保障商业银行安全运作的“两个轮子”——农行深圳分行加强监督保障体系建设的实践与体会，本文主要内容关键词为：商业银行论文,轮子论文,农行论文,深圳论文,分行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
体制制约制是商业银行的基本运作机制。按照体制制约制的要求，商业银行的整体运作可以分为两大体系，一是业务经营体系，二是监督保障体系，我们把这两大体系俗称为商业银行运作的“两个轮子”。在商业银行经营管理过程中，这“两个轮子”必须同时起动，着力点必须均衡，商业银行这驾“马车”才能沿着正确的轨道安全行驶，保证经营目标的实现。如果着力点倾向于某一个轮子，“马车”就不能正常运行。现在的问题是，在实际工作中，银行的领导者往往偏重于业务经营这个“轮子”，而对监督保障这个轮子重视不够，出了问题再头痛治头，脚痛治脚，工作上相当被动；同时也容易造成银行资金、信誉、干部队伍受到损失，进而制约了业务发展。
农行深圳分行摸索总结出业务经营体系和监督保障体系同时运作的管理架构（如图示），实践证明，这“两个轮子”的均衡运作机制，可操作性强，效果也是明显的。
商业银行监督保障体系又包含二个层次，第一个层次是指蕴含在业务经营“轮子”里面的监督、控制系统，又可称为自控机制，它要求银行各业务管理部门制定完善的内控机制，对本部门的业务经营进行监督和控制。它是商业银行对业务经营过程进行的第一性的监督；第二个层次是指稽核再监督系统，它对业务经营体系的内控机制进行再监督、再控制。它是更高层次的监督和控制。
一、业务经营“轮子”的自控机制
（一）建立健全各种业务管理办法和操作程序，构建自控机制的载体
银行安全运作的基础是银行内控机制。要使银行运作产生准确、可靠的结果，就必须在每一个运作环节上有明确的管理制度和操作标准。即要让每个部门、每个岗位的员工都知道：我要做什么？我不能做什么？我应该怎么做？我应该做到什么样的标准？制度和程序是银行内控机制的载体，没有完善的制度和程序，银行的运作将毫无组织，混乱不堪。
深圳分行近年来不断地建立健全各种业务的管理制度和操作程序。最近，为便于有关人员学习、查阅、对照检查，我行编辑出版了中国农业银行深圳市分行《银行制度规范手册》。该《手册》共分7卷，分别是《综合卷》、《储蓄卷》、《计划、信贷卷》、《财务会计卷》、《国际业务卷》、《信用卡卷》、《监督保障卷》。当然，本手册远非尽善尽美，除了信贷等少数子系统较为规范以外，整体上离现代商业银行内部控制系统的要求还有很大的距离。但是，我们毕竟已经搭起了一个框架。另外，我行赴美国考察不惜重金买回来的一家美国商业银行的内部管理和操作手册——《高级经营管理系统》也已翻译完毕，正准备付印成书。下一步，深圳分行打算组织有关部门学习、消化该《系统》，借鉴美国商业银行的先进经验，并结合实际情况，在明年的适当时候，重新修改、补充、完善我行的制度体系。
（二）按照系统论、控制论的原理来设计业务经营的自控机制
深圳分行按照系统论、控制论的原理，结合实际情况，设计了一套较为严密的自控机制，其主要内容是：
体制制约。体制制约的主要内容，一是按照高效运转和有效监督的原则形成矩阵式的业务经营机构设置。二是按照岗位（部门）分离的原则来设计业务操作程序。
矩阵式的业务经营机构设置，将金融产品的制造和营销分离开来，产品部门制造产品，但不负责客户的发展和选择；客户部门则按照“出去一把抓，回来再分家”的工作方式，出去发展客户，选择客户，推销金融产品，再由产品部门为客户提供金融产品和服务。这样的职能分工，产品部门就能够集中精力制造更好的金融产品，而客户部门整天与客户打交道，能够更加准确和全面地了解客户的需求，选择和建立银行的基本客户群，开拓金融产品的市场。同时，制造产品和选择客户分离，又有效地实现了运作上的监督和制约。
为此，在机构设置上，农行深圳分行分别成立了业务发展处和代收（付）费中心。它们类似于西方商业银行的客户部或市场部，主要职能是发展客户，并向客户推销本行的金融产品和金融服务。业务发展处侧重于银行资产产品的推销，而代收（付）费中心侧重于银行负债产品的推销。
业务发展处和代收（付）费中心成立并开始运作后，深圳分行以业务发展处和代收（付）费中心为纵向的客户部门，以结算、信贷、资金、外汇、存款等部门为横向的产品部门，基本形成了与现代商业银行接轨的矩阵式的业务经营机构设置的雏形（如图）。在业务运作机制上，深圳分行对有潜在风险的业务，均实行岗位（部门）分离的运作机制。如信贷业务中审、贷、查三分离；资产购置中的用、购、算三分离；联行业务中的章、证、押三分离；财务管理中的钱、帐、物三分管；柜台业务中的前台操作和监督复核岗分离等都是体制制约的典型例子。岗位（部门）分离政策的主要目的是分离岗位以形成自动的作弊防范机制，当完成一项业务需要二个或更多的员工时，发生贪污或其他作弊行为的概率大大地降低了。
农行深圳分行业务机构设置矩阵图
程序制约。程序制约要求银行每项业务的操作必须象工厂里的自动化生产流水线一样，由第一个岗位依次运作到最后一个岗位，不允许反程序运作或省略程序运作。按程序运作，每一岗位既是生产岗位，同时又是上一岗位的检查和监督岗，它可以不接受或者退回上一岗位的不合格产品。从而保证最后生产出来的产品都是合格品。比如办理信贷业务，必须先由调查岗位对企业进行资信调查，然后由审查岗审查资料，提出贷与不贷的初步意见，最后由决策岗决定是否发放贷款。绝对不能先决定是否贷款，再去企业进行调查。程序制约和岗位分离是体制制约不可分割的有机组成部分，如果反程序运作或省略程序运作，则整个体制制约可能会形同虚设。
权限制约。权限制约是对各职能管理部门和各业务经办岗位设定业务处理的权限，它要求各运作岗位只能在权限范围内进行运作，超越权限的业务，要向上级申请授权或报上级审批。它和体制制约是不同方向的制约，体制制约的实质是对有权审批人的制约，即一种下级对上级的制约，而权限制约的实质是一种上级对下级的控制和制约。深圳分行权限制约的主要做法是推行授权制，授权制是一种防范风险，明确责任、提高效益的好方法。深圳分行权限制约的主要做法是推行授权制，授权制是一种防范风险、明确责任、提高效率的好方法。深圳分行已在贷款审批、资金拆借、资金调拨、财务费用审批、信用卡透支额度审批、结售汇、电脑程序修改、帐务处理权限等业务处理上实行了授权制。
（三）实行检查辅导制，保证制度贯彻落到实处
深圳分行规定对于储蓄、会计、财务、外汇、信贷等有潜在风险的业务，有关处室和支行必须设立检查辅导员岗，配备专职辅导员，专事检查各项制度的执行情况，并对有关业务人员进行必要的辅导，提高其业务水平。
二、稽核再监督、再控制系统
业务经营“轮子”的自控系统和稽核再监督、再控制系统是商业银行监督保障体系不可分割的两个组成部分。建立完善的业务经营自控机制固然重要，但没有强有力的再监督、再控制系统，很难发现这些制度中的不足和缺陷，各项制度的贯彻落实也没有保证。
这里必须明确的是，制定和推动业务经营“轮子”的自控机制是业务经营管理部门的职责。银行的各个职能管理部门都必须制定一套完善的管理制度和业务操作程序作为本部门的自控机制，并推动自控机制的正常运行，对银行业务经营过程进行监督，保证银行运作合法、规范、安全、高效地运作。他们对银行经营管理的效果负有直接的责任。
稽核监督系统的主要职责，一是督促各职能管理部门制定和完善自控机制；二是检查和监督各个自控子系统的效果、效率和效益，并通过稽核，发现自控机制的缺陷和不足，向职能管理部门提供修改和完善内部控制系统的建议。业务经营“轮子”的自控机制是对银行各项业务运作过程的监督、控制，是第一性的监督、控制，而稽核监督系统则是对内部控制系统的再监督、再控制，是更高层次上的监督控制。稽核部门和稽核人员不直接参与银行的经营管理，对经营管理的效果不负直接责任。
（一）改革监督保障体系的组织机构设置，保证稽核部门和稽核人
员的超脱性和运作上的独立性
超脱性和独立性是稽核结果客观、公正的基本要求。深圳分行按照这个要求，改革了机构组织体系，初步形成了与国际商业银行接轨的机构设置（如图所示）。
这种设置与以往不同的特点是：
1.成立了监督管理委员会。监督管理委员会（以下简称监管委员会）是在党组领导下的、与资产负债管理委员会平行的一个专门委员会。监管委员会正副主任分别由分行党组成员兼任，委员由监督保障体系各职能部门（稽核、监察、保卫、人事、党政工团等）负责人组成。监管委员会下设办公室，作为委员会的常设办事机构，负责处理委员会的日常工作和执行、落实委员会作出的决定。办公室设在分行监察稽核处，办公室主任由监察稽核处处长兼任。监管委员会每个季度召开一次工作会议。监管委员会的主要职责是协调监督保障体系各职能部门的运作和处理监督保障工作中出现的重大问题。
2.改革稽核部门的内部机构设置。稽核部门是再监督系统的核心部门，在监督保障体系中起着关键作用。深圳分行首先将监察、纪检、稽核三个部门合而为一，成立监察稽核处。内设监察、纪检、计划信贷、财务会计、国际业务、电脑储蓄、综合管理6个功能科组。其中监察、经检两科组独立封闭运作，直接对分行党组负责。这样的机构设置，查处结合，力度较大。
3.设立稽核工作站，取消支行稽核监察部。监察稽核处下设两个稽核工作站，作为分行监察稽核处的派出机构，负责对各自辖区内支行及其网点的监察稽核工作。工作站稽核人员属分行编制，工资、福利均在分行列支，与辖区内支行没有任何关系。
（二）提高稽核部门的权威性，加大稽核再监督、再控制的力度
稽核部门的权威性是保护稽核人员工作积极性、提高稽核工作效率和效果的重要保证。
深圳分行的监察稽核处直接受分行党组领导。监察稽核部门和稽核人员可以在事先不打招呼的情况下，只要出示稽核证就可以对被稽核对象进行现场稽核。
深圳分行还规定监察稽核部门为全行的唯一执法部门，各业务经营部门及监督保障部门，凡涉及处罚事项，均须报经监察稽核部门执行。同时，分行授权监察稽核部门可根据《中国农业银行深圳市分行稽核处罚条例》直接对稽核对象进行处罚。
（三）按照全方位监督控制的要求，拓展大稽核工作
稽核工作的主要职责是对商业银行的整个内部控制系统的再监督、再控制，因此稽核监督工作的内容应该是“横到边、纵到底”，攘括银行所有业务和运作。深圳分行的稽核工作内容在原来单一的合规性稽核的基础上，拓展了风险稽核、资产负债管理稽核、业绩稽核、离任稽核、错弊稽核等多种稽核工作内容，初步呈现了大稽核的态势。
（四）适应稽核再监督工作性质的需要，加强稽核队伍建设
稽核人员的职责是评价银行内控机制的完善性、效益性和效率性，它的工作性质属于再监督，是更高层次上的监督。这种工作特性决定了稽核人员必须在理论水平、政策水平、业务水平、道德水平等各个方面都出类拔萃，才能胜任稽核工作。为此，深圳分行花大力气加强了稽核队伍建设。一是从业务部门中抽调各方面都拔尖的骨干力量充实到稽核部门中去，一扫稽核部门“老、弱、病、差”的形象；二是通过公开报名—考试—答辨考核的程序从全行招聘30名稽核人员。三是改革稽核人员的任用制度，稳定稽核队伍，激发稽核人员工作积极性。我行对稽核人员实行行长特派专员制，特派专员实行招聘上岗，受聘稽核专员根据其水平和工作业绩，授予副科乃至处级行政级别。但受聘稽核专员如果离开稽核岗位，其级别、待遇自动取消，恢复受聘前的级别和待遇。
（五）加强稽核部门的自身建设
俗法说：“打铁先需自身硬”。稽核部门要充分发挥在监督保障体系中核心部门的作用，除了体制和稽核人员素质上的因素外，还必须加强自身的建设，建立健全稽核工作系统。
1.建立完善的稽核工作管理制度体系，包括稽核工作的计划管理制度、工作报告制度、信息反馈制度、部门和人员的岗位责任制、稽核工作站和稽核工作人员的业绩考评制度、稽核奖罚制度等等。
2.建立规范的稽核工作操作程序。从稽核工作的立项、审批、确定工作组和主查人、报送稽核和现场稽核的操作、工作底稿和稽核报告的形成、稽核结果的报告、稽核处罚的执行到最后的稽核档案资料的保管，都要有规范的操作程序。
3、学习和运用先进的稽核工作方法与手段。稽核方法作为一门科学，在不断地发展和进步。近年来国内外涌现了许多先进的稽核方法，如流程图稽核法、抽样稽核法等等，稽核人员要不断地学习和掌握这些先进的方法，提高稽核工作的水平。
现代电子技术在银行业中的运用越来越普及，现时银行的每一项业务操作几乎都离不开电脑，如储蓄业务、对公业务、国际结算、办公自动化等。虽然电脑程序是根据业务需求来编制的，但电脑程序一经开发出来，就具有相对稳定性，不宜也不可能经常性地修改，因此实践中常常出现业务操作控制制度跟着电脑程序的情况。稽核人员如果不懂电脑，将难以判别这些制度的合理性。另外，电子技术的运用使银行交易速度和交易量得到了成千上万倍的增长，信息量的急剧扩大，也要求稽核人员必须学习和掌握电脑知识，尽快由手工操作向电脑操作过渡。
三、加强监督保障体系建设的几点体会
国有商业银行经营者的中心职责是保证国有资产的安全和增值，监督保障和业务经营这“两个轮子”，一个保障资产的安全，一个保证国有资产的增值。深圳分行实行的这种“两个轮子”均衡运作方式在实践中取得了较好的效果。但是，在加强监督保障这个“轮子”的过程中，我们也遇到了种种的困难和问题，对此，我们的体会是：
（一）电脑技术在银行经营管理中的应用和升级，带来了银行工作机制、监督机制的变化，银行的经营者特别是各级领导者，必须适应这种变化，调整自己的思维方式和工作习惯。深圳分行的业务操作由手工到微机，再由微机发展到现在的大型机联网，在这种情况下，还沿用手工帐本时代的观念来设计银行运作体系是不行的。从监督控制角度看，起码有以下几个方面要进行调整：
1.上级对下级的制约是银行控制体系中重要的一环，这种制约方式，一要跨度大，二要深度深，三要速度快。过去，在手工操作方式下，加之交通、通讯落后，各级领导只好深入基层，“解剖麻雀，抓点带面”。但大机联网后，领导者只要打开电脑，就能掌握下级单位的各种业务运作情况，甚至连每一笔资金的划拨都能及时知道。因此，我们体会到，随着大电脑联网运行的逐步实施，业务经营的决策点和监督保障的控制点将逐步向上级行转移，上级行领导者的工作方式也将由“深入基层，抓点带面”，向“稳坐中军帐，运筹帷幄，纵观全局，高效决策，及时监控”过渡。
2.大机联网后，要求各职能部门的领导是既精通业务又精通电脑的复合型的人才，只有这样才能实现对业务经营过程进行有效的指挥和控制。但现实的情况是，我们的复合型人才非常之少，绝大部分人只懂业务，或只懂电脑。过渡时期只能采用复合型的人才结构来解决这一问题，即在各业务部门中配备电脑技术人员，并授以实职。深圳分行代收（付）费中心和资金清算中心采用的就是复合型的结构，由电脑中心高级工程师任中心副主任，运作的效果相当好。下一步，深圳分行还准备在会计、资金组织、信用卡部、国际业务部等业务部门配备具备一定管理知识和管理能力的电脑专业人员担任副处长。
3.一般情况下，电脑程序一旦设计出来，就具有一定的稳定性和严肃性，不可能也不允许经常修改。如过去各级领导的签字，已被电脑操作授权所代替，电脑授权＝签字。因此，各种管理制度和监控制度，必须围绕着电脑程序设计出来。也就是说，电脑程序设计时，要根据业务经营和监督保障的基本制度来开发，而电脑程序一旦设计出来并投入运行之后，原来手工操作方式下的管理制度许多方面会与电脑操作方式发生矛盾，这样，管理制度必须从电脑管理的角度出发，加以修改。
（二）银行的各级领导必须自觉地接受制约。体制制约运行机制，各岗位之间、上下级之间既有横向的也有纵向的相互制约。银行的各级领导者，必须认识到自己的行为是一种岗位行为，自觉地接受制约。例如，贷款的审、贷、查三分离，资产购置的用、购、算三分离，最终还是对有权审批人的制约。有权审批人就是各级领导者。各级领导者如果不能自觉地接受制约，监控体系再健全，也是一纸空文。
（三）加强监督保障体系建设，领导班子要高度重视，一把手要亲自抓，同时要有承受案件高发和业务滑坡的心理准备。加强监督保障体系建设，从长远看无疑有利于农业银行的健康发展，但在初期必然将一些陈年旧案暴露出来，形成一个案件高发期。同时，完善了各种制约机制，员工有一个适应的过渡期，我们把它叫做“磨合期”。在这个磨合期内，银行的工作效率会受到一定程度的影响。另外，把业务骨干抽调到监督保障部门，也相对地减少了业务经营部门的骨干。以上各种因素都会或多或少地影响业务的发展甚至导致业务的滑坡。这个案件高发和业务滑坡的时期，我们称之为“痛苦期”。而这个痛苦期又是必然存在的。
应该说，在实行发案率“一票否决制”和行长任期制管理的条件下，这个“痛苦期”是可以掩盖或延长的。因此，敢不敢暴露问题，正视问题，领导班子要统一思想；舍不舍得把精英抽调到监督部门中去，也需要领导班子统一思想。我们认为应该本着对农业银行的事业和未来高度负责的精神，积极稳妥地渡过这个“痛苦期”。