.7 V左右），二极管导通后，电流随着电压增大急剧增加。二极管2AP10的正向降压约为0.35 V，与DH6101伏安特性仪测测量数值接近，略大于实验平台中给出值（锗二极管0.2 V左右），二极管导通后，电流随着电压增大也急剧增加。图3中同样对这两条曲线做了高斯拟合，发现它们的拟合度很高（见表1）。
上述工业用地的经营策略，类似于市场中的“入股”逻辑。市场中的“入股”大致具有三个特征：第一，选择满足资质的入股企业；第二，达成入股协议，股东和企业成为紧密的利益共同体；第三，入股者更关注未来的长期收益而非即期收益。工业用地经营的“入股”逻辑体现在以下几点：
按照我国《土地管理法》第一章第二条之规定，我国实行土地的社会主义公有制。从所有权来看，分为全民所有制和劳动群众集体所有制。其中城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。本文所指的“经营土地”主要是指政府经营的城镇国有土地。从控制权和收益权来看，城市国有土地由国务院代表国家经营和管理① 《土地管理法》第一章第二条。 。虽然国务院代表国家经营和管理城市国有土地，但土地具体的经营权、收益权和大部分管理权却分散在各级政府手里。例如，土地使用权的出让和转让由市县人民政府负责② 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二章第九条和第三章第二十五条。 ；土地规划权除省、自治区人民政府所在地的市，人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划以外，省级以下的土地规划由省级政府或设区的市级政府批准③ 《土地管理法》第三章第二十一条。 。再如土地出让收益自1994年分税制改革之后由地方政府管理和支配[23]。因此，城镇国有土地的控制权和收益权具有双重委托代理的特征，如图1所示。
（1）地方政府寻找“入股对象”（招商引资），评估投资企业资质，例如是否符合地方的产业规划，以及投资规模、强度、预期产值、税收等等。（2）依据企业“资质”，确定土地价格、厂房租金、股份比例等优惠条件。（3）交易成功后，地方政府类似于“入股者”成为企业“股东”，和企业成为利益共同体，地方政府虽然不干预企业的具体决策运营，但仍然服务、支持、监督和考核投资企业的经营发展。在服务方面，例如通过“先建后批”“边建边批”“容缺受理”“全程代办”等体制变通方式提高行政服务效率，降低制度性交易成本；在支持方面，通过建立人才、技术、资金等多位一体的政策支持制度，解决企业经营中的困难；在监督考核方面，地方政府通过建立工业用地项目监管考核办法和退出机制，来保障投资的可靠性、质量和未来收益。例如，定期对投资情况（投资总额、固定资产投资额、单位用地面积投资强度）及土地产出效率（产出投入比、亩均工业产出值）等进行监督考核，并出台相关奖惩政策予以约束⑤ 参见杭州市工业用地项目评价考核暂行办法[EB/OL].[2018-05-01]http://www.hzjxw.gov.cn/2011_125/# 。对不达标的企业实施退出机制，通过分类引导、强化倒逼、奖励补偿的方式对不达标企业进行清退转移⑥ 参见珠海市科技工贸和信息化局印发关于强化企业退出机制进一步推进产业转移的实施意见(试行)（珠科工贸信〔2011〕1082号）[EB/OL].[2018-05-01]https://wenku.baidu.com/view/a2db0bf1ba0d4a7302763a3f.html 。（4）地方政府通过分享投资企业带来的GDP和长期财税收益，来获取“入股收益”。当然，“入股”是一个比喻的概念，意在描述地方政府在竞争激烈的招商引资争夺战中，以土地为基础，“不计成本”地通过各种优惠方式吸引投资企业，与投资企业形成利益联盟，持续服务、支持和监督企业发展，分享投资企业所带来的GDP和长期财税收益的现象。
地方政府的上述两种经营策略虽然各自有着不同的特征和逻辑，但二者并非是彼此孤立的，而是相互支持和强化的。事实上，正是这种互利强化关系才使得这两种出让策略以及土地财政、土地金融现象得以持续。在第四部分，本文将详细描述这种互利强化关系，并分析这种关系对地方政府经营能力的影响。
四、权利的策略性运用对土地经营能力的影响
单作某一种品种对资源环境会造成破坏和过度汲取，几年后产量下降，病害增多，效益下降，农民种养风险较大。通过稻渔综合种养，即使在苗种价格高、饲料价格逐年上升、单产水平低等不利因素的影响下，仍可获得较好的经济效益。
（一）地方政府以规划权和发展权建构“公共利益”，为相机征收和储备土地奠定正当性和合法性基础，进而强化地方政府的组织动员能力
按照我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而何为公共利益，我国法律制度并没有明确定义。事实上，在“为增长而竞争”的激励下，地方政府并非仅仅是公共利益的“代言人”，是具有了自利性，扮演着“自利者”的角色，如为了政绩进行大面积的拆迁等等[30]。地方政府的“自利性”必然会在土地征收及征用过程中与公共利益产生冲突，地方政府的策略之一便是利用所控制的规划权和发展权，来建构“公共利益”，以化解这种冲突。从法律效力上看，地方政府的规划一旦获得批准并出台文件，便意味着这种规划具有了合法性（至少在名义上）。同时，地方政府对规划权和发展权的控制意味着地方政府具有相机调整规划的权力，这种调整权力既可以为公共利益服务，也可以为地方政府自身目标服务。例如，地方政府通过调整城市规划将原有工业用地变更为住宅或商业用地，进而名正言顺地收回这些土地。这也是有些地方“一届政府一届规划”等现象出现的原因[31]。如此，地方政府通过策略性地运用规划权和发展权，显著强化了组织动员能力，从而为地方政府低成本、高效率地完成土地规划、征收和储备奠定了基础。
（二）地方政府通过策略性运用经营权，依靠分类经营策略之间的互利强化关系，进一步强化自身的资本动员能力
在经济增长压力下，地方政府面临着双重约束：一是分税制改革后的财政约束，地方政府生产性基础设施建设投资能力受到限制；二是横向的引资竞争压力。就土地经营而言，前者要求地方政府高价“卖地”，以最大化获取土地收益，增强投资能力；后者要求地方政府低价供给，以增强引资能力。如此便形成了地方政府商住用地和工业用地“分类经营”的策略，这两种经营策略之间存在着互利强化关系。基层官员对开发区规划的描述形象地反映了这一关系：“开发区现在主要做两件事情，一件事情是‘建区’，即‘做工业’，靠的是长期的税收；另一种是‘造城’，也就是做房地产，短期收益大。这两者之间的区别，打个比方，相当于卖房和租房两种方式，卖房就是做房地产，钱来得快；租房，则相当于做工业，一件天长地久的事，资金周转比较慢。只有两者平衡，开发区的资金链滚动才能维持下去”① 源于笔者访谈纪录，2016-07-01。 。地方政府依靠这两种策略之间的互利强化关系极大地强化了资本动员能力。这一过程大致包括四个环节。
第一，地方政府通过商住用地高价、竞争性供给“买卖”策略，最大程度地获取土地短期收益；通过工业用地的低价、协议性供给的“入股”策略，来吸引投资，获取工业用地所带来的长期财税收益。而工业用地短期的经营亏损则由商住用地的收支盈余来横向补贴。第二，投资企业的集聚会间接拉动商住用地的土地价格。一方面投资企业所带来的人才、产业集聚会拉动消费和房地产市场，刺激对商住用地的需求；另一方面，投资企业所带来的财税收入，有助于地方政府进一步改善基础设施和公共服务，增加土地的附加值。加之地方政府对土地使用权的垄断和策略性供应，会进一步助推土地价格上涨。第三，土地价格的上涨会进一步增强地方政府的投资能力：一方面，土地价格上涨会直接增加土地出让的相关收入；另一方面，土地价格上涨会通过“抵押品效应”（Collateral Effect）[32]，增加土地抵押价值，扩大融资规模。第四，地方政府投资能力的增强，有助于进一步完善基础设施，增强招商引资的竞争能力，进而形成“以地生财，以财养地”的互利强化关系。如此，地方政府通过策略性运用土地经营权，使得地方政府的资本动员能力得到空前增强。
图3 两种经营策略之间的互利强化关系
资料来源：作者自制
五、结论与讨论
与已有研究侧重于地方政府土地经营行为的动力机制和具体过程相比，本文引入了地方政府的土地经营能力概念，并从土地产权结构和经营策略的视角解释了地方政府土地经营能力的来源和形成过程。本文认为，地方政府的土地经营能力由一组权利构成，这些权利内生于中国的土地公有产权结构并通过一系列制度建构派生出来。这些权利的运用是一个策略性过程，一方面地方政府策略性地运用规划权和发展权，通过建构公共利益，为征收和储备土地提供正当性和合法性基础；另一方面地方政府通过策略性地运用经营权，形成了商住用地“买卖”和工业用地“入股”的分类经营策略，并依靠两者之间的互利强化关系实现了土地财政和土地金融的持续、强化。总体来看，土地公有产权结构所派生的一组权利，构成了地方政府土地经营能力的基本框架，为地方政府完成土地经营的基本环节奠定了基础。同时，地方政府通过这些权利的策略性运用，极大地强化了自身的组织和资本动员能力。
上述结论的一个一般意义还在于为发展型国家模型（Development State Model）提供一种新的视角和经验。发展型国家模型强调增长共识，独立自主的官僚体系，有效的产业政策，紧密的政企关系等[33]。这些特征形成的基础是强国家能力，没有强国家能力既无法形成一致的增长共识，也无法使官僚体系独立自主而免受利益集团干扰，更无法制定有效的产业政策。基于东亚诸如日本、韩国等国家的发展经验而形成的发展型国家模型，强调了强国家能力的两个特征：一是主要探讨中央政府的能力，二是这种能力主要集中于政治能力。而我国的经验表明，在强调中央政府作用的同时，还需要关注多层级政府间的横向竞争以及地区竞争能力。而在地区竞争中，“土地”发挥着关键作用，“土地使用效率”关乎竞争能否胜出的基础，没有土地就没有什么可以发展。土地得到有效率的运用，其他皆次要[34]。在一定意义上，土地经营能力构成了地方政府竞争能力的基础。而中国的土地产权制度又为地方的土地经营能力奠定了基础。如此，纵向的制度安排（激励/约束）、横向的地区竞争，以及地方的土地经营能力共同形塑着中国的地方发展型政府（Local Development State），并成为解释中国经济增长奇迹的重要组成部分。
受到水电站施工地理位置、地质条件以及经济技术的影响，那么这些因素也会对水轮发电机组运行状态造成影响。由于每个水电站都是专门设计的，使得不同水电站的水轮发电机组振动情况不尽相同，可比性较差，可见其振动故障具有不规则性。
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Land Property Right Structure,Operation Strategy,and Local Governments’Land Operation Capacity
CHEN Yong-jie
Abstract From the two dimensions of land property right structure and operation strategy,we will introduce the concept to analyze local governments’land operation capacity and explain its origin and forming process,by which we can expand the"dynamic-process"analytical framework in existing studies.Local governments’land operation capacity consists of a set of rights:land planning right,land acquisition and reserve right,and land operation right.These rights are inherent in China's property right structure of land public ownership and derive with the help of a series of specific institutional arrangements.Their exercise and operation are currently a strategic process.With the help of"public interest"strategy based on the planning right and development right and of the"classified operation"strategy based on the operation right,local governments have greatly strengthened their organizing capacity and capital mobilization capability,which then will lay a foundation for local government to implement the land operation continuously and efficiently.
Key words land property right structure;land operation strategy;land operation capacity;local governments
中图分类号： D67
文献标识码： A
文章编号： 1008-7621（2019）01-0036-08
收稿日期： 2018-11-03
基金项目： 杭州市社科优秀青年人才培育计划专项课题（2018RCZX02）
作者简介： 陈永杰（1988－），男，杭州师范大学公共管理学院助理教授，浙江大学中国地方政府创新研究中心助理研究员。
（责任编辑 魏 新）
标签：土地产权结构论文; 土地经营策略论文; 土地经营能力论文; 地方政府论文; 杭州师范大学公共管理学院论文;