农村公共产品供给体制缺陷与农民负担，本文主要内容关键词为：农民负担论文,缺陷论文,体制论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担久减不下，反而有越减越重之势，且在中央政府强力干预下，农民负担也没有得到有效抑制和根本性扭转，说明在与农民负担相关联的一些制度设计和安排上，存在着明显的缺陷。这些制度缺陷如果得不到纠正，农民负担就不可能真正减轻。本文主要是从农村公共产品供给制度的设计和安排来分析和探讨农村公共产品供给与农民负担之间的关系。
一 农民负担及其分析
（一）农民负担现状
农民负担包括广义和狭义两个概念。广义的农民负担包括农民所承担的税收、工农产品不等价交换，以及提留统筹、集资摊派等，它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分摊。本文采用狭义的农民负担，即农民购买政府或社区制度外公共产品的支出。20世纪50年代以来，实际上我国农民的负担一直都存在，只不过由于某些原因，这些负担或者不重或者即使加重，也表现为以人民公社集体承受，个人不存在边界很清晰的单独承担形式。1984年人民公社解体和家庭联产承包责任制的建立，使原先集体经济组织承担的各种费用负担，分解到家庭和个人头上，完完全全变成了个人承担。20世纪80年代，农民的负担开始出现加重趋势，只不过那时人均纯收入的增长速度高于人均负担的增长速度，负担过重的问题不太突出。进入90年代，农民负担过重的问题日益突出（见下图），甚至成为影响农村发展和稳定的社会问题，以至于中央不得不通过下发《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，下决心减轻农民不合理的负担。1996年农民负担比上年增速回落9.7个百分点，但也仅比人均纯收入增速低1个百分点。1997年，农村居民人均税费负担额为109元，占上年纯收入的比重为5.1％，仍然高出中央规定0.1个百分点。1998年以后我国农民人均负担基本上控制在上年纯收入的5％以内，即便如此，农民负担的总额依然较高，据有关资料表明，当前我国农民负担已占到当年农业总产值的10％左右。
1983～2000年我国农民人均负担和人均收入增长速度比较增长速度（％）
农民负担重在何处呢？根据我国现行的税费制度安排，农民应承担的合法负担包括以下三项：（1）从事农业生产活动应交纳的农业税、农业特产税。（2）“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。（3）农民应承担符合国家有关部门规定的其他费用。实际上，这三项中的后两项收费弹性相比第一项来说要大得多，政策界限也不好把握，往往容易造成收费对象的混淆和标准的扩大与提高。例如，“三提五统”当中的民兵训练费用。民兵训练是国家防务的重要组成部分。根据公共财政理论，国家防务属于市场根本无法提供的物品和服务，因而它属于“纯公共用品”，必须由国家财政来提供和负担其支出费用。因此，目前采取的民兵训练费由农村居民负担很难说具有合理性。不仅如此，当乡村政府和行政组织打着公共产品和服务建设招牌时，就更容易派生出乱收费和将合法、合理收费与乱收费混淆在一起的现象。我国农民负担加重，实际上是由以上三项再加上乱收费、乱集资构成，尤其是后者的影响更大。[1]
（二）农民负担问题的实质
造成农村居民税费负担不合理和加重的原因在于：现有征税、收费和公共产品建设费用分摊机制不合理，以及农村正式制度的约束力相较城市缺乏刚性。而改变农村居民税费负担不合理和加重的问题，需要对有关制度的设计进行调整，或者重新设计和安排新的制度，其中，农村公共产品供给制度的设计和安排具有十分重要的作用。
所谓农村公共产品是指相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品，分为纯公共产品与准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的产品。典型的有：农村基层政府行政服务，农业发展战略与基础科学研究，农村环境保护，农业发展综合规划及信息系统，大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供，然而，现实中的纯农村公共产品是屈指可数的，而即使是这非常有限的农村公共产品绝大多数也是以乡镇政府筹措、农民集资兴办的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排他性，主要包括以下几个方面：一是在性质上接近于公共产品的农村准公共产品：农村义务教育、公共卫生、社会保障、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害的防治等；二是一般的农村准公共产品：如农村高中和职业教育、农村水利灌溉系统、中低产田改造、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农村文化馆等；三是在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水、农业机械设备投入，农业多种经营等。根据公共财政理论，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然应发挥主导的作用。
农民私人产品对农村公共产品具有依赖性，实行联产承包制以来尤其如此。农业生产外部条件的好坏，直接影响到农业生产的丰歉和农民的利益，对农业经济的发展有着重要的促进作用。
当前我国农村的农民负担问题，既不简单地是经济政策问题，也不仅仅是公共产品分配问题，在本质上是公共产品的供给体制问题。因此，只有对我国农村公共产品供给体制进行系统的制度分析，才能正确理解当前我国农民负担问题的实质，从而找到解决问题的正确途径。[2]
二 “重负”的根源
（一）自上而下的公共产品供给决策机制，加重了农民的负担
在现行公共产品供给体制下，公共资源的筹集采用的是一事一收费的形式，每项收费都有特定的专门用途，这相当于在实践中默许了基层政府为一项新的公共产品的供给向农民取得费用的合理性。由于基层政府所追求的目标与农民的要求并不完全一致，这样，为了达到基层政府的目标，农村社区制度外公共产品的供给就主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，如乡及乡以上政府和部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等，而由此产生的供给成本则可通过向农民收取集资、摊派以及各种费用的形式取得。
造成这种现象的原因在于：一是在政绩考核和经济利益驱动下，农村基层政府、权力部门已成为既垄断权力又追求利益的行为主体，其行为目标和农民追求目标的冲突，不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡；二是现行体制下，村民委员会既要办理村务，又要执行政务，扮演着双重角色。“政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度组织化，村民自治组织成了具有行政权利的“准政府”，难以准确地表达农民的意愿，也对公共资源的筹集使用缺乏有效的监督；三是由于缺乏有效的供给谈判制度，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志。
其行为特征主要表现在：（1）热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具战略性的纯公共产品。（2）热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。（3）热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。农村公共产品供给不是根据农村社区的真正需求来决定，而是根据地方各政府部门决策者的“政绩”和“利益”需要自上而下做出决定的这种供给决策机制，不能反映农村对公共产品的需求状况，导致农村公共产品供给结构的失调和农村公共资源配置的低效，而由此产生的超越农民实际承受能力的成本，加重了农民的负担。[3]
（二）农村公共产品供给的制度外筹措（自筹）特征，加重了农民负担
1、自筹制度产生的背景
我国乡镇财政自筹制度确立于1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算，非经常性的开支费用自筹。至此，自筹不仅在乡镇财政，而且在各级财政收入占有重要地位，虽然历经多次调整和改革，但一直被保留了下来，究其原因主要在于：
（1）弥补乡镇财政收入不足，满足乡镇政府运转需要。计划经济体制下重化工业优先发展战略，客观上需要财政资源的配置向经济建设，主要是重工业倾斜，因而导致中央财政无力对乡镇财政的运转和农村发展给予基本的财政支持，而乡镇政府的正常运转，又是国家政权实现对农村控制的重要保障。为了减少中央财政对乡镇财政的转移支付压力，保证工业化发展的顺利进行，以及维持乡镇政府的正常运转需要，必须在乡镇财政收入方面设计一种能够通过制度安排让乡镇财政在税收之外，获得一定收入以弥补财政收入不足的制度。乡镇财政自筹就是这样一种特殊的制度安排。
（2）部分缓解中央与地方，尤其是乡镇一级政府的利益冲突和矛盾。长期以来财政资源以较高比重集中于中央政府，而中央政府发展经济的思路和经济建设的投资重点，未必全都符合乡镇政府的利益，由此而来，中央政府与乡镇政府就有可能在经济发展和投资方向上产生分歧。在乡镇利益得不到应有尊重，尤其是在乡镇财政没有能力为地方公共事业和经济建设服务时，乡镇政府的不满情绪将会严重危害到国家行政系统的正常运转，有可能使国家行政控制缺少效率并流于形式。在现有财政制度框架下，缓解甚至化解中央政府与乡镇政府的上述利益冲突和矛盾，需要设计一种制度，通过制度安排给予乡镇政府在财政收支上一定的自主权和灵活性。自筹制度刚好能够满足这一要求。所以，我们看到，无论财政体制怎么改革，自筹制度始终没有被取消。
2、自筹制度执行的结果
（1）推动了预算外资金的快速发展。乡镇财政自筹制度的确立，从制度上承认了自筹行为和自筹资金的合法地位，推动了预算外资金的发展，并最终使自筹资金成为乡镇财政的一个重要组成部分。预算外资金在我国乡镇财政结构中占据重要位置，是与财政体制和政策的不断调整与变换有关。随着财政包干制的实行，1986—1996年的10年时间里，我国乡镇财政收入中预算外收入和自筹收入快速发展。预算外资金占总收入的比重，从1986年的16.71％，上升到1996年的35.42％。作为预算外资金的重要组成部分，同时，又与农民负担有着极强联系的自筹资金占总收入的比重也有了较高的增长。预算外资金、自筹资金与农民负担的增长率保持了同方向发展。
（2）财政自筹制度最终演变成政府各部门的乱收费。在现有征税制度框架和财政体制下，乡镇层面上可供用来作为财政收入的资源并不多。乡镇政府除了把企业和个私经济作为征税的主要对象外，还利用了财政自筹的制度安排，把不易迁移的农村居民作为财政预算外收入的主要征收对象，通过收费、集资和摊派的方式，筹集财政资源。20世纪80年代，由于乡镇财政还在吃“大锅饭”，自筹部分在乡镇财政收入中的重要性还不突出，以及农民人均纯收入的增长速度高于税费负担的增长速度，农民负担过重的问题还不太严重。到了90年代，乡镇财政对自筹的依赖程度日益增加，而且，农民人均纯收入增长速度开始放慢，农民负担过重问题便逐渐突出出来，成为影响农村经济和社会发展的一个重要问题。[4]从上述分析可以看出，农村公共产品制度外供给的体制（自筹体制）特征，是加重农民负担的制度根源之一，自筹制度已到了非进行改革和重新设计不可的地步。
（三）非均衡的城乡二元公共产品供给结构加重了农民的税外负担
政府对城乡的投入存在着巨大差异，城市公共产品一直是国家负担，而农村公共产品的短缺却是农民自己解决。从国家财政农业支出来看，虽然20世纪90年代后，农业支出的绝对值不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，1991—1996年分别为10.26％、10.05％、9.49％、9.2％、8.43％和8.82％，1997年提高到10.4％，1998年又下降为9.1％；从政府的固定资产投入来看，1998年，国有企业得到全部固定资产投资的54％，国有企业人均总资本投资额16923元，农村集体企业为2584元，同年，农业基本建设投资占全部固定资产投资比例仅为1.9％。这种非均衡的城乡公共产品供给制度的安排，其结果导致农村公共产品供给的严重短缺，农业水利设施老化失修，带病运转，抗灾能力下降；农村交通闭塞；农村电网老旧，电压不稳，电价昂贵；农村校舍破旧等。农村基础设施的瓶颈和“病残”，极大制约了农业的可持续发展，同时由于农村公共事业财政资金的严重不足，不得不授予乡镇政府，通过收费来弥补资金的缺口，农民承受的税外负担越来越重。
（四）对农村公共资源的使用过程缺乏有效监督，进一步加重了农民负担
由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等问题的困扰，对于农村公共资源的使用过程，缺乏有效的监督机制。表现在：（1）政府对农村公共产品资金的筹措、管理、使用缺乏规范的监督，没有实行专门统一的管理，经常被挪作他用，造成了公共资源的管理混乱。（2）政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被一层一层“过滤”，公共产品被层层加价。（3）在生产和提供农村公共产品的过程中，地区之间、部门之间竞相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序，增加了对农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的供给成本，农民负担加重。
三 改革农村公共产品供给体制，切实减轻农民负担
（一）改变农村公共产品供给决策方式，建立公共产品需求的民主表达机制
自上而下的农村公共产品供给决策是行政指令的结果，它忽略了农民对公共产品的需求，导致现行农村公共产品供给中公共产品供给过剩和不足并存，因此应改革公共产品供给方式，建立一种公共产品需求的民主表达机制，充分反映农民对公共产品的偏好。这就必须实现乡镇政权与广大农民的双向互动，使农村公共产品的供给真正体现双方的“合意”。为此，首先必须改变政府工作方式和机关工作作风。上级政府要取消一切达标升级活动，给基层政府松绑，乡镇政权机关要定期公开政务尤其是财务情况，要接受农民监督，认真听取群众意见，坚决取消加在农民身上的不合理负担。其次，要提高农村公共产品生产决策的科学化程度。政府要深入了解农民对公共产品的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的供给决策，乡镇领导人也不要以个人偏爱和主观愿望进行决策。再者，要扩大农民在公共产品过程中的参与决策权，要建立能够真正代表农民利益、能与国家政权对话的民间组织，这一组织有反映农民意愿的信息机制，能够代表广大农民参与公共产品的决策。在这方面可以借鉴台湾农会成功的发展经验。
（二）改变农村公共产品单纯依靠基层政府供给的不合理体制，建立主体多元化的公共产品供给体制
分税制后，由于财权与事权的不对称，财政收入由地方向中央、省集中的趋势明显，这样中央和省两级财政收入相对丰裕，而县乡财政普遍困难，“吃饭财政”没有得到根本改变。如果单纯让基层政府提供农村公共产品，农村公共产品供给现状会得不到多大改变。因此目前，首先应科学划分各级政府在农村公共产品供给方面的责任。凡属全国性的农村公共产品应由中央政府提供，如义务教育、国防建设和计划生育等；凡属地区性的公共产品应由地方政府承担；而跨地区的公共项目以地方政府承担为主，中央政府参与为辅。当前，农村教育经费一般占乡镇财政支出的60％以上，建立合理的国民义务教育体系已刻不容缓，可考虑有中央政府统筹解决义务教育的投入，加大中央、省市两级对农村义务教育的转移支付力度。其次，要培育和壮大其它社会供给主体。毫无疑问，单靠政府供给是无法满足农村公共需求的，所以应积极利用市场力量，农村社区力量和非政府组织来提供公共产品。针对社会供给主体力量薄弱、发展缓慢的特点，政府应提供优惠政策，鼓励经济实体、个人和其它社会力量投资农村公共产品，推动多渠道、竞争性供给格局的形成。这些举措有助于消除乡镇政府的“财政饥渴”，对减轻农民负担起到釜底抽薪的作用。
（三）改变重城市、轻农村的支出政策，向城乡提供均衡的公共产品与服务
我国农民在工业化初期，通过农业税及“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化的突飞猛进奠定了基础。在城市工业已初具规模，具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。农民理应享受与城市居民同等的待遇。但现行的农业税费体系使农民不仅要为国家提供的公共产品付费，而且国家向他们提供的公共产品还远远少于城市居民所享有的份额，这是极不合理的。我国农民收入低，严重地制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化，同时也使农民出现了不满情绪，形成了国家不稳定的隐患。切实增加农民收入已成为当务之急。对农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性公共产品按照公平原则予以资助，使农民只需对其愿意购买的地方性公共产品缴纳负担较轻的农业税费和村集资，这是从根本上改革非均衡的城乡公共产品供给制度，减轻农民负担，加快我国农村经济和社会发展的有效途径。[5]
（四）减轻农民负担要建立与事权相适应的财政支持能力和分摊机制
事权与财权不对称，乡镇财政能力建设滞后是导致农民负担加重的一个表面原因，实质原因在于事权的划分和分摊机制建设滞后，乡镇政府超负荷的承担了一些不应由其承担的事权，形成了财政不能支持事权的格局，同时，又没有建立相应的分摊机制，所有事权集中于乡镇财政一身，乡镇财政不堪重负，只能将费用转移到农民身上。因此应尽快在各级政府之间，政府与农民之间建立起相应的事权划分和分摊机制。既要防止制度外财政的过度膨胀，又要在农村筹集到足够的公共资源以确保农村公共产品的供给，从当前来看，惟有进行农村税费制度改革，通过提高现有农村地方税税率，把现行制度外财政中具有税收性质的部分转化为制度内征收，其余部分在清理的基础上作为税收的附加一并征收，然后再按其用途返还。这一方面可以通过税收的权威性确保公共资源的筹集，另一方面也可以从根本上杜绝乱开口子、乱收费的情况发生。
（五）加强对公共资源使用的监督、检查，坚决杜绝权力腐败行为
实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度；积极发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，确保公共资源的合理使用；强化社会审计监督作用，及时查处各项违规、违纪行为，将公共资源的使用置于严格的社会监督之下。