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一、失业率达历史高点，但仍在社会可承受的上限之内
1997年，我国的社会登记失业率达3.2%，登记失业人数达589万。除此之外，当年因单位原因离开原劳动岗位的城市职工约有1100万，扣除其中160万已解除劳动关系的人员，下岗职工人数约为940万；其中约有470万已得到安置，在累计计算的2000万下岗职工中也已有70%， 即1400万人左右得到了安置。到1997年末，仍未找到工作的下岗职工人数估计约为600万，这600万下岗职工加上589万登记失业劳动力， 全国实际等待就业的总人数约为1189万人。按1996年末国有经济单位、城镇集体经济单位、其他经济单位、城镇私营和个体从业人员合计17549.9 万人推算，我国1997年的实际失业率为6.77%。
对6.77%这一实际失业率可作如下判断。
第一，就业形势确实在趋于严峻。1992年，我国的社会登记失业率为 2.3%，此后连续5年趋于上升。1997年的3.2%同时也是1982年以来的最高点。1997年下岗人数比上年的891万增长5.43 %， 比1995 年的564万增长66.67%。到1997年末累计下岗职工人数达到2000万，大约占我国国有企业与城镇集体企业职工总数的20%。（1996年末，我国国有经济单位、城镇集体经济单位职工总数为14259.4万人； 其中国有企业职工7500万人，城镇集体企业职工3000万人，两者合计10500万人）。
第二，仍在社会可承受的上限范围内。从我国劳动力供求、体制转轨的现状看，在2010年前，城镇实际失业率保持在5 %以内可以视为是充分就业，在未来两年或再长一些的过程中，实际失业率8 %可视为社会可承受的上限。这一估计的依据是：我国1997年失业率上升与向社会主义市场经济转变的体制背景密切相关；在市场经济下，社会必定有一部分人处于从原有就业岗位退出和寻找新的就业岗位之间的短期失业状态下；1993年以前，我国城镇国有与集体企业职工的就业状态基本是固化的；以该年实际失业率4.29%为常态起点，实际失业率增加到8%， 意味着平均每个就业人员每10年就业年限中有4.45个月处于短期转岗失业状态中；这仍属市场经济下的合理区间和我国目前城镇家庭平均收入与积蓄可以支持的水平。但如果实际失业率超过10%，城乡之间、劳动要素与资本要素之间等多方面利益矛盾就可能激化，社会就可能出现较严重的不稳定，因而实际失业率8%应当作为社会承受力的上限，9%应当作为政策警戒点，10%应当作为就业危机临界点。
第三，远低于社会对失业状况的感受程度。其原因是因为到1997年底已作安置的1400万下岗职工中包括三种情况：一是转岗，如企业组织生产自救，主管部门在行业内部调剂等，这部分占累计下岗职工总数的15%；二是退养，如提前退休，放长假等，一般由企业发给一定数额的生活费，不再重新安排工作，这部分占20%；三是自谋职业，其中相当一部分是下岗后不再与企业联系的所谓“两不找”人员，这部分占35%。由于在体制转轨过程中，社会心理对后两种安置的认同程度很低，对就业压力的估计常常被明显夸大。一些新闻媒介不断把已经再就业的人员称为下岗职工，也大为强化了人们对就业形势的不正确感受。
二、下岗职工的再就业是缓和社会矛盾的关键
我国城镇的就业压力主要来自四个方面：一是农村剩余劳动力，二是社会登记失业人口，三是新成长劳动力，四是下岗职工。其中，作好下岗职工的再就业工作是缓和社会矛盾与就业形势的关键。
1997年，我国跨地区流动的农村剩余劳动力为3000万人，与上年的2500万相比新增500万，增长 20 %。 我国登记失业人员的主人要分是1983年实行劳动合同制（一些地区略晚）以后参加工作的人员，也包括一部分新成长劳动力。根据劳动部门的测算，从1996年到2000年我国城镇新成长劳动力人数约为 1800万，平均每年约在300万上下。一般说，这三部分人员未养成体制性就业依赖心理，对社会与政策扶助的期望值也普遍较低，而且由于岗位层次分流、年龄构成较低等各自优势，对就业岗位具有较强的竞争力。与这三部分相比较，仍具有体制身份的下岗职工存在三方面明显的再就业障碍：一是由于年龄普遍偏大、劳动技能弱化或单一，在社会就业岗位的竞争中处于劣势；二是原有体制的福利承诺和以往劳动贡献的积累等利益关系尚未理顺；三是体制性依赖心理仍普遍较强，就业观念转变滞后。显然，这一部分社会影响面最大，各种利益矛盾最集中，同时又确有实际困难的群体应当是就业政策的重点指向，要努力保证有限的就业岗位和资金向下岗职工倾斜。
我国的劳动力供求矛盾将是一个长期存在的现象，而下岗职工的再就业是体制转轨背景下短、中期过程。一方面，不应把长期因素与短期难题并列起来夸大形势的严重程度；另一方面，不应过度强调短期目标的重要性，因为不恰当的歧视性就业政策不仅不利于社会安定，反而可能引起新的利益冲突。
三、城镇生活困难人口数的增加使形势的严重性被高估
近年来，我国城镇生活困难的人口数明显增加，在一些地方已形成为一个新的城镇贫困人口群。由于社会舆论多将下岗归结为生活困难人口增加的原因，我国就业形势的严重性存在着很大程度的夸大。
生活困难的城镇人口增加的原因包括下岗和企业停、减发工资两部分。下岗职工生活困难主要来自区域间生活费保障的差异。目前各地下岗人员能够从社会或企业获取的生活保障待遇差别很大。有的能按月领取保障最低生活需要的生活费，有的则只能一次性领取一笔“脱钩费”，也有的不享受任何待遇，完全自谋出路。据1997年上半年的调查，北京为生活费发放标准较高的地区，每月每人250元； 黑龙江省为最低地区，每人每月仅27元；全国下岗职工每月人均生活费只有70多元。除此之外，一部分效益不好的企业拖欠或停、减发在岗职工工资，也是城镇生活困难人口增加的原因。调查资料显示，1996年全国企业停、减发工资的职工人数达1300万人，约占城镇国有与集体企业职工数的12.4%。在全部停、减发工资的职工中，停发工资的占46.8%，涉及职工620 万人。在减发工资的职工中，所领工资低于、高于或相当于当地最低工资标准的各占1／3。在这些停、减发工资的职工中生活特别困难的约占40%。由于统计口径不一，停减发工资的职工人数中可能与下岗职工人数有一定重叠，一般估计有300万人左右。扣除这一重叠部分，1997 年全国因下岗或停、减发工资而无收入或收入在基本工资以下的职工人数合计约为1600万人，占城镇国有、集体企业职工总数的比重为15.2%。在这一部分人口中，下岗原因引起的约占37.5%，企业停、减发工资引起的约占62.5%。显然，依照困难职工的范围判断就业形势必定造成较大的负面高估。
四、中期范围内社会总体的劳动力供给增长速度将趋于下降
由于历史原因，我国出生率变化很不均衡。由此造成，在未来5 年左右的一个中期范围内，我国社会劳动人口中退出的数量和加入的数量将呈不同变动趋势。总的就业形势是，劳动力总供给虽仍会增长，但增长速度将趋缓。
根据我国1990年公布的人口变动情况抽样调查样本资料推算，1989年时，我国15—19岁、10—14岁、5—9岁三个年龄组人数之间的比例为1∶0.821∶0.806。同年50—54岁、45—49岁、40—44 岁三个年龄组人数之间的比例为1∶1.064∶1.354；其中男性组比例1∶1.069∶1.336，女性组比例为1∶1.060∶1.373。 尽管各年龄组在时间推移过程中还存在着死亡率不同等因素，但在未来一个中期范围内，我国退出就业大军的人口数量逐年增加和加入的人口数量逐年较少趋势是显然的。实际上，我国65岁以上老龄人口比重逐年加大和从1992年以来20—29岁生育旺盛年龄妇女人数逐年减少的人口统计资料也同样可以验证上述趋势。考虑到在我国城镇中独生子女政策实施较为严格，未来5 年中城镇新成长劳动力逐年减少的趋势可能比全国平均水平还要更明显一些。
五、发展与改革过程中的社会失业问题与衰退性失业有着质的区别
造成我国失业、下岗人数增加的原因与历史性、体制性、结构性矛盾的积累密切相关。其中主要的，一是企业改革进程加快，隐性失业状态的体制性冗员被大量排出；二是国民经济产业结构调整过程中结构性失业人数增加；三是增长方式向集约化方向转变导致劳动要素不断为资本、技术要素所取代；四是经过长期发展后卖方市场格局已经基本为买方市场格局所取代，生产过剩导致减员；五是在工业化进程中农村剩余劳动力向城镇和非农产业转出。但所有这些因素在造成失业、下岗人数增加的同时也在推动着国民经济与社会向前发展。1997年，尽管我国的国民生产总值年增长率较上年有所下降，但仍达 8.8%；短、中期预计，国民经济仍将在年增长率8%以上的高速区运行。因此， 我国面临的社会失业问题是积极性、发展性的，与一般增长周期过程中的衰退性失业有着本质的区别。在就业政策选择，其中特别是借鉴发达国家刺激增长率增加就业的对策选择中，这一性质判断具有重要意义。8 %以上的高增长率与15.2%的城镇国有、集体企业职工生活困难并存的现象揭示出，失业现象背后隐藏的深层次危机是社会保障制度不完善和微观资源利用效率及效益过度低下。
六、区域性失业应成为最重要的政策指向
我国就业形势的一个重要特点是失业与下岗人员分布不均衡，国民经济整体与个别区域间的失业状况存在明显差异，局部区域存在着就业矛盾激化的可能。
我国失业与下岗职工集中区域主要是主导产业单一、大型国有企业集中的基地型城市。由于区域经济主要依托的资源趋近枯竭或主导产业面临缩减，我国东北和中西部一些城市的实际失业率已经超过10%的危机临界点，局部性社会矛盾趋于激化。从短期形势看，仅仅依靠发育劳动力市场、转变就业观念、组织再就业服务中心等一般性措施不行。这类特殊困难区域迫切需要特殊政策，中央和地方政府都要有所作为。具体说，财政和行业主管部门都要在导入新产业、扶困、建立和完善社会基本保障制度、国有企业职工体制身份转换、社会培训成本、就业工资补贴等方面给予有力的资金支持。