农民分化背景下的新型农村社会养老保险模式探析，本文主要内容关键词为：探析论文,养老保险论文,新型农村论文,农民论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。温家宝总理在2009年3月5日召开的十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中也要求，“2009年新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10％左右的县（市）”，并提出力求2020年以前全部覆盖。
近年来，农民大规模的流动以及城市化、工业化步伐的不断加快，农民群体出现了明显的分化，分化的农民有着多样化的养老保障需求。为满足不同农民群体的实际需要，构建一个既能保障所有成员的基本养老又能满足不同农民群体需求的新型农村养老保险体制，已是当务之急。
一、我国农民分化现状
农民分化特指农民伴随着农村经济发展和社会转型，在社会系统的结构中由原来的承担多种功能的某一社会地位发展为承担单一功能的多种不同社会地位的过程。笔者以职业分类为基础，根据其占有经济资源、组织资源和社会资源程度，收入来源和收入保障程度等要素，把农民分为农业劳动者、农民工、经营性农民、失地农民、乡村管理者、农民知识分子等群体。
（一）农业劳动者
是指目前还在从事农业生产的那部分农民群体，农业和农村副业收入是其主要收入来源，他们是真正意义上的农民。
（二）农民工
是指常年或大部分时间从事二、三产业劳动，但户籍在农村，身份是农民的群体。这个群体包括乡镇企业农民工和城市农民工（包括雇工阶层），其人数仅次于农业劳动者，其收入一般比后者高。
（三）失地农民
是随着我国城市化、工业化的发展土地被全部征用而失去土地或拥有极少量土地（宅基地）的农民群体。
（四）经营性农民
这个群体主要包括个体劳动者、个体工商户和私营企业主。1.个体劳动者和个体工商户：有某项专门技术或经营能力，自有生产资料或资金，从事某项专业劳动或经营小型工、商、服企业。2.私营企业主：生产资料私有，自主经营、以营利为目的，雇有8人以上雇工。
（五）乡、村两级管理者
1.乡镇企业管理者：乡、村集体所有制企业的厂长、经理及主要科室领导和供销人员。
2.乡、村行政管理者：他们是乡村两级的基层干部。
（六）农民知识分子
这是一个具有一定专门技能，从事农村教育、科技、文化、医疗卫生等智力型职业的农村劳动者组成的社会群体。
以上是对我国农民群体的简单归类，并不能涵盖所有的农民群类。农民群体的分化与各个地区的经济发展情况密切相关。在贵州等一些欠发达地区，纯农民的比例较高，约50％左右，甚至难以见到私营企业主。而在发达地区，例如广东、福建、浙江、江苏等地，私营企业主、个体工商户、农民工和雇工的人数比落后地区要高得多。
二、不同群体的养老现状透视
（一）农业劳动者养老现状
农业劳动者的养老保障主要是建立在土地保障基础上的家庭养老模式，但随着市场经济的发展，土地保障出现了“虚化”现象，这种养老模式功能在弱化。另外，农村现行的个人积累式模式不能满足农业劳动者养老之用。到2005年底，这一群体的人数达29975.5万人，占农民总人口的59.5％左右。[1]这一群体无论从经济收入还是从社会地位来看都属于“弱势群体”，他们能够享受到的社会保障除了社会救济（发生灾害时）和“五保户”制度的实惠外，就是覆盖面极小的较低水平的农村养老保险和合作医疗。
（二）农民工养老现状
农民工这一群体多从事体力劳动，他们面临的主要是工伤、疾病、养老风险。但他们是一群介于城乡之间的非农非城的“边缘群体”，基本无法享受到国家社会养老保障的收益，属于被社会保障所“遗忘”的一族，尽管目前国家已经强力要求用人单位为他们缴纳上述保险，由于实际上企业和个人都不愿意缴纳这部分钱，所以目前这部分人并非应保尽保。中国国家统计局调查显示，截至2008年12月31日，大陆农民工总数2亿2542万人，其中外出农民工1亿4041万人，占农民工总数的62.3％；本地农民工8501万人，占农民工总数的37.7％。截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业农民工的17％。[2]
（三）失地农民养老现状
对于被征地农民来说，失去土地后他们面临两个问题：一是地方政府采取货币化安置办法，但实际上农民得到的补偿费用并不多，不足以维持今后的基本生活；二是相当多的失地农民处在失业状态下，今后生活无着落。目前，全国失地农民总数估计在4000万～5000万人左右，每年还要新增200多万人。[3]他们居住在城市，生活方式已经城市化，但由于制度性障碍和农民经济承担能力，失地农民参加养老保险率较低，不能享受失业、养老、医疗保障，造成大批“种田无地，就业无岗，低保无份”的三无农民。
（四）经营型农民养老现状
经营型农民这个群体收入跟其他农民群体相比处于中上等，比农民工阶层要好得多，甚至超过一些城镇的中下层居民。2007年我国共有私营企业515万户，个体工商户2741.5万户，其中农村实有个体工商户1026.2万户。[4]他们中大部分已完全脱离原住地的农村生活，有相当一部分已在城市购买住房，其子女也在城市接受教育，为自己和子女买有商业保险，但享受不到城镇社会养老保障。
（五）乡镇、农村管理者阶层养老现状
乡镇企业管理者、拥有者在农村社会都具有举足轻重的地位，是改革获益最多的阶层，而且处于农村社会的中、上层。乡村两级的农村基层干部，实际执掌村庄的主要公共权力，是乡村社区公共生活的主导力量。这个群体尽管政治、经济地位较高，但其依然没有获得相应的社会养老保障，且其参与养老的积极性并不高。
（六）农民知识分子养老现状
这个群体在2002年约1153.5万人，占农村人口的2.5％。[5]由于制度的限制和地方政府的投入和管理乏力，农村科教文卫事业的发展和相关专业人员的待遇及工作情况，都令人堪忧，养老保障更是无从谈起。
中国农民已经分化为六个部分：农业劳动者、农民工、失地农民、经营型农民、乡村管理者和农村知识分子群体。因此，我国农村养老保险体系的构建不能采用“一刀切、一个模式、一种制度”来解决。一方面要考虑农民整个群体的共性，坚持新型农村养老保险“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。另一方面又要考虑各个群体的个性，要根据农村不同人群的养老保障需求分层次建立。
三、整体发展思路
（一）政府要厘定各级财政职责，强化其主导意识
1.政府必须承担起主要责任，逐步形成制度化的财力投入机制。由于我国目前财政中列支的社会保障支出项目很少惠及农民，所以现行的农村社会养老保障财政投入体系需要实现制度化转变，以保证充足的财政投入总量，从而改变目前政府财政在农村社会养老扶持不作为的现状。
2.大力加强农村社会保障组织建设，组建全国统一的农村社会保险经办管理机构，理顺各方面关系，完善新型农村社会养老保险制度“个人缴费、集体补助和政府补贴”的三方共同负担的模式。
（二）建立和完善农村社会养老保障体系
1.实行统一框架下的弹性“双账户型”的农民社会养老保险模式
新型农民社会养老保险模式一般应采用双账户性质，即对每一个参加成员设立“统筹账户”和“个人账户”。在统筹部分，所有参加成员享受同样金额的保险金给付；在个人账户部分，该账户采取完全积累制，在规定了最低缴费额和最长缴费时间等基本前提下，允许参保人根据自己的收入情况选择多缴和少缴，也允许缴费来源的多元化。[6]
2.在统筹账户部分实行财政补贴下的“双低型”制度
在保费缴纳和保障水平方面，统筹账户应该采取“低门槛进入、低标准享受”的双低型农民养老保险，可以参照当地居民生活标准的下端，定位于维持最低生活水平的基本保障作用。
（三）要加强农村社会养老保障立法，使农村各项社保工作有法可依
1.加快新型农村社会养老保险制度的立法保障。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。各地在此基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法。
2.规范各类保费承担主体的缴费义务。对于农民个体来说，统筹账户的个人应缴保费部分必须按时足额缴纳，而对于个人账户实行一定的弹性制；对于农民所在社区的集体经济，因其保费承担能力不相同，应该按其经济收支情况分地区、分行业、分层次划定保费标准；对于农民工的雇主企业来说，必须参照一定的标准给农民工缴纳保费；而对于各级政府来说，给予农民的财政补贴多少、补贴给哪些对象应该在国家的统一规范和协调下根据当地的农保政策来统一实施。
3.注重以法养老的同时，提倡以德养老，强化以德养老和以法养老的双重效能，为农村老年人的生存提供道德支持与法律保障。
（四）教育农民增强自我保障意识
大力宣传农村社会养老保障制度，提高农民参保热情；指导、鼓励他们设立个人养老储蓄账户，把消费剩余投向养老保险，在其丧失劳动能力之前，为自己积攒一笔用于养老的资金。
四、新型农村社会养老保险模式的分类建构
（一）农业劳动者
1.要加快发展农村经济，夯实农民参加社保的经济基础。第一，大力发展高效农业。第二，推进农民专业合作，发展农村合作经济组织。第三，应发展主导产业，同时大力推广新产品、新技术，促使农产品的转化。
2.探索“实物换保障”的保障方式。对农民而言，实物形式的农产品虽然面临双重风险，却也是比较固定的收入。实物形式的农产品收入只要转换得当，一样可以进行再分配。
3.对务农农民养老保障制度的设计应采取“低标准、广覆盖”的保障模式，在继续强化现行农村“五保”的前提下，推行以家庭养老为主、社会养老和商业养老为辅的养老模式，但责任重心从原来由村集体负责转向国家、集体共同负责。
（二）农民工
将2亿多人口的农民工群体全部纳入现行城镇社会保障体系，必然会超出国家财政和许多企业（乡镇企业）的承受能力。对这一群体必须根据其需求的轻重缓急，分阶段、分步骤地将他们纳入社会养老保障体系，
1.对有稳定工作和在城镇有固定住所的农民工，应该遵循“常住地户口的入户原则，建立一种以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件”的目标模式，使之完全离开土地，完全改变其农民身份。笔者建议将其纳入城镇居民养老保险体系，一切按照城镇居民养老保险办法管理。
2.对无稳定工作和固定住所的农民工，鉴于其流动性强，尝试进行统筹账户和个人账户的地域分离，设立全国联网的、可转移的农民工养老保险账户，妥善解决养老保险的接续转移问题（经营型农民适用）；鉴于他们的收入较低且不稳定，对这一群体必须采取“低标准、广覆盖”的保障模式；基于这一群体工作性质的需要，首先对他们建立工伤、医疗和养老保险。医疗和养老保险的标准与现行城镇社保水平相比可适当降低一些。养老保险的设计可从国际通行的50％～60％左右的替代率开始考虑。
（三）失地农民
失地农民的养老保障也是近年来政府关注的焦点。他们的养老模式可以有两种选择：
1.首先从户籍上改变他们农民的社会身份，将他们全部纳入城镇社会养老保障体系，使他们享有城镇居民应有的养老待遇。
2.采取“以土地换保障”的方式，针对失地农民建立“被征地人员养老保险”，并建立此类养老保险的基金筹集机制、管理机制和监督机制。第一，基金筹集机制，从失地农民、集体经济组织、政府、土地使用单位四个方面、多渠道筹集失地农民社会保障资金。第二，管理机制，将失地农民的社会保障资金交由专业的基金管理公司负责运营管理，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。第三，监督机制，为维护失地农民权益和保证社会保障资金安全有效运营，必须建立行政监管、法律监管和社会监管相结合的监督管理体制。
（四）经营型农民
目前经营型农民的养老保障主要还是靠自我储蓄和购买商业养老保险。但是考虑到其经营的风险性、收入的不稳定性和社会养老保险的公平性，应把他们分类纳入养老保障体系。
1.在城镇购有住房，并在城镇经营的经营型农民，凭房产证和有效的营业执照，参加所在城镇的养老保险。
2.在城镇无住房的经营型农民，应将其纳入农村社会养老保险大体系。其保费的承担主体是只有个人和国家，所以个人缴费比例较大，但国家可适当给予财政补贴以增强其参保积极性。在此基础上也可考虑建立多层次缴费标准，以满足部分经营型农民高水平保障的需求。
（五）乡镇、农村管理者
这个阶层中优秀的农村干部和农民企业家是农村社会发展的领导力量，对社区经济发展、社会进步起着关键作用。所以，既要考虑其贡献，又要考虑其与农民的联系，这个群体的养老保险模式依然纳入农村社会养老保险大体系，在保费缴纳上，可以把个人、集体和国家三者的（3∶4∶3）比例关系变为（2∶4∶4）的比例，以提高其参保的积极性。
（六）农村知识分子阶层
这个阶层的生活、工作情况关系到下一代和全体村民的素质，是中国农村现代化的先锋。把他们纳入农村社会养老保险大体系的同时，要建立专项资金给予适当的财政补贴。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，从而妥善解决不同农民的养老问题。这对于完善我国的社会养老保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。
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